地方政府对社会组织培育的政治嵌入——基于广州市级政府层面的实证研究

谢 菲

(中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州 510275)

一、研究问题的提出

自2007年党的十七大报告提出“重视社会组织建设和管理”以来，“培育和发展社会组织”频繁地出现在党的报告、中央和地方的政府工作报告、政策法规、发展规划、工作计划等政策文本中，社会组织也成为政治学、社会学、公共行政学、管理学等学科研究的一个重要议题。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》又一次提出转变政府职能和简政放权，并首次提出改革社会组织管理体制，及9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的出台，开启了政府培育社会组织的政策之窗，社会组织“迎来发展的春天”［1］。在地方层面，自2004年以来，地方政府在培育社会组织上进行了一些有益的探索。一方面，社会组织作为社会建设的主体之一被委以重责，另一方面，中央和地方一直表现出“出于维护政权和政治稳定的考虑而在社会组织监管上表现出强烈的限制和控制取向”［2］，主导着社会组织的发展方向，社会组织的运行渗透着政府控制的策略。

在已有的政府培育社会组织的研究中，大多数文献在国家—社会关系的理论框架下对政府与社会组织的关系展开讨论，还有一些文献侧重运用实证方法对社会组织培育进行个案经验的考察。

第一，对社会组织进行分类管理和发展。康晓光和韩恒认为，政府会根据各类社会组织的挑战能力和提供的公共物品的种类对它们实施不同的“控制”(限制)或“吸纳”策略。［3］这种“多元化的管理策略”被称为“分类控制”。王向民则指出，体制扩容的政治转型导致地方政府正在传统分类控制体系的基础上探索更为细密、具体化与精致化的分类治理模式，即枢纽性社会组织建设、服务性社会组织项目制的组织治理和草根化、多元化的利益表达性社会组织的政治吸纳。［4］

第二，行政吸纳社会。在“政府主导型社会”中，仅仅从“控制”的角度考察政府对社会组织的管理策略仍然过于片面。在2005年研究的基础上，康晓光和韩恒提出了“行政吸纳社会”的概念，政府不仅运用“消极的”“控制策略”，还运用更加“积极的”“功能替代策略”和“强者优先原则”。［5］

第三，行政吸纳服务。唐文玉通过对一个乡镇基层文联成立与运作的个案研究，提出了“行政吸纳服务”的解释模式，政府通过培育和支持社会组织的发展为我所用，社会组织也获得了生存与发展的必需资源。［6］

第四，政府镶嵌在社会组织中。许多学者用“嵌入性”概念解释当代中国政府对社会组织的管理和培育。米格代尔等人指出国家与社会不是简单的以谁为中心的问题，而是“国家镶嵌在社会中”［7］。郁建兴等提出了“国家在社会中”［8］的新取向。皮特·何等人提出了“嵌入式行动主义”(embedded activism)的观点，政府和环保组织之间的边界模糊不清，环保组织维持一种不威胁政府、行动上去政治化的形象以便完成使命。［9］刘鹏提出，当代中国在社会组织管理体制方面正逐步从分类控制转向嵌入型监管。［10］付建军、高奇琦从政府职能转型的视角切入，把政治嵌入视作社会组织发展的一种政治环境，包括政策、管理、经济和结构方面的嵌入。［11］但他们并没对政治嵌入的过程深入分析。王志华借用“体制嵌入”这一概念来分析在我国购买服务中出现的关系嵌入、功能嵌入、结构嵌入和目标嵌入。［12］吴月则运用嵌入式控制解释社团行政化现象，政府通过关系嵌入和结构嵌入，将社团纳入体制内。［13］

以上研究突出强调“控制”“监管”在解释国家与社会关系中的节点作用，为本文的写作尤其是下文分析框架的构建提供了许多有益的启发。已有研究不约而同地把社会组织作为解释的对象，本文以地方政府作为分析对象，尝试借鉴“嵌入性”概念，探讨政府如何在培育社会组织的过程中嵌入社会组织的运行过程。具体来说，地方政府在社会组织的培育过程中运用了哪些政治嵌入的策略?这些策略对社会组织产生了什么影响?

