浅析社区在突发公共事件中存在的不足及完善

□潘永青

（西北师范大学社会发展与公共管理学院 甘肃 兰州 730070）

浅析社区在突发公共事件中存在的不足及完善

□潘永青

（西北师范大学社会发展与公共管理学院 甘肃 兰州 730070）

现阶段，伴随着我国综合国力的提升，各类突发公共事件越来越多的引起了社会各界的广泛关注。社区作为与公众最直接、最紧密的基层联系单元，在突发事件发生时，能够发挥出其重要的作用。本文在分析了我国社区在突发公共事件中存在不足的基础上，提出了相应的完善措施。

社区；突发公共事件；应急管理

1 城市社区在突发公共事件管理中的作用

1.1 进行危机宣传教育，预防突发公共事件的突发性威胁

这主要表现在突发公共事件的预警阶段。与其他行政单位相比较，社区最大的优势便是直接能与公众取得并长期保持稳定的联系，社区工作人员通过走访社区成员、举办参与社区集体活动等各种方式与公众能够进行良好的沟通。由于社区与公众的生活息息相关，社区成员对社区发布的各类消息和政策关注度较高，因此，社区进行危机知识宣传的过程就相对比较简单，遇到的阻力相对较小，且内容易被社区成员所接受和认可。

1.2 维持社会稳定，促进突发公共事件的有序处理

社区的社会稳定职能是社区所具有的职能中最基本的职能，这项职能的充分发挥不仅是城市社区赖以生存和发展的基础，而且也有利于我国和谐社会的建立。危机发生时，社区工作人员通过与公众沟通，及时向公众传达危机信息，消除公众对危机的误解，并了解受灾民众最迫切的需要；通过与救灾部门的协调，为其提供最直接的危机信息，减少危机过程中的信息沟通环节。社区作为连接公众与突发公共事件管理部门的桥梁，对保持危机状态下的社会稳定有着不可忽视的作用。

1.3 调动社会资源，支持突发公共事件的有效解决

突发公共事件的解决离不开充足的社会资源，但是由于危机的紧急性和公共部门能力的有限性，有些社会资源是公共部门在解决突发公共事件的过程中无法快速收集并使用到的。复杂社会中的社区成员掌握着丰富的社会资源，社区成员通过社区管理主体或者自主为公共部门提供社会资源，从而缓解了公共部门在解决危机时的经济社会压力，促进危机快速解决。

1.4 安抚受灾居民，缓解突发公共事件造成的后续压力

这项作用主要表现在解决突发公共事件的最后一个阶段，即恢复阶段。一方面，社区管理主体能够得到居民的认可和信赖，在帮助居民灾后恢复的过程中，有利于居民尽快摆脱突发事件造成的负面心理状态，此外，社区管理主体也能够对居民进行长期观察和帮助，防止其他社会性问题的产生，并及时向有关救灾部门反馈。另一方面，社区对于受灾居民的安抚，也能减轻突发公共事件管理部门的工作量，节约公共资源，使得突发公共事件管理部门展开全面的救灾工作。

2 城市社区在突发公共事件管理过程中的不足

2.1 社区事多权少，缺乏危机处理的灵活性和独立性

夏建中在《城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模式》中指出，中国城市街道办事处并不是向“小政府”的方向发展，而是相反，是向增加政府机构和管理范围的方向发展。①社区作为上级政府的分支机构既要承担政府的行政事务工作，又要履行基层自治组织的职责，繁杂的行政事务在削弱社区自治能力的同时也减弱了社区管理的灵活性。尽管《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定，不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。②可实际上，上级政府对社区的工作以行政命令和控制为主，社区只是机械的按照上级政府的政策要求来发挥自身功能，国家行政权力已经逐渐渗入社区，在突发事件中社区也只能通过政府“命令”或等待上级政府“指导”而尽最大可能控制事态的恶化或者蔓延，长期以往，固有的权力内卷化会使社区在突发公共事件处理过程中缺失应有的应变能力和独立解决危机的能力。

