提升治理能力 防范决策风险——以平江火电项目事件为例

○杨叶红

(中共湖南省委直属机关党校, 湖南 长沙 410000)



提升治理能力 防范决策风险
——以平江火电项目事件为例

○杨叶红

(中共湖南省委直属机关党校, 湖南 长沙 410000)

在社会快速发展和急剧变迁的转型期，社会分化、社会紧张、社会不安全、社会不稳定的风险日益增加。当前领导干部治理观念与能力滞后于多元化社会发展的要求，因决策违法与失误引发的社会震荡甚至社会撕裂时有发生，因此，要改变信息沟通不畅的管理体系，建立起政府与多元社会主体之间信息顺畅交流的治理体系以防范风险。

风险； 防范； 治理； 治理能力

我国当前正处于快速发展和急剧变迁的转型期，社会风险日益增加。行政决策违法与不当是引发社会风险的首要原因。国务院2010 年在《关于加强法治政府建设的意见》中提出将风险评估机制引入行政决策，要求对重大行政决策的经济、环境、社会稳定等风险进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据，未经风险评估一律不得做出决策。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次明确要求把风险评估确定为重大行政决策的法定程序之一。然而当前领导干部治理能力不强，常常因行政决策违法与失误引发社会风险，因此，提升治理能力，防范行政决策风险是当前需要解决的重点问题。

一、转型期的社会风险

“风险”不是已发生的危险或灾难，而是潜在的危机，是发生危险和灾难的可能性。 著名德国社会学家乌尔里希·贝克首次系统提出用“风险社会”来理解现代社会。在贝克看来，现代社会风险的产生不是因为人的无知与鲁莽，而是因为人们运用知识和理性进行决策与选择，风险的来源不是人类对自然缺乏控制，而是人类希望完美地控制自然。社会的进步往往伴随着科技的发展，但我们在运用新科技改造自然的同时也面临着生态破坏、气候灾害、突发疾病等一系列风险，可以说知识社会就是一个风险社会。贝克将风险社会的特征概括为两点：一是风险具有不断扩散的人为不确定性；二是普遍存在的风险导致社会结构、制度以及关系走向更加复杂、偶然和分裂。英国社会学家安东尼·吉登斯是另一个提出风险社会理论的重要学者，他判断我们身处一个生态破坏、贫困、全面战争和极权政治的高风险时代，我们生活于其中的世界是一个可怕而危险的世界。

“风险社会”这一理论为理解与反思正处于急剧变迁和快速发展期的中国社会提供了重要视角。在转型期，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”[1]是时代的主要特征。我们用几十年的时间走完了发达国家两百多年的发展道路，这也使得发达国家两百多年遭遇的社会问题快速聚集，形成困扰中国的巨大风险所在。乌尔里希·贝克对中国当前面临的风险做出这样论断：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。”[2]

具体而言，转型期的社会风险主要表现为四个方面：

一是社会分化。社会分化是最大的风险源，不同群体之间的分化和差距是未来引发各类危机的最大风险所在。社会分化首先表现为经济地位的分化。国家统计局居民收入基尼系数数据显示，1970年是0.16，1978年是0.28，1985年是0.38，1994年0.434，2004年0.473，2014年0.469。我国的财产不平等程度还要高于收入不平等的程度。北京大学研究团体发布了《中国民生发展报告·2014》，报告中他们对家庭净财产的基尼系数进行测量后明确指出：中国的财产不平等程度正在迅速升高。报告显示，我国家庭净财产的基尼系数1995年是0.45，2002年是0.55，2012年升至0.73。家庭净财产拥有量的分化突出表现为“两个1%”：居于顶端的1%的家庭拥有全国三分之一以上的财产，处于底端的四分之一的家庭仅拥有全国财产总量的1%左右。由于国民职业、社会、经济地位的分化，清华大学李强教授曾提出我们当前的社会结构既不是“金字塔形”，也不是“橄榄形”，而是“倒丁字形”。居于底部那一横位置的群体最多，约有64.7%的人，其他少数群体则像一个立柱一样垂直压在下层群体之上。底座很庞大，立柱很苗条，立柱与底座之间有着非常鲜明的界限。各社会群体之间似乎筑起了一道难以逾越的高墙，各阶层之间难以自由流动。通常人们所说的富二代、穷二代、官二代、体制内二代、体制外二代就是对社会分化的形象描述。

