群体性突发事件的社会法思考

虞洋波（福州大学法学院 福建福州 350116）

群体性突发事件的社会法思考

虞洋波
（福州大学法学院 福建福州 350116）

当前中国社会正处于转型阶段，各种群体利益不断分化和调整，诸多政策法规还处于磨合期和探索期，一系列的原因导致我国群体性突发事件处于频发状态。从社会法角度出发，对群体性突发事件发生的原因和对策进行了思考。社会法是以群体性的社会成员为主体，以社会成员帮扶权的实现为基础进而解决狭义社会领域问题的部门法。通过对社会法的制定、完善，从根本上对狭义社会领域的制度建设进行加强，健全狭义社会控制机制，畅通社会成员利益诉求机制，强化政府权力约束机制，对解决突发群体性事件具有特别的意义。.

群体性突发事件；社会法；起因；对策

突发性事件从一般意义上来讲泛指一切突然发生、人们事先不曾预料到的事件，包括突发私人事件和突发公共事件。突发性社会安全事件是突发性公共事件的一种，在我国主要是指群体性突发事件。群体性突发事件具有群体性、突发性、利益性、情绪性和冲突性等特点。近年来，我国群体性突发事件频频爆发，正处于群体性突发事件的高发期。学术界对于群体性事件有不同的看法，部分社会法学者认为，群体性突发事件是由人民内部矛盾引发的一种社会现象。也有学者认为，群体性事件是民众对涉及的局部的或整体的公共利益处理不满，或者对涉及的个人利益处理不满而引发的群体性抗争事件，是民众与国家管理者之间的利益出现了非一致和非和谐的结果。［1］概括学者观点，群体性突发事件通常是因人民内部矛盾引发，有部分公众参与，有一定组织和目的，采取集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿以及聚众闹事等方式并对政府管理和社会秩序造成一定影响的群体性事件，需要政府及相关部门正确、及时处理。［2］

一、群体性突发事件的起因

（一）表层原因。

1.群众对政府的不信任。群体性突发事件的直接原因之一是人们对政府的不信任。人民是国家的主人，公务员是国家的公仆，政府的存在是为实现公共管理服务。但是我国却存在这样一种现象：人们对官方的习惯性怀疑。群众在没有畅通的渠道进行利益诉求或长期的利益诉求得不到有效的处理和维护时，长期的不满情绪导致对政府的不信任。因此，群众在合法权益受到侵犯，首先想到的不是以合法的方式向相关部门举报，而是聚众讨要说法，民众自身固然存在一定的问题，相关部门信任感缺失则是很主要的原因。他们认为，即使及时反映问题，部门之间也会偏袒而不能得到公正的结果。只有将问题扩大化才能有效解决，但双方都没有很好地控制事态，导致群体性突发事件的发生。

2.群众法制观念淡薄。群体性突发事件的组织及参与者很多法制观念淡薄，完全将法律放一边，不能深刻认识自身行为的性质，以致做出违法行为。在法治还未深入人心、群众法律意识相对低下的条件下，在遇到利益受害时，不能采取正确的方法维权，群众容易采取过激的手段形成群体性的突发事件。

3.民众舆论传播的力量大。当今社会，信息传播速度太快，一些人的愤怒，经过扩散，变成民众的普遍意识，变成公愤，在现在社会屡见不鲜。对于一些群体性突发事件，有人将这种愤怒有意无意传播开来，才会放大了事件的规模性和严重性。民众本来就对政府不信任，再加上大众媒体的传播、扩散就很容易被煽动，导致大规模群体性突发事件发生。

4.政府及机关干部的观念和应急机制相对滞后，对问题的重视程度不够。群体性突发事件的发生具有突然性，但并不意味着政府的作为毫无意义。群体性突发事件影响扩大的一个重要原因就是政府应对不足。政府及相关工作人员对它的严重性后果有时没有估计充分，在事态发展趋于严重的时候未采取正确的方式解决矛盾，甚至观念陈旧，一度认为以过去单一的镇压方式便能解决问题。其实不然，如果没有一套行之有效的应急机制，是无法真正解决问题的。当群众聚集讨要说法的时候，相关部门应本着为人民服务的宗旨妥善处理，做到公平公正。但是长期以来的官本位思想使政府部门倾向于用管的方法解决一切问题，采取强硬手段镇压，激发了民愤，导致事态进一步恶化。

