拉丁美洲城乡关系变迁的经验与教训研究

刘娜

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥 230601）

拉丁美洲城乡关系变迁的经验与教训研究

刘娜

（安徽大学社会与政治学院，安徽合肥 230601）

拉美国家的城市化走在我国之前，其在城乡关系发展的过程中积累了一定的经验，也存在若干弊病。其经验表现在：通过制定社会政策，发挥政府主导作用；创新扶贫措施并改善就业状况；正规与非正规就业并举，为农村流动人口提供就业渠道；有效拓宽农村人口向城市流动通道。其教训主要是：城市化发展与农业发展相脱节；城乡人口迁移呈现出无序与混乱的现象；城镇体系不合理；大多数农村流动人口未能真正实现市民化；公共服务较为薄弱。探讨拉美国家城乡关系变迁的经验及存在的问题，能够为我国城乡关系的良性发展提供有益的借鉴，促进我国城乡关系的进一步协调，实现城乡一体化。

拉丁美洲；城乡关系；城市化

伴随拉美城市化进程的不断推进，该地区各国为应对城乡关系变迁过程中遇到的问题与挑战，采取了若干应对措施，在缩小城乡差距、解决农村流动人口的就业问题、促进城乡关系协调发展等方面积累了一定的经验和教训。

一、拉美城乡关系变迁的经验

（一）通过制定社会政策，发挥政府主导作用

绝大部分拉美国家属于“中等收入”国家，这些国家停留在中等收入水平已达半个世纪，是世界上滞留时间最长的地区和国家。收入分配不公等社会问题及其社会政策的失误是导致拉美国家陷入“中等收入陷阱”、经济和社会发展不协调的原因之一。[1]为促进经济发展，缩小城乡之间及城市不同群体间的贫富差距，拉美各国政府采取了相应措施并取得了较显著的成果。这些措施主要有加强税收手段在收入分配中的作用，通过税收政策来影响和改善收入分配，加大转移支付力度，完善社会保障制度建设等。社会保障制度在拉美国家建立时间较早，体系比较完善，对校正初次分配不公发挥了一定作用。[2]对分配不公的治理，在一定程度上改善了该地区的收入分配，缩小了城乡之间的差距。这表明政府在城乡社会发展中通过相应制度、政策的制定来发挥其主导作用，对于促进城乡关系的进一步协调具有重要意义。

（二）创新扶贫措施并改善就业状况

从20世纪70年代起，拉美过度城市化已初露端倪，人口从农村向城市转移的规模巨大且速度过快，其实质是由城乡人口转移引发的城市劳动力供给速度大于城市就业岗位的创造速度，这导致了非正规就业的迅速膨胀。[3]尽管近年来该地区就业人数稍有增加，但新增就业岗位质量低下、劳动条件较差、新增就业岗位存在不规范现象、工人实际工资水平下降等仍是目前该地区面临的问题，这也导致了城市贫困问题的加剧。[4]

拉美地区城市贫困人口多且所占比重较大是社会不公平的一个重要表现。拉美各国为减少城市贫困人口而对减贫措施进行了创新，如积极促进就业，增加服务业就业比重，采取对穷人有利的就业政策，为他们提供就业方面的教育和培训等。拉美国家还首创和推广“有条件现金转移”计划，该计划的短期目标是反贫困，其长期目标是对贫困家庭子女进行人力资本投资，这既有利于减少收入贫困，同时对于切断贫困代际传递也具有重要作用。[5]扶贫措施的实行有利于改善农村流动人口的生活条件，提高其就业能力并扩大就业机会，对于缩小城乡差距也具有重要作用。

（三）正规与非正规就业并举，为农村流动人口提供就业渠道

就业岗位的提供是农村人口流向城市的首要条件，就业岗位的创造可以为他们提供更多的就业机会。拉美地区农村流动人口在城市中的就业大多属于非正规就业，虽然非正规就业较之正规就业来说相对低端，就业不稳定且待遇较差，但是正规就业与非正规就业并举也在一定程度上解决了进入城市的农村劳动力的就业问题，为促进农村流动人口的就业提供了一个重要的渠道，同时还为加强城乡互动和减轻农村贫困提供了一定的动力和支持。[6]拉美的非正规部门十分庞大，这既是过度城市化导致的问题之一，也为稳定和扩大就业做出了贡献。[7]如果没有非正规就业，单纯依靠国家提供的正规就业岗位无法安置涌入城市的大量农村人口，也不能保障他们基本生活。从这一角度来看，正规就业与非正规就业并举为农村流动人口的就业提供了重要渠道，且可以有效弥合城乡差距。