二是社会紧张。社会分化造成社会各阶层心理上的对立紧张。这种对立紧张容易激化矛盾，引发社会问题和社会危机。近年来各种不平的声音四起，民众把矛头对准了富人和官员，官员、公务员更是第一遭骂群体。2014年两会期间，全国政协委员、沧州市政协副主席何香久将向大会递交提案，建议提高基层公务员工资。何香久强调，大多数基层公务员，他们5+2，白加黑地工作，工作强度特别大，但每个月的工资特别低，甚至连当地农民工的收入都不如。这份提案引来2万多网友跟帖，网上骂声铺天盖地。在很多网民眼中，现在落马高官贪腐严重，这说明公务员都有隐形收入，为公务员加薪违背社会良知。何香久很伤心，但他说：“网友骂我，我一点不埋怨。我原来真不知道，老百姓和国家公务员的对立情绪，到了这个程度。他们骂醒了我，让我意识到，我们必须要改变自己的公众形象了。”[3]

三是社会不安全。近年来涉及公共安全的治安和刑事案件快速增长，类似昆明火车站暴恐事件、公交车纵火事件等恶性犯罪案件屡有发生。以公交车纵火案为例，近年包括北上广深等一线城市在内的许多地方均发生过纵火事件。笔者根据现有报道进行初步统计后发现，2005年至今，全国发生公交车纵火案12起，其中，2012年全国有1起，2013年有2起，2014年有5起，数量明显增加。危及公共安全的违法犯罪活动日益严重，社会也越来越不安全。

四是社会不稳定。2013年中国社会科学院发布《社会蓝皮书》，书中指出近年来每年群体性事件少则数万起、多则十余万起。在群体性事件猛增的同时，是维稳经费的飙升，2010年起甚至超过国防开支。根据财政部报告，2010我国公共安全方面的财政支出高达5486亿元，增幅8.9%，已超过国防开支7.5%的增幅，总金额超过国防开支。尽管大量人力物力投入，我们社会矛盾和社会冲突的数量非但没有减少，反而不断增加。

中国共产党作为执政党对于转型期的社会风险有着清醒的认识。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年的“七一讲话”中提出“四大考验”和“四大危险”。“四大考验”是执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验。“四大危险”是精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。十八届四中全会对执政现实的总结则是“两个前所未有”，我们党面对的“改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”。

二、 从管理走向治理

转型期社会风险的增加对政府能力提出了挑战。我们应该考虑如何去面对风险，如何去规避风险。危机管理中有一条著名的海恩法则： 每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。所有严重事故必有先兆，不会突如其来，要防范可能发生的危机就需要在危机发生之前捕捉风险信息，然后制定风险防控预案，阻止危机发生。实践中屡有领导干部因重大安全事故、突发群体性事件被追责，一个根本原因在于他们在事故发生之前没有及时捕捉风险信息采取有效风险防范之策。这说明传统的管理体制在信息传播上存在突出问题：有权力的没信息、有信息的没权力，缺乏风险信息反馈及预警机制。这好比一个人感觉末梢神经失灵，对外界刺激反映滞后或没有反应。如果一个人缺失痛感末梢神经，他一边上网一边烤火，火太大烧到他的脚了，他却没有反应，等眼睛看到冒出黑烟时才发现，为时已晚，脚已经烧坏了。领导干部就是这个社会的大脑，群众是这个社会的感觉末梢神经，大脑要防范风险必须要有灵敏的感觉末梢神经系统才能得到及时的信息反馈以便采取有效行动。正如汉代王充在《论衡》中所说：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野，知经误者在诸子。”因此要改变信息沟通不畅的管理体系，建立起政府与多元社会主体之间信息顺畅交流的治理体系。对此，十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。著名学者俞可平指出：“国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。”[4]

治理理论在20世纪90年代兴起于西方，随后在实践中被很多国家认同与采用。从管理走向治理是多元化社会发展对政府提出的新要求、新挑战。治理与管理有着明显区别：

从主体来看，管理主体是一元的，治理主体是多元的。治理是党委、政府、人大、政协、企业、社会组织等多元主体一起进行国家治理，而不是仅仅依靠政府的力量，老百姓在治理国家的过程中有了更多的发言权和决策权。正如美国著名的公共行政理论家罗伯特·B·登哈特所说：“今天政治社会中一个最重要的进步就是公共政策的形成机制中所发生的巨大变化，就是由过去政府绝对主导决策变为企业、非营利性组织、政府部门和普通公众共同参与形成决策。”[5]

