政府尽责：解决留守儿童问题的重要支点

张爱芹，王以第，潘庆忠

（潍坊医学院，山东潍坊 261053）

【职工问题研究】

政府尽责：解决留守儿童问题的重要支点

张爱芹，王以第，潘庆忠

（潍坊医学院，山东潍坊 261053）

留守儿童问题是改革开放后伴随着农民工的出现而产生的一个新问题。解决留守儿童问题，政府尽责是重要支点。当前，政府在解决留守儿童问题中存在着责任缺失，主要表现为制度设计还不完善、财政投入不力、管理服务不到位等。解决留守儿童问题，需要各级政府的强力合作推动，以强化政府责任为支点，建立起以政府为主导的解决留守儿童问题的立体化保障体系。各级政府要稳步推进户籍制度改革，为父母、孩子在城镇共同生活扫除体制障碍；扩大基本公共服务覆盖面，为随迁子女织就“安全网”；加快农村社会经济发展，为父母在家乡就业生活提供现实帮助；加强农村教育投入和社会治安管理，为留守儿童提供良好教育条件，撑起安全保护伞。

政府责任；留守儿童；服务型政府；农业现代化

留守儿童问题是改革开放后伴随着农民工的出现而产生的一个新问题。留守儿童，是指父母双方或一方为了改善家庭生活、提高经济收入、进城打工而留守在农村所在地的年满14周岁以下的儿童。全国妇联2013年5月发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童数量的37.7%，占全国儿童的21.88%。[1]也就是说，农村现有超过三分之一、全国有超过五分之一的儿童不能在父母的呵护下健康成长。由于和父母长期分离，留守儿童在生活照顾、教育过程、心理成长等方面受到不同程度的影响。留守儿童已成为进城务工人员合理流动的最大羁绊，成为广大农村居民亟盼政府解决的重要问题。

解决留守儿童问题，需要政府、社会、学校、爱心组织等各种力量的共同努力，其中最关键和核心的力量就是政府的尽责，这是解决留守儿童问题的重要支点。

一、解决留守儿童问题，政府责无旁贷

留守儿童问题涉及到农村千家万户和数以万计的儿童，不仅关系到孩子的未来、家庭的未来，而且关系到农村和国家的未来。逐步解决留守儿童问题既是现阶段社会主义新农村建设的重要任务，也是各级党委政府义不容辞的责任。2013年中央1号文件，即《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，各级党委、政府和社会各界要高度重视农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题，加强生产扶持、社会救助、人文关怀，切实保障他们的基本权益和人身安全。李克强总理在2014年政府工作报告中强调：要“高度重视农村留守儿童、妇女、老人和‘空心村’问题”。留守儿童问题首次写入政府工作报告，既说明解决农村留守儿童问题的重要性和迫切性，也说明解决留守儿童问题，政府要勇于担当，承担起主要责任。

（一）解决留守儿童问题是政府的应尽职责

我国的国家性质决定了我们的政府必然是“一个以公民本位、社会本位为治理理念，以民主为政治前提，以法制为政治保障，以责任为管理内核，以服务公众和社会为核心职能”[2]的服务型政府。

政府的服务职能主要包括两大类：即社会性公共服务和维护性公共服务。社会性公共服务一般包括政府保障公民基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障等领域的公共服

务；维护性的公共服务，包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。随着社会的发展，人们对政府公共服务的需求越来越高，政府的公共服务职能也会随之变化。根据马斯洛的需要层次论，与全面建成小康社会的新要求相适应，我们要建立的服务型政府应当向社会提供的公共服务包括生存性公共服务、安全性公共服务、发展性公共服务三个层次。[3]

解决留守儿童的基本生活，使他们生活有助，属于政府的生存性公共服务范畴；保护留守儿童的安全，使他们安全有护，属于安全性公共服务；使留守儿童接受良好的教育、医疗保障，使他们学有所教、病有所医，则属于发展性公共服务。因此，无论是从政府基本职能，还是从公民的需求层次看，解决留守儿童的教育、生活、安全、心理健康等问题，保障其教育、生活、安全等公民权利都是政府义不容辞的责任。