拉美各国政府还积极应对“过度城市化”带来的就业压力，采取了促进女性劳动参与率等一系列举措，使得就业率有所提高。拉美国家除积极鼓励并促进女性劳动力进入劳动力市场之外，还制定包括为失业人员提供职业培训等积极的政策，以提高低收入者的技术水平，并积极扩大青年人的就业渠道，促进该地区就业率的提高。[8]拉美地区由农村流动到城市的劳动力中有相当一部分是妇女及受教育程度相对较高的青年人，拉美地区采取以上措施在一定程度上提高了该地区农村流动人口的就业能力，为其在城市地区得以生存和立足提供了有力的支持，这些对加强城乡互动、促进城乡的紧密联系也具有积极的促进作用。

（四）有效拓宽农村人口向城市流动通道

贫民区是进入城市的农村流动人口的栖息之地，这些农村流动人口大多没有能力在城市地区获得正规住房。从这一角度看来，贫民区为其提供了廉价的住所，使他们依靠贫民区得以在城市中立足和生存下去。拉美国家还针对住房问题做了相应的努力。在半个多世纪以来的城市化进程中，该地区大量农村人口逐渐涌入城市，给城市地区的住房建设带来了较大的压力，导致“住宅赤字”严重，与“过度城市化”形成巨大反差。此外，其“住宅自有率”远远高于发达国家，且“非正规住宅”比重较大，住房问题给城市发展带来了较大的压力。对此，拉美地区有些国家对低收入家庭普遍实行“直接住房补贴”政策。[9]此政策的实施在一定程度上缓解了居住在贫民区的农村流动人口的生存压力。

二、拉美城乡关系变迁的教训

（一）城市化发展与农业发展相脱节

发达国家的城市化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城市化之间形成了互利的良性循环。与发达国家在农业生产力大幅度提高的基础上自然产生的城市化不同，拉美国家的城市化是在本国农业还没有取得突破性进展、农业生产力还未达到相应高度的情况下由外力推动的。而在农业相对停滞的基础上所进行的拉美国家城市化不仅使农村在发展中日益贫困，也导致了城市的贫困和危机。农村劳动力流入城市而将一些劳动能力较弱的老人和儿童留在农村，使得农业发展所需的劳动力严重不足，导致拉美城市化发展与农业发展严重脱节。农业发展不足会导致农村的贫困及农业对城市发展的支持较弱等问题，农村的贫困会促使农村劳动力迁移到城市，他们试图获得更好的就业机会来增加收入，这又在一定程度上加剧了城市贫困并阻碍了城乡关系的协调发展。[10]

（二）城乡人口迁移呈现出无序与混乱的现象

拉美政府在投资方面一度有大城市偏向，曾通过工业政策和投资导向在推动大城市的发展方面起到了较为重要的作用。经济活动在大城市的集中使得大城市对劳动力的需求大大增加，吸引移民前来寻找生存和发展机会，形成了对人口迁移的“拉力”，这是人口在大城市过于集中的直接原因之一。部分拉美国家采取了重视工业和城市发展、轻视农业和农村发展的政策，造成农业生产衰退以及农民的处境艰难等问题。从20世纪30年代至20世纪80年代，拉美国家实行了进口替代的发展战略，对工业化的作用估计过高而忽视了农业的发展，大量的投资偏向于工业和城市地区，使得农业和农村地区由于缺乏必要的资金投入而发展后劲不足。[11]重工轻农的政策导致了如农业生产衰退及粮食产量不足等一系列问题。此外，乡村人口总量的增长对土地形成较大的压力，为获得更好的就业待遇以及较完善的基础设施和公共服务等，更多的农村人口加入到了迁往城市的潮流中。人口的城乡迁移在一定程度上是城市“拉力”和农村“推力”共同作用的结果。

在城市不能提供足够的就业机会时，大量农业人口过早地离开农业和农村地区而盲目涌入城市地区，带来了如城市的失业与就业不足现象严重、非正规就业群体的数量庞大等一系列的社会问题。而对于农村地区来说，大量的劳动力从农村迁移到城市地区致使农业发展所需的农村劳动力不足。农村人口迁移到城市以后不能获得所期望的各种资源，也不利于农村人口的脱贫和农村地区经济的发展。农

村移民大规模且无序地涌入城市不仅造成了城市化过程的混乱，而且进一步加剧了城乡发展的不平衡。

（三）城镇体系不合理

拉美国家大城市化与超大城市化的特点较突出，如1950年该地区人口在100万及以上的大城市只有7个，2000年达到了49个。这49个城市的人口数量在1950年为2840万，而到2000年却达到1.65亿，占当年拉美总人口的31.4%和城市人口总数的42.2%。该地区的超大城市在1980年以后的人口增长已有所减缓，个别大城市还出现人口负增长现象，但是同期又出现3个大城市进入超大城市的行列。拉美这种“大城市化”的特点还表现在其各国的“首要城市”所占的城市人口比例较高，如秘鲁的利马要比第二大城市阿雷基帕大10倍，阿根廷的布宜诺斯艾利斯比科尔多瓦大10倍。如果一个国家的城市人口过分集中于一个城市，势必会加剧该国家内部各地区之间发展的失衡，也会给此类城市自身的治理带来诸多难题。[12]