2.2 公众参与救灾的程度低

国外以社区为基础的危机管理模式历经十余年，相关学者认为，尽管面临种种困难，但在危机管理中扩大公民参与的趋势不可动摇，它不仅是危机管理发展的必然要求，而且有助于社区自身的长期和可持续发展。③一方面，社区调动居民参与救灾的能力有限，这主要表现在缺乏完整的突发公共事件管理体制、缺乏领导居民救灾的权威性、缺乏承担事后责任的勇气等；另一方面，中央和地方政府对社区突发公共事件中居民参与的忽视，尽管国家一直在强调公众在社区当中要充分参与、决策、自主、自治，但是公众只是将社区视为一个政府机构，为自己提供服务的同时需要被社区管理。此外，受公众自身素质和心理的影响，在参与社区自治的过程中的往往表现出利己的特征。因此，在危机发生时，如果没有社区和上级政府的响应和要求，公众很难主动参与救灾。

2.3 基本应急设施配套不足

首先，缺乏系统的突发公共事件处理机构。纵向上来讲，目前我国突发公共事件的处理机构遵循国家统一领导，由地方至中央逐级承担突发公共事件的处理任务，最低级的突发公共事件应对部门为县级地方政府。横向上我国遵循综合协调、分类管理的原则，各部门之间相互协调。现有的社区应急机构有公安派出所、街道办事处、物业管理公司等机构，应急管理工作只是作为这些机构的一个分支来处理，社区内部并没有设立专门的应急管理机构。

其次，缺乏资金支持。目前我国社区的经费来源主要有两种，即居民筹集和政府财政拨款，前者主要用于本地区的公益事业，后者主要用于社区日常的工作支出。由于资金有限，社区无法向居民提供专业的突发公共事件应急教育，无法引进先进的突发公共事件处理技术、无法建立安全的突发公共事件应急场所，无法建立完善的预警系统，无法开展风险分析等措施。

最后，缺乏专业的应急管理人才。现阶段，我国社区管理人员表现出综合素质较低、老龄化现象较严重、实践经验较少、监督能力较弱等问题。这些问题使得社区在突发公共事件的事前预警、事中处置、事后评估过程中都不可能有效地、及时地处理突发公共事件。另外一个重要的问题表现在应急管理专业人才的匮乏，社区无法向社区居民提供专业的预防和应对突发公共事件的方法，也无法在第一时间进行科学的危机处理，更无法在突发事件发生时调动公众的有序参与。由于监督机构的缺失和失职，造成救灾工作人员滥用职权、责任推诿、挪用、侵占或者贪污救灾物资等问题。

3 加强城市社区应对突发公共事件的路径探究

3.1 政府视角

3.1.1 严格执行简政放权的具体要求。实行社区的“简政放权”是社区参与公共冲突事件管理的首要前提，是社区独立解决危机的有力保障。各级政府要根据已有法律法规落实党和政府对社区“简政放权”的要求，充分发挥社区的民主性、自主性。要有针对性的为社区去分配行政事务，不能将社区作为完成行政指标的工具，保证社区在冲突发生时有独立的权力和能力处理冲突。对于社区无法自主解决的冲突，上级部门及时给予指导并了解相关信息，与社区保持良好沟通，共同解决冲突并形成从中央到地方的监督体系，保证冲突过程中社区的有序运行。

3.1.2 重视社区应急管理设施的配套。第一，中央和地方政府要加大对社区应急管理资金投入的力度，建立完整的社区财政保障体系，设立社区应急管理转型资金，切实保障社区应急管理的硬件设施和软件设施的完整配套；中央和地方政府也要积极鼓励社区自主创收，解决自身资金短缺的问题，政府可以在社区内举办贸易洽谈会，为社区的招商引资提供机会，也可以利用社区的人文优势，发展文艺事业，创造财富；政府要加强对社区应急管理资金流向和运用的监督，保证社区应急管理资金的有效使用。第二，中央和地方政府应重视建设职业化、专业化的社区突发公共事件管理人才队伍，为社区工作人员定期提供专业的应急管理培训，努力提高社区工作人员的应急管理专业能力和水平。第三，政府应设立社区突发公共事件管理机构，明确社区突发公共事件部门的具体职责，借鉴国外和国内发达地区的应急管理模式和技术，打造科学、有效的社区应急管理组织

