初探中小城市发展战略规划的编制体系

高晓俊，余 浏

（合肥工业大学，安徽 合肥 230601）

1 引言

自20世纪初期广州市成功编制了城市发展战略规划以来，近乎所有的大城市及大多省会城市都开始争相“效仿”，纷纷积极投入战略规划研究工作中去[1-3].相对于总体规划而言，战略规划更像是一片自由的天空[2]，在它的编制过程中无需过多地关注指标是否符合标准、面积规模是否准确，甚至有些策略就是大胆的设想[4].而规模较小、易受区域发展环境和政策影响的中小城市正需要这种自由的规划形式去适应复杂的区域竞争环境.

随着我国经济体制改革的不断深化以及发展重点的逐渐转移，中小城市在促进国民经济快速增长的过程中，已然成为了中坚力量.2013年，中小城市及其影响和辐射的区域，经济总量达32.34万亿元，占全国经济总量的56.85%；地方财政收入达29661.3亿元，占全国公共财政收入的22.96%[5].但迄今为止，针对中小城市的研究数量却与它重要的战略地位不成比例.

2 中小城市发展战略规划的编制体系

图表1 中小城市发展战略规划编制体系框架（作者自绘）

根据中小城市的发展特性，并结合安徽明光市发展战略规划的编制实践，笔者认为编制中小城市战略规划应从空间布局、产业结构、生态系统三个方面制定相关战略，提出发展特色和优势，最后对多个战略研究成果，进行比较分析，得出充实完善的规划方案，实现战略规划科学地指导下一层次规划和建设工作（图表.1）.

2.1 前期分析——知己知彼，百战不殆

2.1.1 区域背景分析

所谓区域背景分析并不仅仅是对现状及其问题的简单分析罗列，而应将研究视野放大到区域发展的大环境中，系统详实地分析该城市的综合实力，明确城市的特色所在.中小城市处于联系大城市与乡镇的特殊战略地位，在进行城市分析时，不仅应该“就区域论城市”，将城市置于所处区域中综合考虑；也需要“就城市论城市”，系统解析城市内部的经济、政治、文化各要素的发展.

2.1.1.1 宏观背景分析——“就区域论城市”

随着全球化潮流席卷而来，中国面临来自世界各地的竞争与挑战，各城市间竞争资源市场的战争越演越烈，区域一体化发展的势头不可阻挡.区域一体化的核心思想就是区域间的竞争与合作，所以从宏观层面分析中小城市应考虑：通过国外、国内多角度透析当地区域经济、社会发展趋势对中小城市的影响及可能采取的应对措施；周边乡镇地区对中小城市发展的影响.

2.1.1.2 微观背景分析——“就城市论城市”

虽然中小城市的进步离不开区域的推动，但是城市的发展亦需依靠自身条件的支撑.深入分析城市的地理区位、历史文化基础、现状建设条件、优势产业等自身基础条件，明确城市的优劣势，从而发挥自身的最大潜力，应对挑战与机遇.

2.1.2 明确城市的特色发展目标

在市场经济体制下，我国城乡规划大多以经济发展为核心驱动力，常常陷入经济发展单目标的误区.但战略规划不仅需要作为城市未来发展的战略蓝图，指导城市近中远期的实施和建设，还应该充分考虑如何创造城市的文化特色和生态优势，实现城市经济的可持续发展.另外，中小城市由于自身规模有限、经济基础薄弱，在制定目标时不能毫无针对性，应集中力量于影响城市发展的核心问题，量力而行，分阶段实现目标.

2.2 中期编制——运筹帷幄，决胜千里

2.2.1 空间发展布局

城市发展是一个动态的过程，其空间布局也处在阶段性的更新中.但是任何新生事物都是在旧机体的基础上发展起来的，所以规划工作者应把握这一客观规律，立足当下，基于历史，着眼未来，从而更全面地处理城市的空间布局.基于战略层面制定空间发展布局，应充分考虑城市自然历史、人文技术等影响要素，并体现一定时期中小城市的特色发展目标，重点确定城市空间的拓展方向，统筹安排城市未来的功能区布局、交通网络系统以及重大设施布局等.