（四）大多数农村流动人口未能真正实现市民化

拉美国家快速城市化并不是工业增长自然引起的“化学”反应，而是大量农村人口盲目涌入而造成的城市人口迅速增加。虽然贫民区的存在为这些流动人口提供了廉价的住所，在一定程度上减少了农村劳动力向城市流动的阻碍，使他们得以在城市中立足和生存下去，但是农村人口的大量涌入也给城市带来了巨大压力，导致城市人口恶性膨胀和就业机会不足，城市中贫富差距逐渐拉大，以致产生普遍的贫困。这些住宅区大都建筑零乱，没有正规的基础设施，医疗、服务体系匮乏，社会环境混乱且较难治理。[13]此外，这些农村流动人口在城市中大多以非正规性就业为主，难以融入城市主流社会之中。他们缺乏稳定的职业与收入，很难实现真正的市民化。高价格的城市住房提高了他们真正融入城市的“门槛”，加之社会保障体制的限制，导致他们无法享受与城市居民同等的待遇而逐渐成为城市地区的“边缘群体”。[14]由于上述原因，非正规住宅和贫民窟被看作是拉美地区的“城市病”，[15]贫民区大量问题的存在也加剧了城乡的二元对立。

（五）公共服务较为薄弱

拉美国家虽然在改善公共医疗以及增加经费投入等方面取得了若干成就，但是医疗资源分配不公的问题仍较严重。如哥伦比亚仍有40%的人口没有医疗救助，30%的医疗受益者并不是贫困者。巴西医疗也存在分配不平衡、公共部门和私人部门的比例失调、差距较大。对于拉美国家来说，扩大医疗覆盖面、注重医疗公平性问题以及建立健全职业保险仍是各国面临的严峻挑战。在教育方面，拉美也存在着较多的问题，如尼加拉瓜贫困家庭的子女接受中学教育的比例不足15%，拉美国家的教育质量问题普遍受到质疑等。[16]此外，非正规部门的从业人员大多没有稳定的工作和收入，他们没有能力缴纳社保费且难以被传统社会保障制度所覆盖。[17]非正规就业的从业人员有相当一部分是流动到城市的农村人口，而上述问题的存在在一定程度上表明农村流动人口未能获得所期待的良好的就业待遇、较完善的基础设施及公共服务，常被阻挡在城市社会保障体系的门槛之外，在城市中处于边缘地位。

三、结语

当前，我国城乡发展失衡、城乡差距较大，这一问题已成为我国社会经济发展过程中所面临的一个较为突出的矛盾。统筹城乡发展是我国在新阶段社会发展的必然要求。拉美国家的城市化走在我国之前，虽然其在城市化过程中出现诸多弊病，但也取得了很多有益的经验，我们仍应该在对自身发展过程中暴露的类似问题保持高度警惕的同时，从拉美国家在促进城乡关系的协调发展方面所积累的经验教训中汲取值得参考学习的地方，以促进我国城乡关系的进一步协调，实现城乡一体化。

[1][2][3][5][8][9][12][15][16][17]郑秉文.拉丁美洲城市化:经验与教训[M].北京:当代世界出版社, 2011.96.52-54.36.59.67-68.77-84.25-28.96.92-96.311-312.

[4]拉美地区失业问题严重[EB/OL].2004-01-12.http:// pe.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200401/20040100170263. html.

[6][10]孙光英.城市化=贫民窟?拉美经验必须重视[DB/OL].2013-09-14.http://www.zgxcfx.com/Article/ 59495.html.

[7]郑秉文.拉美城市化的教训与中国城市化的问题——“过度城市化”与“浅度城市化”的比较[J].国外理论动态,2011,(7):46-51.

[11]俞金尧.20世纪发展中国家城市化历史反思——以拉丁美洲和印度为主要对象的分析[J].世界历史,2011, (3):18-19.

[13]苏振兴.拉美国家的过度城市化,福兮?祸兮?[N].光明日报,2013-04-18(11).

[14]程姝.城镇化进程中农民工市民化问题研究[D].东北农业大学,2013.

(责任编辑：王友才)

安徽大学拉丁美洲研究所2014年度重点课题“拉丁美洲城乡关系的变迁、经验及其启示研究”（项目编号：LM2014001）资助。

F299.7；F37

A

2095—7416（2015）06—0095—03

2015-09-08

刘娜（1989-），女，河南永城人，安徽大学社会与政治学院社会学专业2014级硕士研究生。