中国养老金之困及境外养老金解困之法

张欣欣

中国社会保险发展年度报告显示，2014年，河北、黑龙江、宁夏城镇企业职工养老保险基金支出大于收入，海南持平，一些省份收入仅是比支出略高。人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在6月30日召开的新闻发布会上说，预计扣除预留支付资金外，全国可以纳入投资运营范围的养老保险基金总计约2万亿元。李忠介绍，截至2014年底，养老保险基金的结余达到3.5万亿元。而人社部6月30日发布的中国社会保险发展年度报告显示，2009年至2014年，企业养老保险基金收益率为 2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%，低于同期一年期银行存款利率。按照银行利率计算(五年定期存款的利率在5%左右)，相差一个点，3.5万亿元每年的“损失”就是350亿元。据新华社报道，中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文还以CPI作为基准测算，养老金在过去20年贬值将近千亿元。现实的情况是，我国养老金覆盖面已经超过80%，未来扩大空间比较有限。而劳动力逐渐短缺也成为一个趋势，靠人口红利的增加来维持养老保险的高结余和高增长率，空间也不断收窄。

一、养老金困局

1.延长缴费年限还是延迟退休。针对这一社会难题，养老制度改革已经达成了多项共识。要完善社保待遇与缴费紧密联系的激励机制，强化多缴多得、长缴多得的机制。因为缴费年限与待遇是直接关联的，缴费时间越长，待遇相对越高。众所周知，我国养老保险的最低缴费年限是15年，但大部分人的工作年限却不止15年，也就是说，即便增加缴费年限，对个人的影响也相对较小，但是，一旦延长退休年龄，则是实打实的要多工作几年。

为充分发挥女领导干部和女性专业技术人员的作用，中央组织部、人力资源社会保障部日前下发通知明确，党政机关、人民团体中的正、副县处级及相应职务层次的女干部，事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，年满六十周岁退休。据了解，此前对县处级女干部和女性高级专家与男性同龄退休有政策规定，但全国执行情况不统一。这次的通知增强了刚性要求，可以确保已有政策的落实。

2.养老金并轨。之前，养老保险制度中存在的最突出的问题是现行养老保险制度的碎片化。企业职工实行由企业和职工本人按一定比例缴纳的“缴费型”统筹制度;但机关单位的公务员和事业单位人员的退休金由国家财政统一发放。两者之间的差距达三倍之多，这引起社会的广泛不满，损害了社会公平。实现城乡、企事业之间的并轨，做到在社保层面的公平公正，养老金并轨是个刻不容缓的问题。但公务员和事业单位人员养老保险制度与城镇职工并轨难度很大。

国务院发布文件，决定从2014年10月1日启动实施机关事业单位养老保险制度改革，这是贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神的一项重大改革举措，是全面深化改革、推进依法治国在社会保障领域的具体实践，对统筹推进城乡养老保障体系建设、促进机关事业单位深化改革、逐步化解待遇差距过大矛盾、促进社会公平正义，都具有十分重要的意义。企业养老保险制度改革的时间比较长，从上世纪90年代就开始进行。改革的范围从原来的国有企业，逐步扩展到其他所有制企业，还有城镇其他一些劳动者，包括个体工商户、灵活就业人员，范围很大。到去年底已经覆盖了总量3.4亿人左右。这些年基金规模不断扩大，现在总的基金积累已经到了3万多亿，这为我们应对老龄化高峰期的挑战，准备了更好的物质条件。而国务院决定机关事业单位从2014年10月1日起实施改革，这是一个新举措，过去确实没有基金积累。国务院《决定》第六条中明确规定:“机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工养老保险基金分别管理使用”。