（二）深层原因。社会问题之所以会产生，就是因为社会成员缺失应有的帮扶和保护。因此，站在社会法角度来看，当前我国群体性突发事件频发的深层次原因正是社会法领域帮扶主体对被帮扶主体保护缺失的反映。从狭义社会构成的四个领域来看①，社会护救、社会促进、社会优待以及社会维权领域帮扶和保护的缺失是群体性突发事件的深层次原因。

1.社会护救领域帮扶和保护的缺失。塞缪尔·R·亨廷顿曾指出，现代化的结果是社会更加和谐稳定，但在现代化的过程中却包含着许多动乱因素。［3］我国处于社会转型阶段，政治体制改革未完成，市场经济体制不成熟，人民的价值观念不统一，利益分配不均衡等一系列因素让这个时期成为一个矛盾多发期。中国正处于政治、经济和社会领域转型的过程中，经济社会社会利益面临调整，群体结构不断进行着重新分化和整合，不同领域主体之间、社会各阶层之间利益摩擦和碰撞激烈。狭义社会中，有一个对应可能面临或正在面临困难的人群进行帮扶的系统——社会护救系统。社会护救是指社会为使相关人群从困难或危险境地中脱离出来而实施的社会预护、社会扶助和社会解救。社会护救缺失情况下，人民不满情绪积压，个人切身利益一旦受到一点损害都可能激起周边众多民众不满情绪的集体爆发，进而频频引发群体性事件。

2.社会促进领域帮扶和保护的缺失。在狭义社会领域中，有一个为了劳动就也以避免生活无着而进行劳动就业促进的系统，以及围绕这一系统而展开的教育促进系统和卫生促进系统和社会捐赠系统。这些都是关系着群众民生问题的大事，这些领域一旦出现缺失，社会不稳定因素就会急剧增加，进而诱发群体性突发事件。

3.社会优待领域帮扶和保护的缺失。社会法强调政府作为主要义务主体，要切实履行政府职能，帮扶处于弱势的群体，不论政府职能本身是否完善，政府公权力行使是否适当才是重中之重。对于老、少、残等需要特殊照顾的群体，需要政府和社会给予特别优厚待遇，包括社会照顾和社会补偿。政府对特殊群体利益的忽视，往往会造成社会上大规模的反对声音，促成群体性突发事件的爆发。

4.社会维权领域帮扶和保护的缺失。政府“官本位”思想作祟，不按法律程序办事、以权代法，工作方法简单粗暴。在实践中，有不少地方政府并没有彻底摆脱“官本位，权本位”传统思维方式的影响，在日常管理中，运用最多的管理手段依然是强制性命令。在这种管理思维的统领之下，行政相对人提出的正当利益诉求往往被认为是抗拒管理、对抗执法。［4］“官民关系”的错位导致某些行政执法人员行使公权力时态度粗暴，手段简单，站在了人民的对立面，更易引起人民的不满。当矛盾有了释放的出口，群体性突发事件便不可避免。无论是群众信“访”不信法的错误观念还是政府执法人员“官本位”思想都反映出我国法治的不健全、不完善。群众在没有畅通的渠道进行利益诉求或长期的利益诉求得不到有效的处理和维护时，他们会以自己的方式来保障权益反抗不公，即采取的法律所不认可的途径，群体性突发事件就这样爆发了。

二、从社会法的价值取向和原则上看社会法解决群体性突发事件的正当性

（一）解决社会问题是社会法的阶段价值取向，构建和谐社会是社会法的目标价值取向。［5］（P62-63）群体性突发事件的发生是由社会问题的长期积累、压抑而形成的，从某种角度上而言，它是社会问题加剧的外化，而社会法首要作用就是解决社会问题。其次，毫无疑问地，突发事件标志着社会利益之争的激化，是对和谐社会的巨大破坏，而社会法建构社会体制的内涵就是通过狭义社会领域各方面主体及其权利义务结构的交互作用，从而确定利益主体，界定利益范围，指导利益分配，协调利益关系，维护社会公正，使各个阶层实现共赢，共享社会发展进步的成果，从而可以从根本上解决突发群体性事件的源头。

（二）社会法的原则具有根本性、普适性和稳定性的特征。它对社会法起到指导性的作用，对社会问题能够起到预防作用，避免社会矛盾的激化，进而能够从根本上化解群体性突发事件。社会法的三大原则，即共同建设原则、共享成果原则和共同维护原则体现了社会法是作为平衡社会发展过程中所带来的利益过度倾斜而出现的本质，社会法在对利益分配不均衡进行制约的同时，更强调人在社会中的互利共赢，从而使得社会不同阶层都能享有共同劳动的成果，避免了社会问题的激化，进一步化解突发群体性事件。

