二十世纪二三十年代上海房屋救助的现代性浅析——以制度化建设为中心的考察

刘荣臻　李娟

（太原科技大学思政部，山西太原030024）

二十世纪二三十年代上海房屋救助的现代性浅析
——以制度化建设为中心的考察

刘荣臻李娟

（太原科技大学思政部，山西太原030024）

二十世纪二三十年代，为解决上海市贫民居住问题，上海市政府先后兴建了一千八百余套住房的平民住所及平民村。在上海房屋救助实践中，上海市政府制定颁布了一系列具有多层面、时代性、创新性等特点的房屋救助规章制度。正是在这些制度的规制下，上海住房救助事业呈现出现代性面相。回溯上海房屋救助制度化建设的历史，对当今中国社会践行的保障性住房活动颇具启发意义。

上海房屋救助现代性制度

随着上海城市化、工业化的快速发展，二十世纪二三十年代，上海出现了人口增多、房租上扬、住房短缺等问题。游离于上海的广大贫困阶层迫于高房租的压力，“粪便和垃圾成伙伴，疾病和死亡结亲家”的草棚便成为其居住的无奈抉择［1］玉貌花容雀斑为害，黄金城里棚户累累［N］.新民报晚刊，1947-10-29.。为解决上海棚户居民的居住问题，上海市政府［2］1927年5月根据《上海特别市暂行条例》规定，上海定名为“上海特别市”，隶属于中央政府。1930年5月根据新的《市组织法》规定，“上海特别市”又改称为“上海市”。本文研究范围为1927年至1937年，为行文方便，特将此时段的上海统称为“上海市”。先后兴建了一千八百余套，占地二百一十二余亩，地处不同位置的“廉租房”。在上海市政府践行房屋救助活动中，制度化建设成为彰显其现代性的重要表征。回溯上海房屋救助制度化建设的历史，以期在追忆历史的本原中能够审视、映照现实。

在上海房屋救助实践中，上海市政府制定颁布了一系列规章制度，如《上海特别市政府筹建平民住所委员会简章》《上海市政府平民住所委员会章程》《上海市政府平民住所租赁规则》《上海市政府奖励建筑平民住所办法》《上海市政府平民住所委员会投标章程》《上海市平民住所管理规则》《上海市平民住所管理细则》《上海市平民福利事业管理委员会组织章程》《上海市平民福利事业管理委员会平民村管理细则》《上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》《修正上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》等，这些规章制度从不同层面为上海房屋救助实践的开展提供了制度保障。

一、救助房屋筹建组织机构规章

在上海住房救助实践中，上海市政府成立了专门负责住房救助的组织机构，为规范其行为，明确其职责，上海市政府制定颁布了《上海特别市政府筹建平民住所委员会简章》《上海市政府平民住所委员会章程》《上海市平民福利事业管理委员会组织章程》等规章。

为筹建平民住所，1927年12月，上海市政府制定颁布了《上海特别市政府筹建平民住所委员会简章》，规定了平民住所委员会的组成人员、日常事务及应遵循的事项［1］上海特别市政府市政公报（法规）（18）［Z］.1928.档案号：Y2-1-376.上海市档案馆藏.（P80）。1930年6月上海市政府又将原筹建平民住所委员会简章加以修订，颁布了内容较为全面的《上海市政府平民住所委员会章程》，章程除原简章具有的内容外，还规定了本会的归属、经费来源及设立秘书、事务员及雇员等事项，特别是明确了本会的职责任务，如关于调查市内平民居住状况事项、关于调查市内草棚分布情形及应行取缔事项、关于筹款建筑平民住所事项、关于平民住所设计事项、关于勘定建筑地点事项、关于工程实设之监督事项、关于奖励市民建筑平民住所事项、关于平民住所管理方法事项、关于其他有关平民住所事项等［2］上海市政府平民住所委员会章程和平民住所管理规则［Z］.1930.档案号：Q 6-9-837-8.上海市档案馆藏.。