从结构来看，管理结构是从上到下垂直的，治理结构则是平等互动扁平的。管理是政府作为大脑发布命令要求身体执行，是领导者从主观意志出发居高临下对社会进行管控。治理则是在多元主体之间形成平等互动的网状关系，鼓励多元主体自主表达、协商对话、达成共识。政府与多元主体相互合作、良性互动，形成新型的伙伴关系，从而实现政府与多元主体的合作管理和公共利益最大化。

从方式来看，管理方式是人治随意的，治理方式则是法治规范的。治理体系和治理能力现代化的核心要素是权力、政府、法治。权力运行的规范，政府行为的合法合理，法律权威的确立，都需要通过全面推进依法治国去实现。因此，十八届四中全会是三中全会的姊妹篇，是从法治层面解决国家治理体系和治理能力现代化的重要依托问题。

三、从平江火电项目事件看行政决策风险

行政决策风险是政府行为风险的首要来源。行政决策风险是指在行政决策过程及方案实施中，由于各种不确定因素的存在，可能影响目标实现或带来社会稳定、环境损害、阻碍经济发展等不利后果的可能性。行政决策由于涉及面广、影响力度大、不确定因素多等原因导致决策风险具有普遍性、突发性、持久性。当前社会发展中不确定性因素日渐增多，人口、资源、环境的压力日益增大，社会结构急剧变动，利益格局不断调整，社会矛盾凸显。决策环境的复杂性大大增加了决策风险。由于各级领导干部缺失治理理念，缺少治理能力，行政决策过程中的违法、失误及滥用行政决策权的现象依然存在，由决策引发的群体性事件日益增多。这些群体性事件爆发突然、变化迅速、影响广泛而深远。因此提升治理能力，防范行政决策风险是当前一个迫切需要解决的重点问题。以下以2014年发生的湖南平江火电项目事件为例进行分析。

平江是国家级贫困县，截至目前还有191个贫困村、16万贫困人口，至今没有支柱产业，2013年工业税收只有1.3亿元。2013年5月6日，华电集团湖南分公司正式与平江县签订火电项目的前期合作合约，欲在平江建设一座大型火电厂。华电平江项目预计一期投资近80亿元，年发电量约100多亿千瓦时，年产值约45亿元，可缴纳地方财政税收约6亿元。该项目落地后，单笔就带来利税6亿，这相当于平江县2013年工业税收的4倍。华电平江火电厂建设工期为两到三年，建设期间平江县每年可收取约2.5亿元左右的营业税等收益。火电厂的建设和投产还会拉动平江建筑、交通、物流、矿业、建材等上下游产业链的快速发展。有了这个火电厂，县里的公共财政将大幅增加，改善民生、保护生态、提升公共服务就有了保障。但是当地群众对火电厂不太了解，只知道建设火电厂会污染环境，湖南郴州电厂煤灰直排堆出“伤疤”和广东清远连州火电厂铅污染事件导致一条街百名儿童血铅中毒等负面信息广泛传播，所以很多平江人对此持反对态度。

2014年7月17日，华电平江火电厂项目在湖南省2014年大型火电项目优选评议中排名第一。这意味着，平江火电厂各方面均得到了评议专家的高度认可。“第一”的结果令当地持反对意见的群众愈发着急。这时媒体上传出了一些关于平江电厂合作方——华电集团的负面消息。公开报道显示，从7月1日到7月15日，华电集团被国家能源局和国家发改委三份监管报告点名批评，其下属分公司涉及违规建设、偷排。平江是国家生态示范区、绿色产业示范区，青山绿水一直是平江人的骄傲。因为担心火电厂项目会破环境，7月18日，当地群众组织了以集体签名为形式的反对活动，签名活动持续了三天。7月22日，上万人签名布条被群众送至湖南省发改委。平江人反对的声音和激烈的行动使省里开始考虑平江的反对民意，签名活动后，火电项目基本停摆了。但湖南省考虑到平江县常年戴着国家级贫困县的帽子又是革命老区，火电项目是平江难得的发展机遇，决定再给平江一次机会，但要求县委县政府做好群众思想工作。

9月份，平江县委县政府启动了火电项目的大规模宣传、推进工作。9月4日，平江召开县委十一届六次全体(扩大)会议，以统一干部群众思想、部署项目工作。会议明确要求公职人员及其家属不得参与火电项目有关的不良言论的传播，也不得参与非组织活动，如出现上述情况，将追究干部职工及其单位的连带责任。与此同时，平江县发放宣传册20万份、宣传光盘及资料汇编各1000份，通过电视、电台、网络、手机、电子屏等各种方式全方位宣传火电项目。9月15日，平江召开全县副科级以上干部大会，再次强调火电厂的意义，要求统一思想及口径。9月18日，平江县委、县政府办公室印发落实上述会议精神的文件。文件措辞严厉，提出要对公职人员进行“严格责任追究”，并再次用“连带责任”要求公职人员做好家属工作。

