生态文明建设中的公众参与问题及对策——以广东韶关为考察对象

梅献中

（韶关学院 政治与公共事务管理学院,广东韶关512005）

生态文明建设中的公众参与问题及对策

——以广东韶关为考察对象

梅献中

（韶关学院 政治与公共事务管理学院,广东韶关512005）

在当前的生态文明建设中,公众参与存在着被动参与多而主动参与少形式参与多而实质参与少事后参与多而事前事中参与少随意性参与多而规范性参与少等问题.其原因,既有行政主导传统文化影响的因素,也有公众自身利益衡量的考虑,更有法律制度不健全的影响.为此,应当做好法律制度建设,增强参与的主动性,减少被动性；减少形式主义,增加实质内容；前移参与环节,实行全过程参与；避免随意性,推行规范化；最终实现法治中国美丽中国的美好愿景.

生态文明建设；生态城市；公众参与；法律制度

近年来,随着我国法治国家建设进程的推进,公众参与问题逐渐成为法治国家、法治政府和法治社会建设的一个重要话题,频繁出现在党的重要决议和国家的法律法规之中,对公众参与生态文明建设的理论研究也在逐渐深化。城市是一个国家经济、科技、文化、政治、司法等文明成果的聚集地,它代表着一个国家文明的发展程度和发展水平,生态城市建设是生态文明建设的一个重要环节,也是生态文明建设的关键,对大力推进生态文明建设的中国来说,应当着力解决好生态城市建设问题。生态城市的居住者、建设者、管理者是作为广大市民的公众,公众参与的法律制度保障状况将直接影响生态城市建设的程度和水平。因而,分析公众参与生态城市建设存在的问题,探究其原因,进而寻求完善之道,对建设生态城市、生态文明都具有重要的理论意义和实践价值。本文以广东省韶关市为例,分析探讨近年来公众参与生态城市建设的新进展和面临的新问题,并在此基础上提出一些新对策。

一、公众参与近年来的新进展

近年来,生态城市建设正在全国各地如火如荼地进行。据相关数据显示,截至到2012年2月,把生态城市建设作为发展目标的城市已有280多座,生态城市已成为我国建设和谐社会、实现可持续发展的必然选择［1］。学界认为,所谓生态城市,是指社会、经济、自然协调发展,物质、能量、信息高效利用,技术、文化与景观充分融合,人与自然的潜力得到充分发挥,居民身心健康、生态持续和谐的集约型人类聚居地。从广义上讲,生态城市是建立在人类对人与自然关系更深刻认识基础上的新的文化观,是按照生态学原则建立起来的社会、经济、自然协调发展的新型社会关系,是有效的利用环境资源实现可持续发展的新的生产和生活方式。狭义上讲,就是按照生态学原理进行城市设计,建立高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境［2］。生态城市图景如此美好,引起了公众热切的关注。尤其近年来,在国家建设生态文明社会的精神动员和政策鼓励下,公众逐渐表现出高昂的参与热情。2015年1月1日生效的新《环境保护法》不但将公众参与作为环境法的一项基本原则,而且明确将“信息公开与公众参与”规定为单列的一章。该法细化了法律原则,增强了可操作性,彰显了公众参与生态文明建设的重要性和迫切性。

韶关是广东省的北大门、重要的生态屏障,全市森林覆盖率高达73%,在全省经济发展布局中,被广东省政府定位为生态功能区。在地理位置上,韶关是广东最北的地级山区城市,它曾经也有过工业上的辉煌,有色金属、煤炭等矿产资源丰富,广东70%的煤产自韶关,这里曾是广东的重工业能源基地。2011年,由于多年过度的开采利用,韶关市被国务院列入“全国第三批资源枯竭型城市”。按照新形势下生态文明建设的要求,韶关现在处于转型的重要阶段。在2010年11月实施主体功能区规划生态发展区会议上,韶关市的乳源、始兴两县被授予广东省南岭山地森林生态及生物多样性功能区试点县,而韶关在南岭生态区全省11个县（市）中共占5席之地。建设南岭生态区的战略构想,既是着眼于国家、广东省发展战略全局和长远发展,积极探索经济与生态协调发展新模式的需要,也是从实际出发,走出一条科学发展、绿色崛起的路子,为未来赢得更多的发展机会、更大的发展空间的要求。2013 年,广东省委省政府做出了《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》,开展全面推进新一轮绿化广东大行动。韶关各界认为,把握住良好的生态环境是韶关最大的优势,要守住广东最重要的绿色生态屏障,加快推进南岭山地森林及生物多样性功能区建设,打造“广东绿色生态第一市”［3］。