2.2.2 产业结构规划

罗斯托在《经济成长的阶段》中指出，一个经济系统能够具有或保持前进的冲击力，是由于若干个主导部门迅速扩张的结果[8].换言之，主导部门在自身扩张的同时，对其他部门产生了影响，最终带动了整个经济的发展.合理准确地选择主导产业，不仅能发挥区域经济发展的潜在优势，促进资源的高效利用；而且能带动关联产业的发展，协调区域经济关系，促进整个区域经济的快速发展.城市发展战略规划对产业发展的研究首先应分析确定城市发展的主导产业，继而明确它与其他产业间相互依存、相互制约的关系.

2.2.3 生态环境营造

一直以来，我国在进行城市规划工作中，总习惯于以经济发展为前提，但是在追逐经济、科技快速发展的过程中，我们的生态环境却遭受了巨大的破坏，有些甚至到了无法挽回的境地.虽然，目前全国上下将“生态建设”推到与经济建设同等重要的地位上，但是在实践过程中却还是困难重重.在中小城市的战略研究中需要特别强化生态环境的研究，注重保护重要生态资源以及濒临灭绝的珍贵物种，构建和谐、稳定的城市生态结构，使城市空间、产业与生态环境整体协调发展，满足经济快速发展下城市维护优化生态环境的需求，为建设“生态城市”奠定基础.

2.3 后期评估——取其精华，去其糟粕

战略规划是一项复杂的规划工作，其涉及的领域、内容繁多，所以为了保障规划的合理性、提高规划的实施效率、维护社会公平及公众利益，将少数人的规划决策变成全社会公众共同抉择的规划事业.所以规划战略应通过多个方案的协商比较，并吸纳公众意见，听取专家评审团的建议，深化规划成果.最后由政府部门作出决策，并经人大审查批准，从而完成战略规划的编制工作.

2.3.1 公众参与

公众参与的实行能够保障战略规划的合理性及社会公平性，并将战略研究推至战略规划层面.所以说公众参与是战略规划编制过程中必要的程序环节，并应贯穿整个编制过程.但是公众参与往往会花费大量时间在前期准备和后期公众意见收集中，那如何让公众参与和战略规划的“快速”特征融合起来，并保障收集的公众意见具有实施价值就成为政府部门亟待解决的问题.因此，制定一套相对充分完整的公众参与的法规制度就很有必要.另外，为了让几乎没有专业规划知识的群众参与到规划项目中去，笔者认为应该将规划问题“民生化”，如希望在哪里建路、广场、学校等问题，让群众确切地感受到规划与自身利益的关联性，从而积极加入到规划编制工作中.

3 结语和展望

中小城市是区域发展中重要的战略转折点，它“承上启下”的战略地位无可取代.但是在实际工作中，大家把过多的精力集中于大城市的快速发展中，对于中小城市的研究仍处于初级阶段.在统筹城乡发展的过程中，专家、学者们还应给予中小城市更多的关注和研究.所以笔者期望通过探讨中小城市发展战略规的编制体系，希望为中小城市未来的发展尽微薄之力.

〔1〕广州市规划局.广州城市总体发展概念规划的探索与实践[J].城市规划,2001（03）:5-10.

〔2〕王雅娟,张尚武.空间战略规划:在实践中寻求超越[J].城市规划汇刊,2003(01):7-12+95.

〔3〕罗震东,赵民.试论城市发展的战略研究及战略规划的形成[J].城市规划,2003（01）:19-23.

〔4〕张兵.关于“概念规划”方法的初步研究——以“广州城市总体发展概念规划”实践为例[J].城市规划,2001（03）:53-57.

〔5〕2014中国中小城市科学发展评价体系研究成果发布[Z].人民网,2014.

〔6〕中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[N].人民日报,2011-03-17001.

〔7〕陈瑞瑞,赵万民,朱猛.中小城市发展战略规划实践与探索[J].小城镇建设,2013（10）:28-35.

〔8〕WaltWhitmanRostow.Thestagesofeconomicgrowth[M].Cambridgeuniversitypress，1960.