三、群体性突发事件的社会法对策

（一）治“标”。群体性突发事件是紧急事件，为了应对它，就应该建立健全的紧急应对机制，一旦事件发生立即启动。相关行政保卫部门应在平时就做好合作与分工，明确彼此职责，制定严密的紧急防范措施，这样事发时就不至于太匆忙，手足无措，使事情得不到及时制止和解决，扩大消极影响。具体来说，包括以下几个措施：

1.建立健全社会预警机制“建立健全社会预警体系”，是党的十六届四中全会提出的一项重要任务。治理群体要从根本上做起，通过预警机制及时发现即将发生无序现象的临界状态，使社会预警工作从“事后救火”转向“事前监测”。社会预警机制包括监测系统、咨询系统、组织网络和法规体系等诸多方面。最重要的有两点，首先是要建立一系列与社会预警密切相关的指标，如失业率、上访发生率等；其次是要成立跟踪研究社会指标和社会心理的专门机构，及时收集信息，同时创新与预警相关的法律、法规、规章及各种必要的沟通渠道等，便于全社会共同参与。建立健全社会预警机制，是为了向社会的管理者，即“帮扶”主体，能够有效的帮扶“被帮扶”主体，以免事态恶化，防范于未然，是全体社会共同参与。［6］

2.应急处理时的矛盾化解。鉴于群众性突发事件来的突然，故应做好应急处理：

其一，在群众性突发事件发生后，为迅速应对和解决，须加强政府与群众的直接对话，增进双方的理解和信任，消除误解和对立，提高政府整体的公信力。具体来说，在发生群体事件时，地方基层干部应及时召开新闻发布会，让外界及时、清楚地知道事情的起因经过，消除狐疑和顾虑，赢得公信力。事件一旦发生，需要积极地以非强制手段化解，不到万不得已，不得派出武装，即使派出，也不得滥用权力。要依法解决矛盾，正确分析事件性质，和平化解，对于实施违法行为的群众则应依法处理。

其二，严格按照执法程序办事，做到“有法可依，有法必依，执法必严”“一切为了群众”。为平息群体性突发事件，相关部门应在统一领导下，确定各职责相互协调。在处理问题时要能做到“四宜四不宜”———宜疏不宜积，宜解不宜结，宜散不宜集，宜缓不宜急。［7］

3.加强对群众的法制教育，普及法律知识。群体性突发事件的发生往往与群众法律意识的淡薄有关，维权方式不当，才会导致聚众抗议严重扰乱社会秩序的事情发生。故应以解决事件中暴露出来的问题为契机，及时查找漏洞和教训，修补法律、法规，避免类似事件再次发生。

（二）治“本”。

1.完善社会法上的权利救济。群体性突发事件的发生通常是因为群众的权利没有相应的救济措施，没有其他可供选择的途径与政府沟通，也没有足够的社会保障来救济他们生活。有的官员说百姓是“刁民”，这是因为他们没有体会到孤苦无依、孤立无援的艰辛，如果百姓的权利能得到充分的重视、救济，生活安康的时候怎么会有闲心闹事呢？所以，说到底就是社会救济没到位，社会保障不完善。很多时候，决策者一味追求结果，忽略了弱势群体的需要，这就造成了很无奈的局面。因此要加强相关制度建设，完善社会法上的权利救济。如，建立健全社会基层民主议事制度，充分发挥公众传媒的舆论监督功能，畅通群众信访制度与渠道，让群众“有苦有处说”“有冤有人管”。总之，一切以人民的权利得到切实的保障和相应的救济为目的来执政，就是解决的最好方法。

2.建立政府与社会的合理联络机制。官民冲突的根源在于相互的不理解与不信任，当前的主要任务是建立一套真正合理的上访制度，才能化解民间不满，才能使得民众把解决矛盾的希望放在政府的公正上。而想要搞出一套完美的上访制度，必先实行民主政治。加强民主政治建设，建立政府与社会的合理联络机制，实现政府与民众的平等对话，是处理群体性突发事件的基本途径之一。