（二）留守儿童问题的公共性决定了政府责任的必然性

留守儿童问题是一个多维的复杂的问题。就内容来说，涉及留守儿童的教育、生活、安全、心理、健康等各个方面。就影响来说，它不仅是一个家庭、一个村庄、一个地区、一个省份的事，还关系到整个农村是否稳定、农业是否发展、农民是否幸福的问题，继而关系到整个国家的可持续健康发展的问题。因此，留守儿童问题是一个公共性的社会问题，理应由担任公共职责的政府主导解决。

公共性是政府的基本属性，它内在地包含着解决留守儿童问题的教育、社会保障、社会安全等问题。只有明确政府在解决留守儿童问题中的责任，并认真履行政府职责，才能解除农民工后顾之忧，增加农村居民生活满意度，提高农村居民的幸福指数。

（三）解决留守儿童问题是促进农业现代化和农村改革发展的重要任务

促进农业现代化和农村改革发展是我国全面建成小康社会的重要任务。要实现农业现代化，就必须加大农村改革力度，提高农民的素质，培育造就一代新型农民。这就要从娃娃抓起，加强对包括留守儿童在内的农村儿童的教育、培养，关注他们的需求、健康、安全，使他们得到全面发展。这样做，一可以为实现农业现代化提供后备人才保障，二可以解除农村居民后顾之忧，焕发他们的劳动热情，调动他们建设社会主义新农村的积极性和创造性，进而推进农业现代化的进程。从这个意义上说，重视和解决留守儿童问题，也是实现农业现代化和促进农村改革的重大任务。

二、政府在解决留守儿童问题中的责任缺失

随着改革开放进程的深化，留守儿童问题日益凸显，逐渐引起政府的重视。政府从多方面努力，出台了一系列政策法规和措施，对解决留守儿童问题起到了一定的作用。但从总体情况看，还有不尽如人意的地方，迫切需要深化改革逐步加以解决。

（一）制度设计还不完善

为了解决留守儿童问题，政府相继出台了一系列政策法规。如：2003年国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》；2004年颁布了《中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》；2006年颁布了《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等。以上政策和法律法规的制定与执行，为确保留守儿童的教育与安全等问题，起到了一定的制度保障作用。

但仔细分析不难发现，其中专门针对留守儿童问题的法律法规却难觅踪迹。现实中，留守儿童问题成为游离于制度之外的一个边缘问题，再加上地方政府在解决留守儿童问题方面的职责意识不够强，政策硬性规定较少，在实际操作过程中政府严重缺位或虚位现象依然存在。

（二）财政投入不力

改革开放以来，为加快我国发展，缩小与发达国家的差距，我国实行向东南沿海地区倾斜的“非均衡发展战略”，大量的资金、物力、人力投入沿海和城市，我国在计划经济体制下形成的“二元经济结构”更加凸显，城乡差距、区域差距进一步拉大。为了缩小城乡差距，从2004年始中央政府每年发布1号文件，对解决“三农”问题提出系列方针政策，十六届五中全会更进一步提出建设社会主义新农村的重大任务，各级政府也不断加大对“三农”的投入。但从总体情况看，政府对农村的财政投入仍显不足，农村基础设施建设严重滞后，学校教育硬件建设依然薄弱，在一定程度上限制了学校在农村留守儿童教育管理方面的功能发挥；医疗卫生设施简陋，留守儿童健康得不到切实保障；家庭收入低，部分留守儿童营养缺乏；农村治安状况恶化，留守人身儿童的安全得不到应有的保障。

（三）管理服务不到位

对留守儿童问题，各级政府虽采取了一些措施，加强对留守儿童的教育与管理，但从各地情况看，管理服务不规范问题仍普遍存在。主要表现是缺乏专门的管理服务留守儿童的政府机构。有的地方成立了政府牵头的由教育、妇联、团委等组织参与的协调机构，但在实际操作中，由于缺乏专职负责人员而出现缺位空转现象。再加上有些地方政府重经济发展轻社会治理，导致留守儿童失教、失保等问题更为突出。[4]

三、以强化政府责任为支点，多措并举综合解决留守儿童问题

让留守儿童不再留守，让“小候鸟”能在父母身边健康成长，涉及到户籍、社会保障、财政投入等诸多方面。既需要中央政府的顶层设计，更需要地方政府承担起解决留守儿童问题的现实责任。给“小候鸟”筑巢，解决留守儿童问题，需要各级政府强力合作推动，以强化政府责任为支点，建立起以政府为主导的解决留守儿童问题的立体化保障体系，使留守儿童“学有所教、健康有保、安全有护、生活有助”。

