社会工作介入社区灾后重建服务的方案探索——以东北地区的永安社区为例

刘立波

(1．吉林大学哲学社会学院，吉林长春 130012;2．东北电力大学 社会科学学院，吉林 吉林132012)

一、研究的问题与方法

近年来我国频发的地震、泥石流、洪涝等自然灾害不仅威胁到了人民群众的生命安全，还对当地社区的人民生活和经济生产造成了严重的影响。经历了紧急救援、临时安置等救灾工作后，社区灾后重建服务在我国的许多受灾地区得到实施，这在一定程度上满足了灾民的一些基本需求，维护了受灾地区的社会稳定与和谐。处于经济振兴中的东北地区近几年自然灾害也异常频繁，2010年7月吉林省的口前、桦甸等地发生了百年一遇的特大洪水，2013年8月，东北地区的黑吉辽三省部分地区同时发生洪涝灾害，同年10月吉林省的松原地区接连发生多次地震。面对自然灾害，东北地区社区灾后重建服务水平如何?能否满足灾民的需求?还存在哪些问题?社会工作该如何介入社区灾后重建服务?这一系列问题成为研究者研究的重点。

研究者以东北地区处于社区灾后重建阶段的永安社区为案例，该社区是当地政府在2010年洪灾发生后，为了落实救灾政策，便于分配救灾物资，对受灾居民进行有效管理而成立的安置社区。社区居民主要由当地灾民组成，具有灾后安置社区的一般性特征，这使得该研究具有一定的推广意义。研究者主要运用了问卷调查法，以永安社区的灾民为研究对象，设计了《灾后重建中灾民的需求及介入情况调查问卷》。在当地政府的帮助下，采用多阶段分层抽样的方法随机抽取了300个灾民进行了问卷调查，并对部分受灾严重的灾民和参与灾后重建工作的居委会工作人员进行了访谈。问卷回收率100%，有效问卷285份，有效率95%。问卷的发放率与回收率，灾民的分布情况及样本量均能够满足社会统计学分析的要求，运用社会统计软件SPSS13．0对数据进行了相关的统计分析。

二、社区灾后重建服务现状及存在问题

(一)社区灾后重建服务水平不高

1．服务内容较为单一，层次偏低

从服务内容上看，社区灾后重建服务主要以灾后基本的生活保障为主要内容，也涉及一定的灾后医疗服务和精神文化服务等。

基本的生活保障服务主要是长期住房安置、生活物品发放、生活补助发放、公共基础设施建设、人力援助、其他一些生活上的服务。我们所调查的285个灾民中都接受了一定的生活保障服务，图1是永安社区灾民接受基本生活保障服务情况的统计。

图1 永安社区灾民接受基本生活保障服务情况

在灾后医疗服务方面，我们所调查的285个灾民中有171个接受了社区医疗服务，占调查总数的60%。我们又进一步了解到这些灾民主要接受了社区医疗服务站5种类型的医疗服务。具体情况如图2所示。

图2 永安社区灾民接受基本医疗服务情况

在调查中我们了解到，有26．4%的灾民接受过洪灾后常见疾病的诊疗服务，26．7%的灾民接受过救灾防病义诊服务，8．9%的灾民参加过健康防疫讲座活动，35．3%的灾民获赠过防疫资料和药品，2．7%的灾民接受过医疗陪护服务。从统计中我们可以看出社区医疗服务站为灾民提供的医疗服务主要为发放防疫资料和药品、疾病的义诊和诊疗服务，更深层次的医疗服务如医疗陪护、健康防疫讲座开展得并不多。在对一些灾民的访谈中，我们了解到大多数灾民希望能够提高社区医疗服务站的医疗服务水平，能够更多地提供医疗陪护这样的服务。

在精神文化服务方面，永安社区建立了社区党组织、社区公共服务中心、社区志愿者协会三方联动的社区灾后重建服务体系，在精神文化服务方面针对灾民开展了一些文化活动，这在一定程度上舒缓了灾民的孤寂心理和不良情绪，提高了灾民的生活质量。在对灾民的调查中，我们了解到285个灾民中有65个灾民曾接受过这些服务，如表1所示，这些服务类型主要有三种。

表1 永安社区灾民接受精神文化服务情况

但是，灾民的需求是全方位、多层次的，除了基本生活保障、医疗服务、精神文化服务外，灾民还有心理干预、维持生计、社会关系恢复与重建等多元化需要。面对灾民需求与社区供给之间的不平衡，我们认为灾民既是一个需要社会救助的群体，也是一个需要挖掘自身潜力，实施自救的群体。因此，如何在“输血”的过程中增加灾民的“造血”功能，成为社区灾后重建工作要解决的一个现实问题。