二、政治嵌入:一个分析框架

20世纪卡尔·波兰尼在《大转型》中首先提出了“嵌入性”(Embeddedness)概念。他认为19世纪之前，人类经济一直嵌入社会之中。［14］格兰诺维对这一概念进行了较为系统的阐述，他指出经济行为是嵌入于社会网之中的，经济活动是一个人际互动，而不是一种制度化的过程。在此基础上，他提出了关系与结构嵌入的概念。［15］祖金和多明戈对该概念进行了进一步地开发，他们将嵌入性分为结构、认知、文化和政治嵌入。在界定政治嵌入性时，他们认为政治嵌入是指行为主体所处的政治环境、政治体制、权力结构对主体行为产生影响。［16］此后，越来越多的不同学科背景的学者开始操作这个概念。一些学者借用这个概念框架从嵌入的过程来解释中国社会工作的发展［17-19］，还有一些学者用这一概念解释政府与社会组织的关系。这些理论与实证的研究极大地拓展了这一概念的解释范围，它“所具有的扩散能力为解释较为复杂的社会现象提供了新思路”［18］。

本文尝试聚焦于政治环境，延长这一概念的分析链条，将其研究的触角迁移到社会组织。本文将政治环境分解为政策、经济、结构、关系和目标，将政治嵌入界定为地方政府权力结构、政治制度和安排、政治环境、地方文化对社会组织的影响，着重分析地方政府在培育社会组织的过程中，如何既实现对社会组织的培育和发展，又把社会组织控制在其自上而下的监管体制之中。

(一)政策嵌入

当地方政府制定和出台培育和管理社会组织的相关政策时，政府以“制度设计师”的身份嵌入到社会组织的成长和发展中。地方政府通过制定社会组织管理的相关法律、法规和政策，构建社会组织管理的监督和规范的制度框架和发展规划，为社会组织的发展提供合法性基础。政策既是社会组织发展的重要资源，又是社会组织发展的约束和限制。

(二)经济嵌入

当地方政府为社会组织的培育提供财政支持和其他资源支持时，政府就以“资源提供者”的身份嵌入到了社会组织的发展中。从世界范围来看，社会组织的资金来源主要包括民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助四个渠道。

(三)结构嵌入

当政府将科层制结构嵌入到社会组织，“以便更好地领导、监督和控制社会组织，……导致社会组织在机构设置、职能履行上逐渐靠近并融入政府的行政体系之中”［13］时，政府以“化妆师”的身份嵌入到社会组织的培育中。本文强调社会组织的结构受到政府科层制结构的影响，从而导致社会组织与政府组织在结构上的同质化和职能上的程序化和官僚化及规模的扩大化，进而被吸纳进政府行政体制内。

(四)关系嵌入

当政府通过非正式关系如与社会组织的理事长是同窗好友而对社会组织施加某种影响时，政府以“笼络者”的身份嵌入到社会组织的培育中，格兰诺维认为关系嵌入是指行动者嵌入于其所在的关系网络之中，并深受网络其他成员的影响［15］，本文强调政府通过非正式关系渗入到社会组织之中，从而实现对社会组织“润物细无声”的控制。

(五)目标嵌入

当政府将其政治目标和价值观植入社会组织，或者利用社会组织实现公共服务以外的目标时，政府以一种“蚕食者”的姿态嵌入到社会组织的培育中，不知不觉地吞噬社会组织的使命。

这五种嵌入并由此衍生的政府的五种角色并不是相互独立的，而是相互联系、相互作用的，就像相互嵌套的“俄罗斯套娃”，环环相扣，五种嵌入可能同时发生，其中目标嵌入是政府的最终目的。

三、一个实证研究:来自广州市级政府层面的观察

走在改革开放前沿的广州，在社会组织的培育和管理上也不甘落后，出台了一系列扶持政策，放宽对社会组织的登记限制，积极推进政府转移职能和购买服务，加强社会组织能力建设，建立公共财政扶持社会组织发展专项资金，建立社会组织培育孵化基地，扩大社会组织党建覆盖，进行去行政化、去垄断化改革，不断完善对社会组织的管理体制和培育方式，展现出一幅生动的政治嵌入的图景。

(一)对社会组织培育的政策嵌入

广州自2006年以来共出台了《广州市社会组织管理办法》等27项直接规范和管理社会组织的政策，形成了较为科学的政策体系(见表1)。

在时间分布上，2011年至今是社会组织政策出台的

表1 广州市社会组织管理政策(2006～2014年)

注:表1中所归纳的政策只包括政府制定的、直接规范社会组织的政策，不包括不直接指向某类社会组织的社会服务政策，如社会保障政策。表1系作者根据广州市民政局和广州市民间组织管理局官网资料整理。高峰期，这与近年来广州市积极推行“小政府、大社会”“服务型政府”“简政放权”、重视社会管理和社会建设有关。在这些政策的刺激下，广州市的社会组织数量激增。截至2014年4月底，广州共有社会组织6 202个。［20］