（一）加快推进户籍制度改革，为父母、孩子在城镇共同生活扫除体制障碍

中国特色的“二元户籍”制度是造成留守儿童问题的体制因素和难以逾越的藩篱。破解这一难题，解决留守儿童不再留守的问题，必须打破城乡二元户籍结构，实施城乡一体化户籍制度，而这一任务必须依靠政府完成。

2014年7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了建立城乡统一的户口登记制度。这标志我国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式将退出历史舞台。为解决我国长期以来存在的城乡二元户籍结构，拆除制约劳动力自由流动的藩篱确立了时间表和路线图，也为解决留守儿童问题开启了“现实之门”。

解决留守儿童不再留守的问题，各级政府必须根据《意见》精神，坚持积极稳妥、规范有序，以人为本、尊重群众意愿，因地制宜、区别对待，统筹配套、提供基本保障的原则，加快推进户籍制度改革，给予常年在城里务工、希望在城市落户的农民工以合法的市民身份，这样才能使留守儿童的父母在城市为子女筑起安全之家，让留守儿童由孤独儿童变成随身儿童、快乐儿童、幸福儿童。

（二）扩大基本公共服务覆盖面，为随迁子女织就“安全网”

与户籍制度改革相呼应，输入地政府要解决随迁子女的社会保障问题。要采取切实措施，扩大基本公共服务覆盖面，使包括农民工和其随迁子女在内的全体人民共享改革发展成果，切实保障农业转移人口及其子女平等享有受教育权利。将随迁子女义务教育纳入政府教育发展规划和财政保障范畴，实行义务教育学生统一登记制度，按学生实际数量而不是家庭户籍进行义务教育资源的配置，按统一标准划拨教育经费，避免财政拨款不均、进城儿童分享城里儿童教育资源的现象；同时，逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法。

同时，要加快社会保障体制改革，逐步推进城乡一体化保障机制。具体政策措施包括：及时把进城落户农民和随迁儿童纳入城镇社会保障体系，使长期在城市务工的人员及随迁子女享有同当地城镇户口人员同质的社会保障待遇，解除他们的后顾之忧。[5]

（三）加快农村社会经济发展，为农民在家乡就业生活提供帮助

留守儿童问题之所以产生和存在，根本原因是城乡二元经济结构导致的。要解决留守儿童问题，最根本的措施是输出地政府加快农村经济的发展，为农民在当地提供就业岗位和就业机会，这是解决留守儿童问题的治本之策。

为此，除了中央政府应加大对老少边穷农村地区的财政支持，为发展地方经济提供充足的财力支持和技术帮助之外，地方政府首先要采取切实措施，充分挖掘地方发展经济的潜力和资源，定期对农民进行技术技能培训，不断提高其就业本领。因地制宜，大力发展乡镇企业，支持农民宜商则商、宜农则农、宜工则工，让农民在当地或快乐地经营农业，或从事商业活动，或到企业打工。还要加大对回乡就业创业人员的支持力度，充分运用他们从城市打工经历中学到的新技术、新技能，带动地方经济发展，从根本上解决农民回乡留得住的问题。

同时，要加快城镇化建设，实现就近城镇化。小城镇建设具有成本低、连接城市乡村、交通方便等优势，各地政府应根据当地的条件，加快小城镇建设，为农村剩余劳动力就近就业创造便利条件，做到“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城”，实现就地市民

化，并使之享有与当地市民同等、同质的就业、医疗、社保等社会服务。父母的工作、就业、社保问题解决了，留守儿童问题也就迎刃而解了。

（四）加强农村教育投入，为留守儿童提供良好的教育条件

百年大计，教育为本。教育大计，教师为本。留守儿童多的地区大都是老少边穷地区，地方相对闭塞，教育资源相对匮乏，师资相对短缺，教育水平低下。要从根本上解决留守儿童的教育问题，使留守儿童接受和其他儿童一样的优质教育，就必须加大对农村教育的投入，使教育资源配置均等化。