在筹建平民村时，1935年3月上海市政府又制定公布了《上海市平民福利事业管理委员会组织章程》，规定了上海设立平民福利事业管理委员会的缘由、事业基金来源、委员会及执行委员会组成人员、委员会的职责、服务人员培训、经费管理等事项。事业基金暂定国币为银叁佰万元，其中一百五十万元借于沪西电力股份有限公司，壹佰万用于举办模范平民住所，五十万用于举办与人力车夫有关之事业；其余一百五十万由市政府授权管理委员会通过发行公债、募捐、合作投资等方式筹集。服务人员培训规定凡志愿在平民住宅服务者，均须接受社会工作专业知识的培训，且志愿者资格为大学肄业或高级中学校毕业，得有证书，年龄在二十岁以上三十岁以下，能说普通国语并经考验合格者。委员会由市长为当然委员兼主席委员、市政府秘书长及各局局长为当然委员、市政聘请本市知名中外人士若干人为委员等成员组成。委员会由市政府授权办理关于事业预决算之编制事实、关于事业之计划及执行事项、关于事业之雇佣人员及财务收支事项、关于事业之其他事项。委员会一切收入除开支外其所得纯利应按年提存转账保管［3］上海市政府公报（法规）（155）［Z］.1935.档案号：Y2-1-485.上海市档案馆藏.（P209-210）。

章程为上海住房救助事业的发展提供了较为科学的制度保障，如对市内平民居住状况及草棚分布情形的调查，便于市政府明确多少人需要救助，应救助什么样的人，受助房屋应建于何处；对施工进行监督，有利于提高工程建造质量；奖励市民建筑平民住所，可以减轻政府营建负担，促进官民合作互动；发行公债、募捐、合作投资等方式，便于促进平民住房融资的多元化发展；对服务人员进行社会工作知识培训，便于更好地服务受助居民；聘请中外人士，可广纳多方意见，以达群策群力之效。这些制度规制以传统中国社会救助事业曾未有的面相而展露出现代性表征，其有力地促进了近代上海住房救助事业的现代化发展。

二、奖励兴建救助房屋制度

奖励私人及团体，建构公私一体的住房救助体系是近代西方解决住房问题的主要措施之一。上海市政府在面临严重的住房问题时，曾试图激励民众参与住房救助实践。早在1927年上海特别市工务局就提出了《上海特别市工务局呈请明定奖励市民筑屋政策》，该政策提出了诸多奖励市民建筑房屋的办法，如“收用民地，政府应给地价”“减轻市民之负担”“维持房租之均价”等［1］民国法证学会.市行政法（公文）［Z］.1928.（P51-52），这些办法是官方激励民众参与住房救助的最早尝试。

在兴建平民住所中，上海市政府为鼓励民间社会力量参与到住房救助实践中，1930年4月又制定公布了《上海市政府奖励建筑平民住所办法》，办法规定凡私人或团体建筑平民住所者均可享受本办法规定的利益，但其建筑住所需遵照下列条件，如建筑地点，须由本府指定或核定；房屋至少百间，在同一地点添造者，不在此项；住所优先由本府指定之棚户租用；住所租金由本府核定；管理及租赁规则，均应呈经本府核定；房屋拆造或改换用途，至少在十年以后，但经本府核准者不在此限。建造者应向市政府提交业主姓名住址、地盘图、建筑图样及施工细则、房屋造价地价或地租，暨其他设备费及租金预算数等事项。建筑平民住所者，选择办法（A由本府承租全部房屋，转租与平民，除房屋修理费，仍由业主负担外，其租金数目、付租办法、承租年限及其他条件，另以契约定之；B由本府保租八成，凡因欠租或空租，致全年房租不足八成者，经查核属实后，由本府补足八成，其保租办法另定之）之一，呈准上海市政府。如私人或团体，拟建平民住所，则市政府将协助其购租土地，代为设计监工，或经手建筑。建城之平民住所只要用于救济之目的，则豁免其全部房捐。如果私人或团体捐助资产，用于市政府建筑平民住所者，则由市政府按照捐资举办救济事业褒奖条例，呈请国民政府褒奖之。但受奖建筑的平民住所，未经市政府核准，中途改换用途或有违市府法令，经核实后撤销所享受之利益，并追偿市府所受的损失［2］上海特别市政府市政公报（法规）（51）［Z］.1930.档案号：Y2-1-388.上海市档案馆藏.（P50-51）。

奖励建筑房屋办法是上海市政府为了激励私人或团体参与建筑救助性住房、弥补政府住房救助能力不足而制定的一种奖励政策，这些办法体现了上海住房救助奖励的本土创新，如奖励办法中规定的代租、保租、褒奖以及违反政策后追偿损失等规定是极具新意的。办法注重政府对私人或团体建筑救助性住房的引导与监督，注重利用经济措施及发挥市场力量。