2．服务人员素质不高，学历层次偏低

目前我国从事社区灾后重建服务工作的人员大多是由下岗再就业、离退休人员以及赋闲在家的中老年群体组成，他们基本上不具备心理学、社会工作等方面的知识，没有接受过专业的技能训练，缺少运用专业方法进行服务的能力，只能从事一些基本的管理和物质资源分配工作。

在所调查的285个灾民中，有73．7%的灾民接受了社区志愿者提供的服务，有28．1%的灾民接受了社区服务中心工作人员提供的服务，有21．1%的灾民接受了来自其他人士的服务(见表2)。调查了解到，灾民接受社区灾后重建服务的人员主要来源于社区志愿者，这些志愿者主要由下岗再就业人员、社区老年群体组成，从文化程度看，这些志愿者的文化程度以高中和初中为主，其中47%的志愿者具有高中文化程度，35%的志愿者具有初中文化程度。可见，社区灾后重建服务人员学历层次不高，且普遍缺少专业的社区灾后重建服务人员，这必然会影响到社区灾后重建服务质量的提升。

表2 永安社区灾后重建服务人员来源情况

3．社区灾后重建缺少专业的管理人员

在调查中我们发现社区灾后重建服务的组织和管理工作主要由居委会主任承担。居委会主任自身承担着大量的、纷繁复杂的社区事务性工作，在社区灾后重建服务方面投入的时间和精力都十分有限。“社区普遍缺少专业的社会工作者和专职的社区灾后重建服务人员，尤其是缺少能够进行灾后重建服务统筹与策划的专职社会工作者”。［1］社区灾后重建服务中现代管理方法和理念的缺失势必会影响到社区灾后重建服务的水平和质量。建立管理现代化、服务专业化的社区灾后重建服务体系是我国灾区社会工作发展的必然趋势。

(二)社区灾后重建服务资金缺乏

开展社区灾后重建服务必须要有一定的经费支持，但我国大多数受灾社区都存在着资金不足的问题。社区灾后重建服务主要是由政府拨款发展起来的，也有一些社会捐赠的资金来源，但政府的经费投入有限，社会捐赠的资金也是杯水车薪，致使服务对象只能限于因灾致病或生活困难的灾民。“经费的不足也导致政府降低灾民补贴标准或缩小补贴范围，部分经济困难的灾民难以享受社区灾后重建服务”。［2］可见，资金不足影响了灾区社会的福利性水平，成为制约社区灾后重建服务发展的瓶颈。

在对永安社区居委会工作人员的调查中我们了解到，在用于社区灾后重建服务的专项资金中，政府出资占总资金的比例为64．5%，社区自身投入的资金占15%，依靠社会捐赠及其他渠道的资金占20．5%。由此可见，用于社区灾后重建服务的资金主要依靠政府部门的投入。如何扩大资金的来源渠道成为社区灾后重建服务需要解决的首要问题。

(三)社区灾后重建服务主体固化，缺少多元力量的参与

目前社区灾后重建服务的承担主体是政府领导下的社区居委会。在居委会的组织下由社区服务中心的工作人员和志愿者群体为灾民开展服务。作为社区自治组织的居委会在开展灾后重建服务上有其独特的优势，容易取得当地居民的认可与信任。但是居委会及其下辖的社区服务中心工作人员有限，在社区事务性工作较为繁重的情况下无法包揽灾民所需要的全部服务。

不同于西方发达国家非政府组织在社区灾后重建中发挥作用的模式，我国尤其是东北地区民间组织不发达，非政府组织参与灾后重建服务仍处于起步阶段。在政府的主导下，如何实现非政府组织、专业团体等多元力量在社区灾后重建中的参与是灾后重建工作需要重点研究解决的问题。

三、社会工作倡导发展两种类型的社区灾后重建服务

(一)基本生活保障型社区灾后重建服务

基本生活保障型社区灾后重建服务，主要是指为灾民提供基本的生活保障服务和健康卫生服务，满足灾民的衣、食、住、行、就医等基本需求。基本生活保障服务包括为灾民提供安置性住房、发放生活物品、生活补助等;健康卫生服务包括灾后常见疾病的诊疗、发放防疫资料和药品、健康防疫讲座等。按照马斯洛的层次需求理论，基本生活保障型社区灾后重建服务主要是满足灾民的生理需求和安全需求，保障灾民的生命健康得到维护、生活得到安顿。这些服务首先解决了灾民最迫切的需求，缓解了受灾家庭的压力，有利于实现灾区社会的和谐与稳定。但从总体上看，这是一种较低水平的社区灾后重建服务，也是目前我国大部分地区开展社区灾后重建服务的主要内容。

