包容性治理的逻辑理路

王苏苏

包容性治理理论是“包容性增长”理念和治理理念的高度契合。治理意味着更加网络化的治理形态和开放的权力结构;“包容性增长”则最早由亚洲开发银行在2007年提出，以此应对国际社会中出现的权利贫困和社会排斥现象，重点突出消除贫困、尊重公民权利、实现发展的包容性，核心理念是参与和共享。因此，包容性治理是指“各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理”。技术型治理向包容性治理的变换涉及到社会治理模式和机制的转型，在当代中国城镇化的社会治理现实中，这种机制和模式的转型有着必然的逻辑，总体而言，它是外部社会需求和内部制度供给两个方面复杂互动的结果。

一、社会多质共存性导致了对包容性治理的需求

我国城镇化发展的社会现状基本可以用多质共存来形容。这体现在两个方面，其一是多质态的社会存在。有学者在描述我国社会形态时将其形象地比喻为“大熔炉”和“活的历史博物馆”，因为人类社会发展历时态的社会特质都客观的存在于其中，所以其具有“过渡性”、“模糊性”、“混沌性”。其二是社会多质态发展的不平衡。长期以来我国城乡发展的不平衡掩盖了城镇内部的不平衡，国家统计局发布的信息显示:2014年我国城镇居民人均可支配收入为28844元，按城镇居民五等份收入分组，低收入组人均可支配收入为4747元，而高收入组人均可支配收入为50968元。在差距悬殊的可支配收入背后，反应的是不同人群的生存能力、文化素养、生活水平的差别。客观而言，社会的多质共存是一个国家从传统社会走向现代化必须经历的一个阶段，而我国的现代化主要体现在方兴未艾的城镇化过程中，大规模的人口流动、社会变迁和价值观念碰撞滋生出的不安定因素考验着政府的社会治理能力。正如亨廷顿所言“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。在城镇化过程中，错综复杂的社会关系和大量不确定性的因素显然超出了科层理性和技术治理的承载能力，因此它需要一种更具包容和柔性的社会治理，以提供更多的参与机制和机会公平。

社会的多质共存性需要包容性治理。技术治理以其不带价值关怀的科学管理程式实现的是不加区别的管理，其实这只是一种形式上的正义，正如阿纳托尔·弗朗斯所说的“法律，以庄严的平等方式，禁止穷人也禁止富人睡在桥下、沿街乞讨、偷面包吃”。因为个人的先赋特质和生存环境都是不同的，工业化时代的管理方式带来的社会异质及其引发的社会不稳定造成了太大的社会代价。这种情况是现代社会治理应该避免的，因为“如果人民贫穷无知的话，他们就无从享受自由;如果他们的状况被忽略的话，他们就不能得到正义;如果他们相信他们必须服从无疑问的权威的话，他们就不可能理性;如果他们被排斥在与其他人以其追求自己的利益和主张与权利的话，他们就不是一个民主社会的公民”。所以现代社会治理需要一种更为完整的自由、平等、正义的方法指导，也即是更具包容色彩的社会治理。

二、社会和经济发展的包容性强化了对包容性治理的需求

包容性发展已经成为我国各方面发展的主要方向。2011年在博鳌亚洲论坛上时任副理事长曾培炎提出:包容性发展是人人平等的发展，是各国共同繁荣进步的发展，是各种文明互相融合的发展，是人与自然和谐共存的发展。所以，包容性发展的目的是希冀所有个体都平等的享有发展权利、机会和成果。另外包容性发展也指个人与社会、社会与自然的共同发展，因而是可持续的发展。包容性发展理念的提出对我国的社会现状具有现实针对性:首先，在摆脱“贫困陷阱”之后，要素驱动的经济增长带来了一定程度的社会分化，社会流动降低，社会排斥和机会不平等增加;第二，以牺牲环境换来的发展已经日益受到来自环境的挑战，严重影响了下一步的发展。所以作为对策的包容性发展必然对现有的发展方向和要素分配做重新的调整，因此它也需要一种与之相应的治理模式。正如国内有学者所言“无论是经济或社会的‘包容性增长’，还是经济或社会的‘包容性发展’，如果离开‘政府的包容性’都是不可想象的”。而“政府的包容性”中最重要的体现就是治理的包容性。

包容性治理强调成果共享，关注弱势群体利益，能够提供更多的机会平等。我国目前的经济增长陷入经济快速增长而社会公众收益不足的“增长悖论”之中。进入中等发展收入国家水平后社会结构出现了阶层固化、社会排斥、低质量的社会流动、两极分化等特征，严重阻碍了经济的进一步发展，扭曲了我国城镇化进程。所以包容性治理旨在构建更具开放性的权力结构和提供更具包容性的制度安排，打破阶层固化的壁垒，通过政策倾斜和资源的二次分配，关注弱势群体的利益，为其提供更多的机会平等，实现发展成果的共享。包容性治理是一种生态化的社会治理。生态治理主要是指政府为保护生态环境而采取的一系列措施。其中治理主体还包括除政府外的多元行为主体，治理宗旨是利益最大化，治理依据是国家法律、法规，治理目标是实现人与自然和谐相处。生态化的包容性治理在制度安排、政策选择、资源配置与治理行为等方面超越了传统的发展工具主义，强调在经济发展过程中，不能以牺牲生态环境为代价，要有节制地开发自然，因而能够实现社会和经济的可持续发展。