三、救助性住房管理规则

加强对救助性住房的制度管理是上海住房救助事业现代化发展的客观要求。1929年10月上海市政府公布了《上海特别市平民住所管理规则》，规定百间以上平民住所，需设一所大会堂，用以办理社会教育及卫生事业；设管理员一人，助理员若干人，负责办理每一平民住所之清洁卫生、安宁秩序、居民生活的训练指导、居民公共娱乐、各局委办事项等；除上述事务外，管理员还应将工作经过情形按月呈报社会局备案；管理员每日住所办公，有事须经社会局核准后方得离职；平民住所分定时维修与临时维修，临时维修是由管理员随时报告社会局核准勘修，定时维修是指每年一七两月之第一星期，由工务公用两局查察，再由社会局分别接洽办理。规则对平民住所住户也作了相应的要求，如住户应恪守公德，互相扶助，如有不端行为，经屡戒不悛者，管理员应根据情形分别处理或勒令迁移；住户如患有传染病，应及时报告管理员，如有隐匿不报者，应勒令迁移［3］上海特别市第一平民住所落成纪念册［M］.上海特别市政府印行，1929.（P86-87）。1931年1月上海市政府颁布了修订后的《上海市平民住所管理规则》，规则规定平民住所应设总管理员一人，由社会局委任并对其负责，职掌各平民住所内一切公共福利事业的管理，并对平民住所经费支出造具预算决算。如住所必要时，得雇佣请愿警维持住所内治安［1］上海市政府公报（法规）（79）［Z］.1931.档案号：Y2-1-412.上海市档案馆藏.（P59）。为进一步明确各工作人员的岗位职责及规范其日常行为，1931年5月上海市政府制定了《上海市平民住所管理细则》，细则对总管理员、管理员的职责作了细化，并对总管理员、管理员的请假手续及其工作考核等方面作了规定。如总管理员的职责为指导及督促各管理员之工作、典守印信核阅文稿及职员考勤、各住所经费出纳及房屋设备之修缮、业务之设计改革、视察各住所并督促事业之推进等事项。管理员的职责除原管理规则规定外，还增加了编造住所内各项调查统计报告、各项文件之缮拟收发及物品之保管、指导及督促工役之工作等事项［2］上海市政府公报（法规）（91）［Z］.1931.档案号：Y2-1-424.上海市档案馆藏.（P43-44）。

为规范住户日常行为，1933年4月上海市政府制定公布了《修正上海市平民住所管理规则》，该规则增加了对住户不端行为的训诫，如住户有触犯刑法及其他行事法令的行为，而对住所治安秩序有危害者，除报请检察机关拘究外并应勒令迁移出所；住户如有所列（在住所范围内拳养有碍住所清洁或住户安宁之牲畜者、随地便溺及随时倾倒垃圾屡戒不悛者、患急性传染病匿不报告或不遵医生处置者、在住所设摊售卖物品或就住宅设店贩卖不服制止者、不尊本市平民住所租赁规则而延欠租金者）情形之一者，得勒令出所。此外，规则还规定了住户不得擅自使用无罩煤油灯，不得故意损坏房屋及公共物品等不端行为及其违反后的惩处措施［3］上海市政府公报（法规）（132）［Z］.1933.档案号：Y2-1-462.上海市档案馆藏.（P124-125）。

兴建平民村是上海市政府开展住房救助实践活动的又一举措。为规范对新建救助性住房的管理，1935年12月上海市政府公布了《上海市平民福利事业管理委员会平民村管理细则》，规定了平民村的管理人员、村主任的工作职责、村内各职员请假及工作时间要求等内容。平民村聘有义务顾问一人，村主任、助理员、教职员等若干人。村主任具体负责村内住宅宿舍的管理、人事登记、文书庶务、调查统计等事项。村内住户应接受学校教育、社会卫生事业及公民训练等［4］上海市政府公报（法规）（164）［Z］.1935.档案号：Y2-1-494.上海市档案馆藏.（P129-130）。此外，上海市政府还公布了与平民村管理相关的一些制度，如《平民村职教员服务规则》《服务人员训练班招生简章》《平民村办理消费合作社规约》《平民村消费合作社售货部营业规则》《平民村运动场借用规则》《平民村浴室规则》《平民村茶室规则》《平民村藏书报室借阅图书暂行规则》等。