在政策制定机构上，涉及到广州市委、市政府、民政局、民间组织管理局、物价局、编办等政府机构，一方面为社会组织的监督和管理撑起了一张网;另一方面，绝大多数政策出自民政局，有利于形成政治嵌入和支持社会组织发展的合力。

在政策内容上，准入性和规范性的政策较多，扶持培育政策少，其他大多数是监管类政策，显示出强烈的分类管理色彩。

在政策话语上，这些政策文件和官方工作报告对社会组织的用词有“规范”“管理”“监管”“促进”“发展”“扶持培育”，前三种措辞是大多数政策文件的重点。政府虽然放开了对社会组织的入口监管，在口头上、文本上、也在行动上开始重视培育社会组织，据悉，2014年2月，广州被民政部确定为“全国社会组织建设创新示范区”，但全国政协在广东的调研发现社会组织准入门槛并未降低。［21］政府利用这些政策和制度嵌入社会组织的培育中，宛如一个“制度设计师”，为社会组织提供生存与发展所必须的合法性基础，但其强化对社会组织的监管和控制的目的不言自明。

(二)对社会组织培育的经济嵌入

一是直接财政投入，主要表现为购买服务、福利彩票公益金、公益创投、专项扶持资金为社会组织的培育提供经济支持。以政府购买家庭综合中心服务为例，2008～2014 年，广州累计投入 11．07 亿元。［22］

二是建设社会组织培育孵化基地。至2014年上半年，广州全市已建成30个社会组织培育基地，基本形成市、区、镇三级社会组织培育基地网络。［23］

政府通过购买服务几乎握住了社会组织的经济命脉，以一个“资源提供者”的角色，既实现了某种程度上的政府职能转移，向社会组织下放了权力，满足了社会服务多样化的需求，又将社会组织牢牢地控制在其管理体系下。

(三)对社会组织培育的结构嵌入

一是虽然通过一系列渐进的改革，双重登记管理体制已经被打破，但社会组织去行政化和去垄断化改革进展缓慢。表现在大量现职或退休公务员在社会组织任职，政府部门直接成立社会组织承接政府转移职能，政府部门领导是社会组织的发起人。自2006年，广州就在行业协会、商会开展“五自四无”①即自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职。的改革，但至今仍未出效果。据2011年数据，广州全市2/3的社会团体充当着部分行政机关“二政府”角色。［24］社会组织只是被政府“化了个妆”。新近出台的《广州市社会组织管理办法》②该办法提出“八类社会组织可以直接登记”“现职公务员禁入社会组织”“允许同一行业成立多个协会”，对于淡化社会组织与政府机关的关联，及“去垄断化”有一定作用。也未必是社会组织去行政化改革的务实之举，文本表述仍留有空间，比如“公务员离退休后确需兼任的应当严格按照有关规定审批”，“限退令”没有规定生效期限和违规处罚。

二是社会组织党建全面覆盖。2013年，社会组织的党组织覆盖率93．7%，工作覆盖率100%。［25］通过将党组织的触角延伸至所有有条件成立党支部、党小组的社会组织，党委和政府从政治上加强了对社会组织的控制。

政府以一个“化妆师”的角色，在形塑社会组织结构的同时，也在无形中把社会组织吸纳进政府的行政体制内，成为“二政府”和新的“街头官僚”。

(四)对社会组织培育的关系嵌入

一是不少社会组织直接由党政机关主导组建，且会员主要由党政机关同一系统公职人员组成，或者一些组织表面上虽非党政机关主导组建，但业务主管单位以前置审批、监督指导的名义对社会组织进行全面而直接的干预，甚至将之作为安排离退休人员的“俱乐部”。［25］这种关系在某种程度上可以为社会组织带来许多资源和方便，但也导致了某些购买服务项目招投标的非竞争性。如“政府购买服务项目中，存在‘关系户’浑水摸鱼，……利用各种关系和各种非正常手段承揽项目……对政府购买服务的公益性和非营利性带来了巨大的挑战”［26］。

二是枢纽型社会组织如工青妇比其他社会组织优先获得政府购买服务，草根组织“无权”申请购买服务。因为相关文件对承接政府转移职能和购买服务的社会组织有严格的资质条件要求。［27］