(二)扩展型社区灾后重建服务

在保障社区灾民衣食住行医基本需求的基础上，如何满足灾民更高层次的多元化需求，如保证灾民的人格健康、心理健康，恢复和重建灾民的社会支持网络，解决灾民的生计问题等，是扩展型社区灾后重建服务的主要内容。扩展型社区灾后重建服务是灾害社会工作中“社会支持理论”在社区灾后重建服务中的应用，它包括多项服务内容。

1．满足灾民的心理干预需要

灾害发生后，一些因灾丧亲、残疾、对灾害存在恐惧心理的灾民急切需要进行心理咨询、心理治疗。为保证灾民的心理健康，进行必要的心理干预是社区灾后重建服务的一项重要工作。在社区灾后重建服务中，服务者可以扮演情绪支持者的角色，从灾民角度出发，看待灾民的困境和痛苦，帮助灾民舒缓内心的压抑和情绪的不快。另外，服务者还可以运用专业的方法，开展具有凝聚性、参与性和互动性的主题活动，帮助灾民重新定义灾难对日常生活和心理的影响，激发灾民的生活热情，建立积极的生活态度，勇敢面对未来。

2．恢复和重建灾民的社会关系网络

灾民本身拥有多种社会关系，如父母、夫妻、兄弟姐妹、朋友、同事等，这些关系容易因灾而疏离。另外，在灾后住房安置过程中，许多互不熟识的灾民被安置到同一社区中，一些灾民对新环境陌生，难以适应，对生活困难产生焦虑和无助感，社区关系有待重建。因此，社会关系网络的恢复与重建对灾民的精神健康，社会支持力的建立都非常重要。“国内外许多研究表明，社会疏离给灾民的身心带来了严重的不利影响，而强有力的社会支持网络是灾民进行心理调适、增加社会资本，摆脱困境的重要因素。”［3］在社区灾后重建服务中，社会工作者可以通过专业的方法帮助灾民改善家庭以及各类社区关系，恢复原有的关系并建立新的社会关系网络。

3．解决灾民的生计问题

灾害发生后，一些灾民失去了收入的来源，而政府生活物品和资金的发放只能解决灾民暂时的生活问题。因此，在社区灾后重建服务中，服务者还应重点关注灾民的可持续性生计问题。“可持续生计关涉灾民生计能力和发展能力的提升。”［4］在社区灾后重建服务中，社会工作者在宏观上可以帮助受灾社区建立一种防灾减灾与扶贫开发、生态修复相结合的发展模式;在微观上，社会工作者可以运用专业的方法帮助受灾社区连接各种资源，解决灾民的生计问题，如发展社区致富项目，为灾民提供职业培训，挖掘灾民的潜能，增加灾民的求职能力等。

扩展型社区灾后重建服务能够使灾民高层次的社会需求得到满足。通过帮助灾民恢复已有的社会关系、建立新的社会支持网络、连接资源，解决灾民的心理困境、社会关系疏离、生计难以维持等问题，改变灾害对灾民带来的不利影响，实现受灾社区的长治久安。

四、社会工作介入社区灾后重建服务的主要路径

(一)宣传社区灾后重建服务

在我国，社区灾后重建服务是一种新兴的灾害服务方式，需要在受灾社区中进行广泛的宣传，使这种救灾方式为灾民了解和接受。社会工作者介入社区灾后重建服务，首先承担着宣传社区灾后重建服务这样一种责任，让灾民及其家属积极地接受社区灾后重建服务。

1．宣传社区灾后重建服务的价值和意义

社区灾后重建服务是以灾民为本，以社区为依托，以灾民的基本生活保障服务、医疗服务、精神、心理服务、社会关系重建、生计问题解决为主要内容，以服务者入户服务和灾民到社区接受服务为主要形式，并引入专业化服务的救灾服务体系。社区灾后重建对大多数灾民而言，基本生活保障服务、精神、心理服务、医疗服务等主要由社区提供。社区灾后重建服务既可以提供入户服务，也可以让灾民到社区服务中心接受服务，这样的救灾方式可以实现灾民就近接受服务，是一种能为灾民所接受的救灾服务方式。另外，社区灾后重建服务能够解决灾民的心理困境、社会关系疏离、生计困难等问题，既可以减轻受灾家庭的压力，又可以提升灾民的能力，丰富灾民的精神生活，是使灾民恢复常态的一种可行的救灾服务方式。