3.提升“帮扶”主体的处理社会问题的能力。对于很多突发性群体事件，很多可以使事态不至于恶化，但是因为缺乏对突发性群体事件的敏锐地辨别，预见能力和应变能力不足，组织协调能力有待提高。因此，要加强诸如城管执法机关，更包括政府对此类事件的处理能力。还要提高做群众工作的能力，对于群众的合理诉求应该给与满足，对于不合法的要求，应该晓之以情，动之以理，跟群众解释清楚其中相关的法律规定。

与此同时，还要加强相关制度的建设，例如，加强大众传媒的舆论监督功能，作为当今社会上最具影响力的监督手段，媒体的作用不言而喻，往往通过媒体可以更好的解决矛盾，那么就可以很好地取代以暴力的方式解决问题。同时，要从发生的事件中总结教训，其中往往存在法律法规的不足会凸显出来，因此在以后的立法中不断完善。

4.理顺“官民关系”，转变执法方式。当前社会，腐败现象愈发严重，官官相护，人民群众怨声载道，社会矛盾加剧，严重影响了党和政府的公信力。虽说如今防腐倡廉已被提上话题，但这种现象并未真正得到抑制。特别是在基层，政府要切实贯彻为人民服务的宗旨，公正合理执法，只有这样，才能从源头上减少群体事件的发生，才能更公正，更快速地解决问题。因此，政府要强化公共服务意识，摈弃简单粗暴的执法方式，拓宽民意表达途径，真正建立服务型政府以恢复其威信，获得人民的拥护。

5.必须坚持群体性突发事件应对法律制度的原则。在处理群体性突发事件时，应当坚持公民基本权利不得扣减原则、比例原则、公开公平与公正原则和权利救济原则。［5］（P325-327）在以往实践中，当个人利益与国家利益出现冲突时，公权力机关往往扩张并限制私权利，但却忽视了根本宗旨：为了更好地保护个人的权利与自由。

总之，群体性突发事件是社会矛盾的具体体现，政府工作有待改进，群众自身存在不足都是事件发生的原因，但政府所需承担的责任比重更大。群体性事件的及时和妥善解决对社会和谐至关重要，而在解决群体性事件的问题上，我们更应该重视法律和制度建设的地位和作用。社会法的作用就是如何更快更好地将我们的社会变得更强，更充满活力。在法制越来越健全的将来，群体性突发事件发生的频率将会大大降低，通过双方共同的努力，才能共建和谐公平的社会。

注释

①汤黎虹教授通过分析狭义社会形成的法律根据，认为，“社会法”的社会是由社会护救、社会促进、社会优待和社会维权这四个部分构成。本文以汤黎虹教授对狭义社会构成的划分和“扶权论”为基础，认为狭义社会各领域帮扶缺失是群体性突发事件发生的深层次原因。

［1］王来华，陈月生.论群体性突发事件的基本含义、特征和类型［J］.理论与现代化，2006（6）.

［2］中国行政管理学会课题组.我国转型时期群体性突发性事件发生的主要原因、特点及政府对策研究［J］.中国行政管理，2002（5）.

［3］塞缪尔·R·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：三联书店出版社，1989.

［4］杨海坤.我国群体性事件之公法防治对策研究［J］.法商研究，2012（2）.

［5］汤黎虹.社会法学［M］.北京：中国人民公安大学出版，2008.

［6］杨培.应对群体性事件中政府社会管理职能存在的问题及对策［J］.法制与社会，2012（1）.

［7］李鳗芝.浅议群体性突发事件的原因和对策［J］.湖南行政学院学报，2009（6）.

［责任编辑 刘金荣］

Social Law Thinking of Unexpected Incidents Involving M ass Participation

Yu Yangbo
（Law School of Fuzhou University，Fuzhou，Fujian 350116）

The current Chinese society is in a transition phase，and various group interests are in an increasing division and adjustment.Many policies and regulations are still in the period of the exploration phase.A series of reasons lead to frequent occurrence ofmass incidents in our country.This article mainly explores the cause and the solution mechanism ofmass incidents from the aspect of social law.Social law， with massive members of society as the main body，is a department law on the basis of the realization of the right of social members and solves the problem of narrow social field.Through the establishment and perfecting of social law，we could strengthen system construction in the field of narrow social fundamentally， improve the special mechanism of social control，smooth social members’interests’mechanism，constraint mechanism，and strengthen the power of the government to deal with sudden mass incidents.This has a special meaning.

unexpected incidents；social law；cause；countermeasure

D035

A

2095-0438（2015）09-0012-04

2015－05-08

虞洋波（1989－），男，江西余干人，福州大学法学院硕士，研究方向：社会法学。