3.扩大参保范围。通过政策引导扩大养老保险制度覆盖面，对化解养老金危机会起到比较显著的作用。政府可以适当降低养老金缴费比例，包括落实给中小企业减税等扶持措施，降低企业社保和各种税费负担，从而把更多的城镇职工纳入社保养老体系中，既能充实养老保险，又能使更多的人享受到基本养老保险。此外，尽快统一全国各地的社保政策，实现养老金跨区域投保和领取，也能很大程度上提高职工缴纳养老保险的积极性。比如，由于15年缴费期限，近年来不少第一代农民工遭遇了养老金缴了白缴的困境:想在工作地退保，只能一次性拿回8%的个人账户养老金;想要回老家养老，又必须重新投保。这种人为制造的地域政策鸿沟极大地打击了数亿流动人口的参保积极性。

4.增加收益率。中国养老金问题一方面是收支缺口增大，另一方面是收益率低。据测算，2000年到2008年，全国养老金账户年均收益率不到2%，低于同期2.2%的CPI年均增幅，处于贬值状态。与养老金不同，尽管不同年份有波动，但过去14年间，社会保障基金投资平均年收益率也在8.5%。其中投资证券市场部分，不仅战胜了固定回报，而且超过了市场平均水平。2014年，全国社会保障基金自有权益资产12350亿元，全年实现权益投资收益率11.43%，超过了GDP增速，实现绝对回报额1390亿元，总体获得了较好的资产增值。

目前，养老金的管理创新步伐太慢，近半数省份收不抵支。一方面，应尽快实现养老金全国统筹，建立统一的投资管理体制，由成熟的法人机构和专业人士对养老金进行投资组合;另一方面，应完善政策法规，拓展和细化养老基金的投资品种、市场运行、监督管理和法律责任，确保养老金安全有效的保值增值。

二、构建“三支柱”养老金体系

1.三支柱养老金体系。养老资产包括能提供日常开支的养老金以及医疗保障、居住和护理费用等四项基本内容。越来越多的人认识到，老年医疗和老年护理的负担日益沉重，仅凭养老金难以招架。

国际经验证明，社会基本养老保险、企业补充养老保险和商业养老保险是养老金的三个来源。事实上，我国在上世纪90年代开始逐步建立以基本养老、企业年金、个人养老为三支柱的养老保障体系，但目前的状况是基本养老独大。从目前巨大的养老金亏空现状来看，仅仅依靠社会保障体制第一支柱所面临的困难将加剧，第二、第三支柱获得快速发展机会将成为必然。

通过改变基本养老一枝独秀的现状，通过制度创新和市场化运作来发展和壮大第二支柱(企业年金即企业补充养老保险)和第三支柱(个人商业养老保险)，充分发挥商业养老险的作用，才能发挥养老体系的整体功能。

2.企业年金、职业年金。截至2014年底，建立年金计划的企业达73261家、参加职工达2292.78万人，同比增长10.8%和11.5%;基金积累达到7688.95亿元，同比增长27.4%;投资运营的平均收益率为9.3%，组合最高的投资收益率达到24.4%，实现了更广泛的保值增值。

今年是企业年金市场化管理运营的第十个年头，也是实施机关事业单位养老保险制度改革、职业年金等一系列政策措施的重要一年。人社部基金监督司提出，今年要以完善管理政策为动力，以提高投资收益为重点，以市场健康发展为目标，继续抓服务、抓绩效、抓规范，全面推进企业年金、职业年金各项工作协调发展。

促进企业年金和职业年金发展，首先应健全养老金的税收优惠政策，在企业年金运行中适当提高企业缴费的税优幅度，并对个人缴费部分采取延迟纳税的方式;此外，借鉴国际先进经验，将养老金制度由“非强制”转向“半强制”，并逐步转向“强制性”。可以进一步固化企业年金发展趋势。

3.商业保险。无论是此前的延迟退休的改革方案，还是养老保险缴费年限延长，这都使得商业养老保险迎来新机遇，通过灵活运用商业养老保险可以对社保形成很好的补充。各种版本养老制度改革的声音已经让越来越多的老百姓开始意识到商业养老保险的重要性。