2．宣传社区灾后重建服务项目

在社区灾后重建服务开展之初，社会工作者可以印发有关社区灾后重建服务的宣传材料，使灾民了解社区灾后重建服务的价值和意义，了解社区为灾民提供服务的类型、内容、服务标准以及免费服务项目等。社会工作者也可以带领灾民到社区灾后重建服务网点进行参观，让灾民充分了解社区灾后重建服务的环境和方式，使灾民切实体验社区灾后重建服务的好处等。

(二)参与社区灾后重建服务的制度建设和对社区灾后重建服务进行评估

1．参与制定社区灾后重建服务的政策与法规

从角色上看，社会工作者不但是社会服务的规划者、提供者，还是社会政策的倡导者、制定者。社区灾后重建服务要实现规范化、专业化，必须要在一定的制度框架下运行，要有一定的规章制度、行业规范，如社区灾后重建服务机构的资质、服务的内容、服务的质量和标准、从业人员的专业资质等，都要有详细的制度设计，对各种主体的权利、义务等都需要做出明确的规定，对服务中运行的环节、步骤等进行规范化、量化管理。要实现上述目标，就要制定相关的法规和政策。作为专业的服务提供者和政策的倡导者，社会工作者对社区灾后重建服务中的政策、法规的制定起着极其重要的作用。

社区灾后重建服务的发展依赖于一定的经济保障。社区灾后重建服务的资金来源于政府的支持和社会的捐赠，这就需要政府制定有关资金投入、使用和管理的政策。另外，社区灾后重建服务的发展离不开专业人才队伍的建设，社区灾后重建服务的人才队伍建设包括人才的准入、培养、薪酬等，这也需要相应的制度和政策保障。专业社会工作者可以根据灾民的需要设计一些服务项目，为灾民提供全方位、多层次的服务，满足灾民的多种需要。总之，这一系列制度、政策的制定都需要专业社会工作者的参与。

2．对社区灾后重建服务进行评估

对社区灾后重建服务的评估可以从两个方面入手:其一，对服务设施、服务对象、人员配备等硬件方面进行的评估;其二，对社区灾后重建服务水平、机构的服务质量、灾民的满意度、机构服务项目的达标程度、经费使用情况等软件方面进行的评估。这就需要专业社会工作者在社会调查的基础上根据实际情况设计一个综合性评估指标体系，对社区灾后重建服务进行多角度、全方位的评估，进而对社区灾后重建服务提出相应的改进意见。

(三)对社区灾后重建服务人员进行培训

1．向社区灾后重建服务人员传授灾害社会工作的理论知识

“目前在我国从事社区灾后重建的服务人员大多数都没有经过系统的专业学习与培训，一般也都不具备救灾服务的专业资质，这必然影响灾后重建服务的质量”。［5］社会工作者要积极承担培训社区灾后重建服务人员的责任，向他们传授灾害社会工作的价值、理念等理论知识，使他们了解灾民所处的社会环境以及灾民的生理、心理特点，能够在灾后重建服务中平等、公平地对待灾民、尊重灾民，从灾民的实际需要出发更好地为灾民提供服务，通过不断提高社区灾后重建服务的水平与质量，实现以灾民为本的服务目标。

2．向社区灾后重建服务人员传授灾害社会工作的方法与技术

灾害社会工作是一个操作性、技术性都很强的社会工作领域，其独特的技术、方法蕴含着灾害社会工作者对服务对象的尊重、接纳和关怀。社会工作者可以把这些独特的方法和技术，如灾民服务方案设计的方法与技术，灾民沟通、抚慰的技术以及面向灾民服务的独特疗法，如叙事疗法、音乐疗法等传授给社区灾后重建服务人员。通过对这些技术、方法的掌握和使用，社区灾后重建服务人员能更好地服务灾民，提高社区灾后重建服务的质量和水平。

3．在培训中把“助人自助”的价值理念引入社区灾后重建服务

“助人自助”是社会工作的核心价值理念，所谓“助人”是在服务对象出现困难时，社会工作者向其提供专业的服务和支援，所谓“自助”是通过社会工作的专业服务，整合社会资源，挖掘服务对象的潜能，推动其走向自救、自立、自助和自强。［6］在助人自助视角下，社会工作者认为每个服务对象都是有优势和潜能的，社会工作者的主要任务是协助服务对象激发自己的潜能，运用自身力量去认清困难和问题，寻找解决途径。在服务中，社会工作者不是把自己看作强者，把服务对象视为弱者，而是把服务对象视为与自己一样的平等一员。社会工作者相信每个服务对象都有改变自我的要求和能力，而且也只有调动起服务对象本身的力量才能达到根本的改变。