平民住房管理规则确保了上海救助性住房的有序运行，并规范和约束了一些住户的不良行为，使其在享受政府保障性住房的同时，也在潜移默化地接受政府制度的规训。

四、救助性住房的居住规则

二十世纪二三十年代，上海市政府开展的住房救助活动，其目的是为本市贫困居民提供价格较廉、条件较优的住所。然而，在救助性住房建成后，何人可以居住、以何方式居住、租价为何、房租如何收取、对住户有何要求等居住问题，就成为上海市政府着手解决的主要问题，而《上海特别市政府平民住所租赁规则》（1929年7月）、《上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》（1935年12月）、《修正上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》（1936年8月）等规则的制定与公布则成为上海救助性住房居住的重要依据。

《上海特别市政府平民住所租赁规则》简要地规定了住户的入驻条件，租金额、租金收取、租户注意事项等内容。如欲租住平民住所房屋者，须先向住所管理员报名，经审查后方可入住，非棚户居民，不得租住丙种丁种房屋；房屋租金根据房屋种类收取，租金收取按定租日算起，按月交付，先付后住；租金是由财政局派员会同住所管理员收取，并予以租票，欠租者勒令退租；住户如需退租，须在半月前通知管理员；租户不得包租顶租、不得故意损坏房屋，如有上述情事将对租户追责［1］上海市财政局业务报告（捐税）［Z］.1929.档案号：Y10-1-54-54.上海市档案馆藏.（P106）。

《上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》则是针对救助性住房平民村而制定的，相较平民住所租赁规则而言，平民村居住规则较为详实地规定了租户的租住条件、房租金额、租住方式、租户应承担的义务及遵循的规则等内容。平民村居住条件明确提出了租户在本市应有相当职业，且每月每户收入在四十元以下者，方可申请租住。租费标准为甲种住房每月银三元，乙种住房每月银四元，单身住房每月每床银一元。如欲租住，住户须先交一个月的押租，租金自定租日起算，按月结算，未满一月者，按日计算。租户不得私自将房屋或床位租予他人，住户如欲退租须提前两星期向村主任报告。住户入住后，须恪守村内秩序及公德，遵守村内规则，并有参加“学校教育及其他公民训练、村内公共卫生及消防警卫等事项、体格及卫生之检验、消费合作社之组织”等义务。住户不得擅自留客住宿，不得饲养牲畜，不得随地便溺或随时倾倒垃圾，如有违章或不遵从劝导者，则村主任有权将其驱逐村外［2］上海市政府公报（法规）（164）［Z］.1935.档号：Y2-1-494.上海市档案馆藏.（P131-132）。居住规则公布后，因租住要求过低，扩大了租住人数。1936年8月上海市政府又公布了《修正上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》，主要将每月每户的收入做了调整，由原来每月每户收入在“四十元以下者”调整为每月每户收入在“三十元以下者”［3］上海市政府公报（法规）（172）［Z］.1936.档案号：Y2-1-502.上海市档案馆藏.（P106-108）。

居住规则以制度的形式规制了救助性住房的租赁标准、居住对象、租金收取方式、租住方式等，使救助性住房居住的各项条件以制度化形式彰显，确保了受助群体的租住权益；同时也规定了租户应承担的义务及应遵循的规则，使租户得以在制度的规制下居住生活。制度规制实现了救助性住房居住的有序和谐运行。

五、结语

二十世纪二三十年代，上海作为中国践行住房救助实践活动的城市之一，由于其近代“华洋杂处”的特殊历史境遇，使其在中国城市住房救助实践中独显其色。在住房救助的制度化建设中，上海市政府在遵照中央住房救助政策的同时，结合上海地域实情，从组织机构、奖励建筑、住房管理、居住规则等方面制定公布了一系列较为完善且极具创新的住房救助制度。在这些制度的规制下，上海救助性住房的兴建、居住、管理等方面出现了程序化的高效运行状态，上海住房救助以传统中国社会救助事业未有的理路而呈现出现代性表征。

（责编：高生记）

刘荣臻（1974—），男，山西隰县人，历史学博士，复旦大学博士后，太原科技大学思政部副教授。李娟（1987—），女，山西翼城人，太原科技大学思政部硕士研究生。

教育部人文社会科学研究青年基金项目“民国上海住房救助研究（1927—1937）”（14YJC770020）；中国博士后科学基金项目（2013M 531103）；山西省软科学研究项目（2014041039-5）；2014年度山西省高校哲学社会科学研究一般项目；山西省哲学社会科学“十二五”规划2013年度项目。