三是政府对社会组织负责人的管理。《关于进一步加强对社会组织发起人负责人服务管理工作的通知》对于社会组织发起人(举办者)、负责人有严格的条件限制。为负责人提供一些能力提升性服务，如举办社会组织负责人培训班，这是“中央财政支持社会组织人员培训示范项目”。此外还有行业协会、商会秘书长培训班。这些举措宣称的目的是加强对社会组织负责人的责任、能力和诚信建设，但可能也是笼络的一种表现。

因此，政府有意或者无意的非正式关系、附加条件、“优惠条件”等，以“笼络者”的身份嵌入到社会组织的培育中，这可能是缺乏经验指导下的“次优选择”，也可能是维持宏观局面稳定的“权宜之计”。

(五)对社会组织培育的目标嵌入

通过以上四种嵌入及对政策文件话语和相关文献的分析可以总结广州政府培育社会组织的三类目标。

一是实用主义目标。如简政放权、承接政府转移职能、社会建设的主体、社会服务的提供、规范社会组织健康有序发展、促进公益事业发展、推进社会管理创新、加快社会组织管理体制改革创新、推进社会管理体制改革、社会治理创新、推进社区服务管理改革创新……大都属于社会问题回应性目标。

二是象征性目标。如追求社会公平与正义、“小政府、大社会”，让社会更加开放，壮大社会组织等。

三是隐含的目标。如社会稳定和社会控制。

通过目标分析可以发现，政府以一种“蚕食者”的姿态嵌入到社会组织的培育中，不知不觉地吞噬社会组织的目标和使命。

四、结语:授之以鱼还是授之以渔

政府通过政策、经济、结构、关系和目标影响，嵌入到社会组织的运作和管理中，让社会组织以其所期望的方式成长和发展，强化对社会组织的监管和控制，使社会组织成为政府政策执行、服务提供和社会治理的重要力量。但是，社会组织通过政策获得合法性，通过财政资助获得经费，因为结构和关系嵌入成为政府新的街头官僚，因为目标嵌入而偏离使命。

第一，政策嵌入虽然是社会组织获得合法性的基础，但推陈出新的政策相互之间存在一个弥合和配套的过程，社会组织可能“淹没在政府的政策洪流中”［28］。此外，社会组织政策体系仍然存在准入政策多而扶持政策少、“口号性支持多而实质性支持少、‘软政策’多而‘硬政策’少”的问题［29］，一个科学合理、积极开明的政策法规体系是社会组织未来发展必要的制度条件。

第二，近年来随着政府转移职能的推进，各地政府向社会组织购买服务的范围和规模不断扩大，政府通过专项基金和福利彩票对社会组织的投入也不少，政府近乎以一种“喂养式”的方式将巨额财政投给社会组织。但这种“喂养式”的培育方式也让社会组织不积极拓宽融资渠道，对政府的依附性增强。一旦某些基金撤销，或者政府终止与社会组织的合作，这些靠购买服务生存的社会组织将陷入资金困境，无法继续生存。

第三，结构嵌入伴随着关系嵌入。与政府关系强硬、获得政府信任的社会组织能够更好地倡导使命，有更广泛的渠道获得资源，更容易与政府建立长期的合作伙伴关系。这种建立在既有社会资本和关系基础上的相互信任的非正式关系，在某种程度上的确能降低交易成本，减少不确定性，但可能导致非竞争性合作和非制度化路径，降低服务的质量，甚至导致寻租问题。长远来看，政府和社会组织之间更需要一种制度化的、可持续的合作机制。

第四，政府和社会组织在社会服务供给上存在共同的目标，并且采取许多方式鼓励、刺激和激励私人和社会组织支持社会目标，但政府有时也“滥用这种关系，更关注社会组织的象征意义而非实际的社会经济效益”［30］。

恩派公益组织创始人吕朝形象地把“鱼缸养鱼”“鱼塘养鱼”“江河湖海里养鱼”形容社会组织的三种“生态”。［31］政府培育社会组织，最重要的目标应该在于借助社会组织的力量满足日益多样化的社会需求，而不能“为了培育而培育”，成为社会组织的“钱袋子”，把社会组织养成温室里的花朵。政府可能不得不为确实无法生存的社会组织提供临时的“鱼缸”，把自我生存能力脆弱的社会组织投入“鱼塘”，但更应该为所有的社会组织创造和维护一条生态平衡的“江河湖海”。

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