耕地保护经济补偿基本问题及政策分析

□刘西云

（黄陵县国土资源局 陕西 延安 727300）

耕地保护经济补偿基本问题及政策分析

□刘西云

（黄陵县国土资源局 陕西 延安 727300）

本文主要围绕耕地保护进行分析，并对明确耕地产权，落实承包经营者的主体地位、外部效益纳入到耕地非农化成本、建立完善的金融资体系和法律体系、保护外部效益和耕地保护经济补偿机制的科学研究等政策路径进行探讨。

耕地保护经济补偿；基本问题；政策路径

1 基本问题

1.1 耕地保护的外部性特点

耕地保护产生的综合效益包括经济效益、社会效益以及生态效益，耕地利用和保护者往往关注的只是直观的经济效益，而处于公共领域的社会效益以及生态效益因为无法以货币形式体现而成为耕地保护的外部效益。耕地产生的社会生态效益作为外部效益有未能纳入耕地保护收益当中，而且单纯的经济效益较低，这样就很大程度上降低了耕地保护的积极主动性。

耕地与建设用地综合效益之间的不均衡性与耕地非农化的整体进程以及强度有着直接关系。因为耕地保护的外部性使其产生的社会生态效益均未被纳入到耕地的主体收益当中，不利于发挥耕地与建设用地的综合效益效应，进而产生耕地非农化驱动力，并进一步扩大。

1.2 耕地保护外部性的内涵、成因和类型是耕地保护经济补偿机制的构建的基础

耕地保护经济补偿研究中将耕地保护的外部性界定为耕地所产生的外部效益，是指耕地保护过程中产生的未被纳入收益主体的效益。但在耕地利用的过程中，农药、化肥使用量的逐渐增加导致各种残留有害物质以多种不同形态扩散到土壤、地下水、大气，给土壤环境、水体环境以及大气环境造成了污染，并严重破坏了生物多样性以及生态平衡；另外，农产品有害物质残留量超过一定标准也可引起食品安全问题。由此可见，耕地利用过程中对生态效应以及食品安全效应带来了负面影响，给人类福利造成了损失，这一现象属于外部不经济效益，可称为耕地保护的负外部性。另外，耕地产生的外部效益具有一定可持续性以及普遍性，可以通过受益者付费，保护者受补偿的形式来构建耕地保护经济补偿机制，而耕地利用过程中产生的负外部性可以通过一定手段措施降到最低程度或者是完全消失，所以其产生的负外部效益具有可消失性，所以基于以上原因，耕地保护经济补偿机制中将耕地保护的正外部性界定为耕地保护的外部性。

耕地不能仅仅被定义为一种资源或者资产，它更是一种生态系统。耕地、农作物、其他生物以及周边环境共同构成了一个自然系统，而这个能够实现物质转化和能量流动的自然系统与人类经济活动的融合形成一个集自然、经济、社会为一体的能够实现信息处理功能以及物质能量转换的复合生态系统，耕地社会生态效益也产生于这个过程。在关注耕地产生物质产品的同时需要显化其产生的生态社会效益，对耕地保护的内涵和功能进行正确定位，认识耕地的内在价值，这些都是构建更得保护经济补偿的重要理论依据。

1.3 耕地保护外部性的内部化是解决耕地保护外部性问题的关键所在

耕地利用和保护产生的社会生态效益具有的外部性以及非物质形态的特征致使其不能被纳入到耕地利用的收益当中，最终成为耕地非农化的重要原因，严重威胁着我国生态安全以及粮食安全。抑制耕地非农化的关键在于显化和突出耕地产生的外部效益，构建科学、合理的耕地保护经济补偿机制。