一是中央财政和地方财政在教育资源配置中重点向边远地区、贫困地区、革命老区、民族地区等倾斜，进一步加强校园基础设施建设，努力夯实义务教育均衡发展的硬件基础，为留守儿童接受良好的教育、解决住宿等问题提供基本物质保障。二是进一步加强信息化资源共建共享，大力推进“数字教育资源全覆盖”，将数字教育资源输送到农村学校，让农村学生也能享受到优质教育。三是各地政府要注重提高农村教师待遇，着力解决农村教师留得住、安心教的问题。同时，还要加强对农村教师的培养培训力度，不断提高农村教师队伍的整体素质。建立义务教育教师、管理人员合理流动、交流的长效机制，从根本上解决留守儿童的教育师资问题。

（五）加强农村社会治安管理，为留守儿童撑起安全保护伞

近几年来，频繁发生的留守儿童受伤害案件，令人触目惊心。保障留守儿童的生命健康安全刻不容缓。在留守儿童问题上，各级政府都应该守土有责，并做到无缝对接。为此，应成立省—县—镇—村职责明确、分工协作的立体化专门机构，负责和保障包括留守儿童在内的未成年人的健康安全。并与政府的绩效考核挂钩，实行地方政府领导一把手负责制和责任追究制，切实保护留守儿童的健康安全。

地方政府要加强对校园及周边环境的治理，加大对黑网吧打击力度，从源头上预防未成年人犯罪。同时，学校和家长要加强对留守儿童自身的安全教育，使留守儿童增强自我防护意识，提高人身防护能力[6]。

在留守儿童问题上，政府除了发挥主导作用之外，还应承担起整合其他治理主体功能的责任，积极倡导和鼓励社会各界共同参与到对留守儿童的关爱行动中来，在更广层面上形成合力，营造全社会共同关爱留守儿童的良好环境和氛围。

综上所述，全面解决留守儿童问题是政府的重要职责。近年来，留守儿童问题已得到政府的高度重视，2014年政府工作报告首次把留守儿童问题作为政府的一项重要职责写入报告，2015年政府工作报告进一步强调，要“为农村留守儿童、妇女、老人提供关爱服务，建立未成年人社会保护制度”。相信，在政府、社会、学校、爱心组织等力量的共同努力下，留守儿童问题一定会得到圆满的解决。

[1]贺迎春.6000万儿童留守何时能为他们在城市“筑巢”[EB/OL].人民网——教育频道,2014-08-08.

[2]孟昭武.服务型政府的道德责任[N].光明日报, 2009-01-20.

[3]陈云良.服务型政府的公共服务义务[J].人民论坛，2010，(29):24-26.

[4]赵声馗,范晓谚.农村留守儿童问题的治理模式探析[J].河北青年管理干部学院学报,2014,(1):6-9.

[5]国务院.关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/ OL].人民网,2014-07-30.

[6]邓长春.解决农村留守儿童问题中的地方政府责任研究——以公共服务为视角[D].华中师范大学2012年硕士论文，2012.

(责任编辑：王友才)

The Government Fulfilling its Responsibility: The Basic Fulcrum to Solve the Left-Behind Children Problem

Zhang Aiqin,Wang Yidi,Pan Qingzhong

Left-behind children problem is a recent challenge that accompanies the appearance of migrant workers after the reform and opening-up.The government fulfilling its responsibility is the basic fulcrum to solve this problem.Governments at all levels must steadily promote the reform of the household registration system to eliminate all institutional barriers which prevent migrant worker parents and their children from living together in the same town;expand the coverage of basic public service to provide social security for children who migrate with their parents;speed up social and economic development of rural areas and offer practical help for parents enabling them to obtain employment and make a living in their hometown;increase the education input and level up the social security management of rural areas to provide better education conditions and security assurance for left-behind children.

the government；left-behind children；Responsibility

本文是山东省社会科学规划研究项目“山东省农村居民生活满意度实证分析”（12CSHJ02）的阶段性研究成果。

D669.5

A

2095—7416（2015）06—0025—04

2015-10-23

张爱芹（1964-），女，山东临朐人，硕士，潍坊医学院教授。主要研究方向为“三农”问题和马克思主义中国化研究。王以第(1971-)，男，山东寿光人，硕士，潍坊医学院人文社科学院副教授。