保险业内人士指出，完善的养老保障应该由30%的社会养老保险、30%的企业年金和40%的商业养老组成，建议个人在享受社保的同时，积极选择商业养老保险来维持老年生活品质，满足未来长期护理需求。

相对于其他养老方式，商业养老保险具有很强的自主性。

首先，每个人可根据自己退休后的预期资金需求确定保额，并按照年龄、经济条件、风险偏好、已有福利准备等进行规划。

其次，商业养老保险流程透明。投保人只要按时交纳保险费，等到合同约定的年龄，就可以开始在规定时间范围内从保险公司持续领取一定的养老金。

最后，商业养老保险相对稳定。与投资房产、股票、金融衍生品等理财方式相比，商业养老保险能够在整个养老资金配置中提供确定的养老金水平，保证长期、稳定的现金流，而且能帮助个人进行强制性储备，做到专款专用。

商业养老保险同时具备规划、理财、保值和保障的四大功能。加之保单贷款功能，还能解决资金紧张时的燃眉之急。可以预见，在不远的将来，商业保险将在解决中国养老金问题上发挥越来越重要的作用。

三、境外养老金解困之法

1.挪威:以国企红利为补充。从国企红利转为全民财富，并且成为养老金的有力补充，挪威著名的“政府全球养老基金”(GPFG)，作为专门将挪威的石油收入进行境外投资、以便为日后的社会福利提供保障的专款，虽不直接参与挪威的养老投入分配，却是挪威政府社会福利投入的坚实后盾。2009年因为投资得当，总收益率高达15%，使得当年基金总额超过4500亿美元。2013年，由于股票市场表现强劲，“政府全球养老基金”收益率为15.9%，其股权投资收益率为26.3%，固定收益投资回报为零，房地产投资收益率为11.8%。基金收益率比基准指数高1个百分点。根据主权财富基金研究机构SWFI(Sovereign Wealth Fund Institute)2014年4月对全球主权财富基金的最新排名，挪威主权财富基金——政府全球养老基金(Government Pension Fund Global)以市值8380亿美元位居榜首。该基金自1990年创立以来，通过在全球范围广泛投资，为挪威政府和人民赢得了源源不绝的巨额收益，成为国民财富积累的“永动机”。

依靠该基金的回报，挪威有效缓解了政府赤字压力，同时也是令人艳羡的挪威式“社会主义”福利的有力保障。从出生成为挪威公民的那天起，一个强制性的社会保障和养老金制度就伴随一生:医疗、失业保险，生育保障，康复基金，伤残抚恤，遗属年金以及退休金等。而这一切，都离不开挪威的石油基金。挪威政府于2009年提出了“国家和私人养老保险制度改革案”。2011年公共养老保险改革方案生效，主要推行弹性退休年龄和退休金待遇，允许半退休，将养老金与寿命挂钩。目前，挪威拟进一步推出新的集体职业年金方案—“工作场所养老金”，使其与公共养老金制度和劳动力市场相适应。新方案将个人养老金风险由职业年金管理机构、雇主和雇员三方分摊;更注重和有利于控制成本;个人在养老金计划中具有高度灵活性。

2.智利:个人账户强制储蓄。据美世与澳大利亚金融中心共同制定的全球养老体系指数，在全球18个国家中，智利在养老体系评估排名中居第八位，高于美国和法国。经过资产调查的社会救助;以雇员缴费为基础的强制性固定缴纳养老金计划;额外的雇员缴纳补充养老金计划。

普通智利人只用每月将工资的13.4%交给公司，其中10%作为养老金个人账户强制储蓄，由个人自主选择的养老金管理公司随即把养老基金作为资本拿到市场上去投保盈利。等投保人退休或死亡时，养老基金将连本带利以养老金形式返还本人或家属——每个人领取养老金的多少，除国家提供的最低养老金外，只取决于个人养老金积累额，和其所在管理机构的投资收益状况。养老金投资和使用的权利，某种程度上来说，完全属于公民个人，而政府除了负责立法和监管，以及提供每月不少于100美元的低保。