同一天，反对火电项目的人们在平江起义馆前的广场集结，给路人免费发放各种横幅、标语和胸章，许多群众加入到“反对火电，保卫绿水青山”的队伍当中。反对者上午静坐，下午游行，甚至一些机关干部也加入了游行队伍。群众游行活动从18日到19日整整持续了两天。

9月20日凌晨，一份关于“停止平江火电项目前期工作”的通告在平江县政府门户网站发出，平江县委县政府宣布“停止华电平江火电项目工作；撤销项目前期工作指挥部；废止火电项目的相关文件；终止一切与火电项目相关的工作”。三天后，华电方面发出另一份《通告》，认为平江县委县政府的通告“是在没有征求合作方华电意见的情况下单方面的行为”。

9月28日，时任县委书记田自力因为健康等原因向省委、市委请求辞去县委书记职务。随后，县长谢春生调离。以“造福平江”为目的的平江火电项目决策为何会激起群众的强烈反对，最终引发群体性事件？

如果仔细分析近年来引发群体性事件的重大行政决策，或许可以得出一个规律：凡是民众抵触的，未必是这个项目本身有问题，更多的是由于决策不公开不透明，群众工作中的沟通说服没做细。可以说民众有“三不”：对决策不了解，对企业不信任，对政府不支持。政府也有三不：宣传不足，信息不灵，沟通不够。平江火电事件发生的主要责任还是平江县委县政府决策时没有遵循“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的重大行政决策程序；政府信息不够公开，没有及时向公众公布项目规划、设计、环评等方面的情况，让群众在不知实情中产生了误解；政府宣传不够到位，没有及时引导群众了解和认识现代火电技术，没有及时提供公众咨询渠道，导致部分群众对火电项目产生了偏见，也没有及时发现和预防群体性事件的风险。

由平江火电项目事件的分析可知引发行政决策风险的主要原因有以下三个方面：一是决策者缺失风险防范意识。当今决策者官僚主义作风严重，习惯于当官做老爷发号施令，对行政决策风险不去了解，不去掌控，这是决策风险频现的重要主观原因。二是行政决策过程中缺失协商民主，难以有效预知和防范风险。政府决策过程中体现协商民主的参与机制具有如下特点：主体多元性、领域广泛性、过程辩论性、结果共识性。决策者通过与多元社会主体之间平等顺畅的信息交流能了解和预知风险，并且可以通过各种利益整合手段达成共识来有效防范风险。然而当前行政决策者们仍不习惯也不善于开展协商民主，与多元利益主体之间彼此信息缺乏沟通交流，决策做出之前不能预知和防范风险。三是行政决策风险评估机制远未建立。当前虽已规定重大行政决策程序的风险评估环节，但却没有具体细致的操作规则、评价标准与责任规定，在实际决策过程中风险评估或流于形式或被忽略不计。

四、防范行政决策风险必备的治理能力分析

十八届三中全会决定表明党的执政理念已从管理转向治理，但从平江火电项目事件中可以看出各级领导干部的治理能力明显滞后于时代要求。宏观的国家治理体系和治理能力现代化是以微观的领导干部治理能力提升为基础的。可以说，领导干部治理能力的提升是实现国家治理体系和治理能力现代化的必备条件。因此，要根据时代要求不断提升各级领导干部的治理能力。

从治理的角度来看，政府决策应当是建立在多元利益主体平等协商、相互沟通交流达成普遍共识基础上的决策，是按照“主体法定、权力法定、程序法定”在法治轨道上做出的决策。政府每一个公共决策都涉及到利益调整，每一个决策的背后都有不同利益群体的博弈和妥协，可能波澜不惊，也可能惊涛骇浪，谁有本事把它处理好，协调好，矛盾就会少，也就能有效防范风险。建立起政府与不同社会主体之间“多元共治”的治理体系需要领导干部提升四个治理能力：