在助人自助价值理念的指导下，社会工作者要让社区灾后重建服务人员首先认识到灾民的优势和潜能，灾民既是服务对象，也是自己问题的专家，灾民能够把握自己所处的社会环境，改变自己的认知与生活状态。其次，社区灾后重建服务人员在提供服务时要考虑不同灾民的差异性需要，要根据灾民的实际需要提供服务，要充分调动灾民的积极性和创造性，让灾民参与社区灾后重建服务方案的设计，体现灾民的主体地位。再次，在社区灾后重建服务中，服务人员要积极鼓励和帮助灾民建立起自己的社会支持网络，使灾民获得其他群体的支持与帮助，实现灾民的自救和互助，预防和减少社会冲突，推动和谐社区的构建。

(四)参与社区灾后重建的直接服务工作

1．为灾民提供心理咨询与辅导

灾民心理一般都比较脆弱，尤其是当灾民丧亲、受疾病的困扰时，容易产生较大的心理压力，情绪变得不稳定。社会工作者可以从灾民的心理、情感需求出发，为灾民进行心理咨询与辅导，舒缓其心理压力。“在咨询和治疗中，社会工作者以倾听灾民讲话内容为主，尽量为灾民舒缓内心的压抑和情绪的不快;从灾民角度出发，看待灾民的困境和痛苦，并与案主表达同感;在心理抚慰中，社会工作者可以采取积极心理学视角下的工作方式，帮助灾民改变悲观与消极认知，减少灾难对灾民日常生活和心理的影响，帮助灾民建立积极的生活态度，勇敢地面对现实”。［7］

2．帮助灾民连接并整合资源

首先，社会工作者可以帮助灾民连接服务资源。灾民需要多元化、多层次的服务，社区也有各种面向灾民的各种福利服务政策、服务机构和服务项目。而许多灾民很可能不了解这些服务以及得到这些服务所需要具备的条件，社会工作者可以通过宣传向灾民详细地介绍社区为灾民提供的各种服务，如灾民可享受的住房安置、医疗服务等。其次，社会工作者也可以根据自己对灾民的了解，把具体的服务项目引向需要服务的灾民。再次，社会工作者可以整合更多的社会资源支持社区灾后重建服务。如社会工作者可以与驻社区单位联系，发掘、共享社区资源，帮助受灾居民获取捐赠资金、物质资源，寻找就业信息等。

3．帮助灾民恢复和重建社会支持网络

灾民已有的社会关系容易因灾而变得疏离，对新的安置社区环境也容易感到陌生，这些都会造成灾民的孤寂感、无助感。社会工作者可以运用个案或小组工作的方法，围绕改变认知、增加生活信心，举行具有参与性、互动性的主题活动，让灾民学会与家人、朋友和邻里进行互动，通过彼此沟通、倾诉，形成能够互相支持，共同解决各类现实问题的家庭与社会支持力，以减少灾民的压力。

本研究结合东北地区永安社区灾后重建服务的现状、存在的问题，探索了社会工作介入社区灾后重建服务的途径，这对于我国东北地区乃至全国同类型社区的灾后重建工作都具有一定的理论和现实参考意义。对于研究者来说，鉴于社区灾后重建是一项长期的、系统的工程，社会工作介入社区灾后重建服务的路径、方法与技术也要随着时代的变迁而做出不同的调整，以适应灾区社会的需要。

［1］ 谭祖雪．灾害社会工作:基于5·12汶川地震的实证研究［M］．北京:石油工业出版社，2013:163．

［2］ 李忠华．汶川地震灾后重建资金优化问题的探讨［J］．生产力研究，2009(16):42-45．

［3］ 耿爱英．社会支持在灾后心理危机干预中的作用［J］．山东大学学报，2008(6):46-48．

［4］ 陈炜．舟曲灾后生计重建、扶贫开发与可持续发展研究［J］．社科纵横，2013(10):31-33．

［5］ 王思斌．发挥社会工作在灾后重建中的作用［J］．中国党政干部论坛，2008(6):12-13．

［6］ 顾东辉．“助”+“人自助”的社会工作解读［J］．中国社会导刊，2007(12):33．

［7］ 张侃．国外开展灾后心理援助工作的一些做法［J］．求是，2008(16):61-63．