3.香港:强积金制度。与智利相似，自2000年起实施的香港“强积金制度”则是雇主和雇员各自供款5%(供款下限为月入6500港元，上限为月入25000港元)。这些钱都在个人户头中，但集中交给第三方基金公司打理，由雇员向其缴纳管理费。到退休年龄，雇员可以一次性支取自己的退休金及其收益。整个过程中，政府不掏钱，只起监管作用。

截至2012年3月31日，强积金计划的总资产净值已达到3907亿港元。从2000年12月1日推出至2010年12月31日，在扣除各项费用后，年化回报率为5.5%，跑赢同期通胀率(每年 0.7%)。

除香港外，不少国家通过已有基金积累进行多元组合投资，所获回报率颇丰，法国、英国、美国、加拿大四国的养老基金投资回报率分别达到 13%，11.5%，9.5%，8.3%。在英国，资产规模超过1.1万亿英镑的养老金是该国政府债券的主要投资者。除了购买政府债券之外，英国养老金资产的六成左右用于股票或股权投资。

4.多国通行做法:延迟退休。在欧洲许多国家养老金赤字以每年几十亿欧元速度迅速上升的背景下，经济合作组织(OECD)国家在20世纪90年代养老金改革的新趋势，即是提高提前或标准退休的法定年龄。例如，德国将退休年龄提高到65岁;英国正在使男女的退休年龄相同，均为65岁，在10年期内分阶段实现;澳大利亚以每2年6个月的速度改变女性获得养老金的年龄，从1995年的60岁提高到2013年的65岁。

2012年2月，美国调查机构皮尤中心公布报告称，美国至少面临1万亿美元的养老金缺口。因而，为了鼓励人民推迟实际退休年龄，并阻止提前退休，美国的退休年龄分三挡:第一档为提前退休，愿意提前退休的美国人可以最早在年满62周岁时退休并领取70%的退休金;第二档为年满67周岁申请的正常退休，领取全额退休金，大约每月1000-2000美元左右;第三档为制度鼓励的延迟退休，美国人可以工作到最晚到70周岁，每月可以领到1500-2800美元。

5.欧洲各国:提高社会保险缴费率。除延迟退休以外，欧洲各国均提高社会保险的缴费率补充养老保险资金。

所谓的社保缴费率是指雇员和雇主缴纳各项社会保险总额占个人工资的比例。根据国际劳工组织对148个国家的统计，以养老保险为例，中国雇主缴费率为20%，有20个国家的雇主缴费率大于等于20%;中国个人缴费率是8%，有38个国家的个人缴费率大于等于8%。目前，除英国和比利时以外，所有经济合作组织(OECD)国家都提高了强制缴费率。例如，法国在1997年把社保缴费率从2.4%提高到3.4%;加拿大的社保缴费率也从1996年的5.6%提高到2003年的9.9%。除此之外，越来越多的经济合作组织(OECD)国家取消了社会保障制度的缴费封顶线，包括芬兰、挪威、葡萄牙和瑞典。

[1]陈琳.社科院专家:养老金在过去20年贬值将近千亿元[N].北京晨报.2015-07-02.

[2]仲组轩.中组部、人社部下发通知明确正副处级女干部60周岁退休[N].中国组织人事报.2015-03-31.

[3]政策研究司.国新办机关事业单位养老保险制度改革情况发布会答问文字实录[Z].2015-01-22.

[4]全国社会保障基金去年投资收益率逾11%[N].中国劳动保障报.2015-02-03.

[5]张春红.企业年金基金规模逾7000亿元[N].中国劳动保障报。2015-04-24.

[6]国民财富积累的“永动机”挪威政府全球养老基金[EB/OL].商务部网站.2014-05-30.

[7]挪威推出新的职业年金计划[EB/OL].人社部网站.2012-07-23.