一是公共服务能力，从以公权力为中心的管理向以公民权利为中心的服务转变。首先要以人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为抓手，不断改善影响社会公平的住房、教育、就业、医疗、养老等民生问题，通过提供更多更好优质均等的公共服务产品为这个社会保民生、兜底线、促公平，缓解社会分化和社会矛盾。其次要持续推进简政放权，加快转变政府职能，明确界定政府、社会和市场之间的关系，还原社会和市场可以并且应当承担的功能，形成职能边界清晰的现代国家治理体系。发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现资源的合理高效配置，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内在动力。只有不断提升公共服务能力才能得到民众的认可与支持。

二是法治思维能力，从人治随意的权力行使向法治规范的权力运行转变。要以法治理念为基础，运用法律的规范、原则、精神，对相关问题进行分析、判断、综合、推理，最后形成结论，做出决定。法治思维本质上区别于人治思维、权力思维、道德思维、经济思维。领导干部的法治思维就是要求领导干部想问题、作决策、办事情必须坚持法律至上，牢记人民授权和职权法定，严格遵循法定程序，切实保障人民权利，以实现公平正义为目标，最终推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。具体而言，领导干部的法治思维包括法律至上思维、权利义务思维、正当程序思维、合理性思维、权力底线思维。要以法律的确定性化解社会矛盾，以法律的公平性维护社会稳定，以法律的共识性深化改革，以法律的规范性强制性推动发展。

三是沟通协调能力，从发号施令的强势管理向协商民主的合作共赢转变。治理强调政府的“协调者”角色，要求政府与多元主体平等互动，合作解决社会问题。管理则强调政府的“指挥者”角色，政府对社会事务具有单向度的强制管控能力。要提升沟通协调能力就要破除官本位思想和对权力的迷恋，不能再依赖传统的命令、约束、强制方式来管理，而应放下身段俯下身子，避免权力的傲慢和强势，以民主、协商、合作的方式与多元治理主体平等沟通，交流互动。同时要不断创新协商民主机制，为多元治理主体参与行政决策搭建互动平台，鼓励和支持多元主体参与公共治理，汇集民情民意民智，在行政公开公众参与的基础上，达成治理共识，形成治理合力，做出符合大多数人利益要求的科学民主决策。

四是社会整合能力，从传统的一元刚性机械整合向多元柔性有机整合转变。所谓社会整合，有学者指出：“它是指通过各种有效的方式协调利益关系、组织社会协商、化解社会矛盾、进行社会动员，将社会分散的、异质的、多元的要素纳入社会主流价值框架内的过程，进而达到协调社会、组织社会和凝聚社会的目的。”[6]从本质来看，社会整合主要是利益整合，当前城乡利益、阶层利益、区域利益和行业利益不断分化，引发了普遍的不平衡心理，产生了对社会的埋怨与失望，因此要通过建立有效的利益表达机制、合理的利益分配机制和规范的利益均衡机制来整合分化社会利益。社会整合的另一个重要内容是价值观整合。当下人们的价值观念多元化，主流意识形态相对淡化，而非主流的社会思潮却不断涌现。数字化与网络化的传播方式形成了空前激烈的思想碰撞和异常复杂的观念冲突，因此要通过传播主流意识形态来扩大政治认同、构建全社会的共同理想和道德规范，要不断增强运用新兴媒体正确引导公共舆论的能力，不让失真的信息蔓延传播和发酵，不使简单问题复杂化、局部问题扩大化。

[1]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2006.

[2]薛晓源，刘国良.全球风险世界：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录[J].马克思主义与现实，2005，(1)：44-55.

[3]政协委员提议给公务员加薪挨万人骂 称他们骂醒了我[EB/OL].http：//www.hnrxw.cn/a/caijing/52981.html].

[4]俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2010，(9)：40-44.

[5]珍妮·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004：194.

[6]侯晋雄.转型期党的社会整合能力研究[J].领导科学，2014，(3)：26-29.

Enhance Governance Capability to Prevent Risks of Decision Making——A Case Study of Pingjiang Thermal Power Project Event

YANG Ye-hong

(Party School of Hunan Provincial Committee of CPC, Changsha 410006, China)

In the transitional society of fast—development and rapid changes, the risks of social differentiation, social tension, social insecurity, and social instability increase day by day. The governance idea and capability of the present leading cadres lag behind of the requirement of diversified social development, so social unrest even social conflicts occasionally occur due to illegal or wrong decision making. Therefore, the governance system of impeded communication should be changed, and the governance system of successful communication between the government and diversified social subjects should be built to prevent risks.

risks; prevent; governance; governance capability

2015-04-16

杨叶红(1973—)，女，湖南邵东人，中共湖南省委直属机关党校行管法学教研室主任，副教授。

D630

A

1672—1012(2015)04—0039—06