3.2 社区视角

3.2.1 调动公众参与的积极性。首先，社区要根据突发公共事件的发生阶段采取相应的措施调动居民参与突发公共事件的管理工作。危机发生前，社区应对居民提供突发公共事件的专业知识的宣讲，包括突发公共事件的预防、处置以及危机结束后的身心恢复等内容。社区可以通过微博、微信、电视、广播等媒体向公众发送突发公共事件的相关内容，也可以通过地方政府或社会组织的帮助邀请专业应急管理人员举办突发公共事件专业知识的讲解，还可以定期在社区内进行突发公共事件的文艺活动或演习，在增强居民危机意识的同时调动居民参与突发公共事件管理的积极性。危机发生时，社区应该及时、准确发布突发公共事件的相关信息，主动引导舆论，最大程度地避免、缩小甚至消除各种消极影响。同时，通过信息公开，增强居民对社区的信任，消除居民的心理恐慌，增强全社区的凝聚力，鼓励社区居民参与到突发公共事件的事后自救和互救环节。危机发生后，社区组织要加强与本区居民的沟通，排除受灾人员的心理压力。其次，社区应当重视非正式组织在突发公共事件管理工作中的的重要性。社区工作人员应及时与非正式组织领导人进行沟通，既不能盲目考虑非正式组织的利益，也不能将非正式组织排除在救灾队伍之外。要充分利用非正式组织的优势促进突发公共事件的处理，也要注意非正式组织可能会给救灾工作带来的不便。最后，社区应充分发挥居民代表大会的功能。对于涉及居民切身利益的问题，社区应当召开居民代表大会，听取居民意见和建议，保证居民最大程度的满意，避免次生危机的发生。

3.2.2 拓宽资金募集渠道。社区要与市、县级地方政府保持紧密的联系，争取地方政府对社区突发公共事件管理工作的资金支持。社区也要加强与当地企业，尤其是社区内部企业家或者企业的联系，依据地缘优势吸收资金，解决突发公共事件管理工作的困境。此外，社区要勇于依据自身优势和特色进行创收，也可以通过社区内居民参会的形式设立应急管理专项资金。

3.2.3 构建社区突发公共事件管理的网络化信息平台。首先，社区要借鉴国内外先进的信息共享平台建造技术，根据自身的实际条件，建立适合本区的突发公共事件网络化信息平台。此平台的功能旨宣传教育、信息发布、沟通交流。如，社区可以设立本区的微博、微信、QQ等网络信息平台，为本区居民提供交流学习的空间。其次，社区要注重打造社区信息资源管理的中枢流程。社区信息资源管理的中枢流程是社区凭借信息基础设施和信息资源，建立社区各管理机构之间及社区管理机构与社会各界之间的电子化信息道路，从而使机关、事业单位和社会公众在方便的时间、地点及方式下，获得信息服务的程序和环节。④社区可以通过这一流程在处置突发公共事件过程中发布危机信息、寻求帮助、统筹协调等，增强社区处理突发公共事件的能力。

3.3 公众视角

公众应转变应急观念，为社区的救灾工作建言献策，积极参与社区救灾工作，使危机能够迅速有效的解决。公众要尽可能多的参与社区举办的关于突发公共事件处置的相关活动，培养自身的危机意识，加强与社区及社区居民的联系，提高自身解决公共突发事件的能力。

[1]吴新叶.社区管理学[M].北京:北京大学出版社,2008.

[2]娄成武,孙萍.《社区管理学》[M].北京:高等教育出版社,2012.

[3]汪大海.社区管理学[M].北京:北京师范大学出版社,2013.

[4]徐勇,陈伟东.中国城市社区自治[M].武汉:武汉出版社,2002.

[5]卜长莉.社区冲突与社区建设:东北城市社区矛盾问题案例研究[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

[6]刘霞,向良云.公共危机治理[M].上海:上海交通大学出版社,2010.

[7]夏建中.城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模式[J].

江苏社会科学,2002（1）.

[8]谢一帆,古雯.论公共危机管理中的社区参与[J].华东经济管理,2006(11).

注释:

①夏建中.城市社区基层社会管理组织的变革及其主要原因——建造新的城市社会管理和控制的模式[J].江苏社会科学，2002（1）：170.

②人民网.中华人民共和国城市居民委员会组织法[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201507/20150700848492.shtml，2006-01-08.

③谢一帆,古雯.论公共危机管理中的社区参与[J].华东经济管理,2006(11):43—46.

④汪大海.社区管理学 [M].北京师范大学出版社，2013：281.

1004-7026（2015）09-0099-03

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.09.68