2 解决耕地保护经济补偿问题的政策路径

2.1 明确耕地产权，落实承包经营者的主体地位

我国物权法已经明确了农民土地承包经营权的物权属性，使承包经营者成为独立的民事权利主体，使土地承包经营权成为独立的财产权利，落实并强化了土地承包经营者对土地的支配权以及妨害排除力，明确了承包经营者在耕地保护中的主体地位，实现了耕地外部效益的稳定性和持续性。土地权利关系的明确极大地增强了承包经营者保护耕地的积极主动性，为耕地保护经济补偿的实施提供了产权保障。所以在耕地保护实际操作中各级政府需要严格按照我国物权法的规定将土地承包农户的承包经营主体地位落实到实处，维护其对耕地享有的使用权和收益权，坚决制止耕地非法征用和征收。

2.2 将耕地利用和保护产生的外部效益纳入到耕地非农化成本，建立完善的金融资体系和法律体系

目前，耕地利用和保护产生的社会生态效益（大气改善效益、土地精净化效益、粮食安全效益、科学文化效益以及景观效益等非物质效益）并没有被纳入到耕地的征收补偿额度的评价范围当中，只是根据耕地产生的物质效益来进行耕地非农化成本的核算。在耕地保护经济补偿机制中，将耕地产生的外部效益内部化的同时将耕地非农化后损失的生态社会效益纳入到耕地征收补偿体系中，提高耕地非农化成本以及耕地征收补偿与保护经济补偿的相互适应性，同时也通过提高耕地非农化门槛实现耕地农用的稳定性和持续性。

建立耕地有偿使用费、耕地出让费、生态社会效益税在内的的多元化融资渠道，并将各个渠道资金纳入到耕地保护经济补偿基金当中，实现统一管理，专款专用。前阶段可将耕地有偿使用费、耕地出让费作为耕地融资的主要项目，后期阶段随着民众对耕地保护经济补偿的深入了解建立耕地社会效益使用税相关制度，以维持耕地利用对社会生态效益的可持续生产。另外，建立完善的法律制度，为耕地保护经济补偿机制的有效实施提供法律依据，并明确耕地补偿对象、补偿范围以及补偿标准，保证耕地保护经济补偿的规范化，制度化。

2.3 对耕地外部效益和补偿机制进行不断研究，让民众对耕地保护经济补偿的参与度

耕地所产生的效益保护经济效益、社会效益以及生态效益，尤其是被人们忽略的社会效益以及生态效益对社会经济发展有着重要意义。耕地保护经济补偿具有长期性，而且因为耕地效益的外部性特征使其更具有复杂性，所以需要对耕地外部效益和耕地保护经济补偿进行科学研究，努力实现耕地保护经济补偿机制的合理性。耕地保护经济补偿的有效实施离不开全社会民众的支持，所以要对社会民众进行科普教育，让社会对耕地产生的社会生态效益以及其重要性有所了解，认识到社会生态效益对社会发展的重要作用，进而提高耕地保护经济补偿意识和参与度。

结束语

随着耕地非农化问题的不断加剧，耕地保护的外部性特征逐渐被引起关注，耕地保护的外部性是耕地非农化问题的驱动力，也是构建耕地保护经济补偿机制必须要考虑和解决的问题。耕地保护外部性的内部化是解决耕地保护外部性问题的关键所在，是抑制耕地非农化的重要途径。耕地保护经济补偿的建立和完善必须要对耕地外部性的内涵、成因、类型以及影响进行不断学研究，实现耕地保护外部性的内部化，让耕地保护者有利可图，促进耕地得到有效保护。

[1]牛海鹏,许传阳,李明秋,张安录.耕地保护经济补偿的接受和给付主体分析——基于110份接受主体和445份给付主体的问卷调查[J].资源科学，2011(03).

[2]王雨濛,吴娟,张安录.我国耕地资源问题与实现有效保护的耕地补偿机制探讨[J].农业现代化研究，2010(01).

1004-7026（2015）09-0008-02

F301.21

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.09.04

刘西云，女，1966年10月，土地管理工程师，单位：黄陵县国土资源局。