三、执政党治理理念与现存制度安排的变化是包容性治理制度供给最重要的因素

中国共产党是我国的执政党，其执政理念的变化对我国社会治理中的制度安排具有深刻影响，其一，它直接影响新制度安排的预期成本和收益，从而间接影响需求;其二，它改变了政治秩序提供新制度的能力和愿望，而这种能力和愿望是制度变迁函数中至关重要的变量。我国自改革开放以来，通过大力发展社会主义市场经济，极大的提高了社会生产力，改善了民众的生活水平，显示了执政党治理理念的正确性。但是就近些年的发展来看，一些问题也逐渐浮出水面。

首先表现为片面的经济发展已经不能满足民众多元化的需求，而且这种不平衡的发展也引起了更深层次的社会冲突和社会危机。加之以科层理性为基础的技术治理促使人的异化和社会情感的生疏，工业文明理性文化精神的局限性和内在缺陷逐渐显露。这些因素的汇聚正在日益销蚀着原有社会治理的合法化基础。我国党和政府觉察出问题的存在并做出了相应的政策调整。

胡锦涛指出，包容性增长最终目标是实现发展成果惠及所有国家国家和人群。在2011年的博鳌亚洲论坛上，胡锦涛又将包容性增长的提法改为包容性发展，这充分说明包容性发展不仅仅是指经济的发展，更指社会、文化、医疗、教育等各个方面的共同发展，突出经济增长和发展带来的好处要惠及所有的人群，特别是弱势群体。同时，他也把包容性发展的理念用于国内，在十七届五中全会上提出要加快发展社会各项事业，提高经济社会发展的和谐度，实现国家和社会的科学发展。

党的十八届三中全会提出要“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，更加突出了社会治理的包容性。毫无疑问，这些执政理念、方式的提出，正好切中了当前社会发展的不平衡性和治理的不全面性这些要害，同时也为包容性治理的发展提供了方向和制度供给。

四、新时期压力型体制和一票否决制对包容性治理具有诱导效应

压力型体制是指在后发现代化的背景下，我国政府为了实现各项事业的赶超型发展，给下级部门设置各种高要求的硬性发展指标，并以这些指标的完成情况作为干部考核和升迁的根据，以此来敦促下级行政部门积极行政。压力型体制是把经济中的承包制引入政治工作中，其运作原理是用物质刺激驱动政治过程，使政府组织、公职人员为获得更多物质激励而互相争夺资源、名次、迁升，从而造成各方的关系紧张。而在压力型体制下，地方政府压力主要来自于GDP指标以及一票否决制指标。一票否决指标是指地方政府无论其他各项工作完成得如何好，但只要有一项“一票否决制”的项目被否决，则视为不合格。社会稳定作为压力型体制和一票否决制中的重要因素，对地方政府治理的行为模式具有重要影响。在以发展经济为主导目标的过程中，面对社会不稳定因素，地方政府无暇顾及引发社会矛盾的深层原因，也不是从治理制度的完善来解决，而是相应采用了一种“权宜性治理”。所谓“权宜性治理”是指地方政府领导为了确保其任期内社会秩序的稳定，在不触及事端根本的前提下寻求一种灵活而又能在短期内见效的处理方式，“捂盖子”、“头痛医头，脚痛医脚”、“花钱买平安”都是对这一治理思维的形象描述。但是从近些年的情况来看，“权宜性治理”也并非是地方政府屡试不爽的灵丹妙药。首先，中央政府通过一系列新的制度安排，使得地方政府越来越难以在“权宜性治理”中独善其身了;其次，地方政府“权宜性治理”的多次运用也强化了民众对自己的利益形成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的预期，他们甚至故意在敏感时期向政府提出各种要求，因此反而加大了地方政府的治理成本。这些使地方政府不得不权衡利弊，探寻一种成本更低的治理方式，那就是回到包容性治理的轨道上来。因为包容性治理能在更深层次和更大范围内对社会利益分布的结构性不平衡作出回应，从而能够真正地化解社会矛盾，维护社会的和谐稳定，因而也是压力型体制和一票否决制下地方政府的政策选择。

[1]塞缪尔·p.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为等译.上海:上海世纪出版集团，2008.

[2](美)菲利普·塞尔兹尼克.社群主义的说服力[M].马洪，李清伟译.上海:上海人民出版社，2009.

[3]乔耀章.略论政府包容性[J].江苏行政学院学报，2012，(6).

[4]余敏江.生态治理评价指标体系研究[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2011，(1).

[5]胡锦涛.深化交流合作实现包容性增长[N].人民日报，2010-09-17.

[6]余敏江.地方政府反应性社会治理的逻辑[J].理论探讨，2014(3).