建设“广东绿色生态第一市”,也就意味着把韶关建设为一个生态城市。在经济发展转型压力和新的发展战略指引下,为建设生态城市,近年来以韶关市环境保护局为主导、有关部门协同配合的情况下,相继开展了一些富有创意的生态文明建设活动:创建省、市级“绿色学校”、“绿色社区”活动；创建省、市“生态示范村”活动；创建国家卫生城市活动；开展“环保为民,幸福你我”为主题的环保大接访活动；制作、宣传生态标语；举办“珠江流域韶关水环境综合整治摄影大赛”；编写环保读本进行宣传和培训,如《生态韶关》以及《生态文明建设干部读本》、《韶关市生态文明建设宣传邮册》,举办了10余期生态文明建设培训班等。此外,还专门投资筹建了青少年生态文明建设教育基地,经常举行环保宣誓动员等教育展览活动［4］。除了环保局外,其他有关部门也结合部门实际,开辟公众参与生态文明建设的路径。如市社会组织管理局根据中央和广东省关于扶持社会组织发展的意见,积极为环保社会组织的设立提供便利。据统计,截止到2013年4月12 日,全市共有一般社会团体214家,其中有环保业务内容的组织不断增多,如放生文化协会、生态文化协会、节能循环经济协会和环境科学学会等。影响力比较大的放生文化协会于2010年5月成立,是中国第一个经政府部门批准成立的放生协会,该协会每年定期举办与放生有关的活动,产生了很大的社会影响力。

经过几年来的努力,通过大力开展生态城市活动,普及了生态保护知识,使全社会树立了建设生态文明的理想和信念,取得了不小的成绩。截至到2011年,全市共有2个乡镇被命名为“国家级生态镇”；4个镇、1个行政村、7个自然村、4个生态园被命名为“省级生态示范镇（村、园）”；43个自然村被命名为“市级生态示范村”；建立了中小学生态文明建设教育基地；创建了市级以上“绿色学校（幼儿园）”84间,取得了良好的建设效果［5］。

二、公众参与面临的新问题

在看到公众参与生态城市建设取得显著成绩的同时,也应当看到背后存在的问题,有些问题还较为突出。这些问题的存在制约了生态城市和生态文明建设的深层次发展,对其重视不但对韶关市是必要的,而且对广东省乃至我国其他城市同样具有警示和借鉴意义。这些公众参与存在的问题主要表现在:

(一)公众被动参与多,主动参与少

受长期以来行政主导文化传统的影响,公众对包括环境保护在内的社会公益事业,还存在着依赖政府的心理习惯,对政府及其所属部门行政行为的服从、配合,固然有利于法律政策的推行和社会公共利益的维护,但相沿成习后却逐渐沉淀为被动、等待的价值与行为取向,这显然会影响到对生态城市、生态文明建设参与的主动性和有效性。虽然政府机关雷厉风行,主动举办各种各样丰富多彩的宣传教育和城市创建活动,公众的参与依然是被动的,甚至有时还是消极的。受市场经济“经济人”利益选择的影响,若非自身利益受到直接的触及,公众很少以积极的行动驱动环保公益事业的进行。加上专业知识的欠缺和参与能力的不足,有时即使有参与的愿望也无参与的成效,半途而废常成为一种难以避免的现象。在韶关甚至在全国多地出现的城市“创卫”活动中,为迎接检查社会各界在政府机关的号召下突击搞卫生,检查通过后很快恢复以往常态的现象,就是一个突出的例子。

(二)形式参与多,实质参与少

所谓形式参与多,主要是公众表现出对环保科普知识的了解学习和绿色学校、绿色社区等创建活动,对生态标语的书写制作,以及放生活动的积极参加等。而对于环境发展规划、工业项目的引进论证,以及大气、水、土壤污染和生态破坏原因的深层次问题,尚缺乏在环境影响评价方面的关注与参与,缺乏对听证会、座谈会、论证会等法定程序的介入与表达。事实上,后者的影响更为长远,公众参与的意义与价值更大。由于缺乏相应的程序设计和制度保障,公众实质参与的不足必将影响参与的长远效能。

公众实质参与的不足还受政府部门官僚作风的影响。学界认为,公众的检举和意见引起重视、积极采纳了的参与才算真正有效的参与。但据观察,部分韶关市民就算向有关部门举报了环境污染和破坏行为,也不能得到满意的答复。浏览“韶关市网络问政平台”发现,市民举报的环境问题90%都是身边的噪音、油烟和水污染等环境问题,而且很多提问都说已经向政府部门投诉多次都无人理会。这些提问大部分都是“待回复”状态,就算是有回复了,公众满意度也不高。如网友“刘树生”提问“仁化县长江镇大村低坪等几个烧炭厂长期毒气排放村民举报无人监管”,仁化县委办到该地进行调查办理后,提问下方的社会公众满意度显示只有46%的公众表示答复满意,47%的表示不满意。对网友“林”提出的“请尽快清理鸿洲花园正门河边的沉船”问题,处理结果满意度竟然只有11%。而且这些关于环境污染提问点击数只有50-80多次,相对于其他提问的100多次点击数是比较低的。

(三)事后参与多,事前事中参与少

事后参与多,是指一般到了环境污染或生态破坏事件发生后,公众才真正参与到问题的追查、原因的追溯和责任的追究之中；而对于环境污染和生态破坏的行为,如果没有直接影响到切身利益,公众很少真正关心,对事前的环境影响评价、事中的过程监督和事后的评价,不仅热心不够,而且也缺乏参与的制度保障。例如,重金属污染是华南矿产资源丰富地区比较突出的一个环境问题,2005年发生的广东北江韶关段镉严重超标事件,曾引起社会的广泛关注和讨论。2012年2月份以来,广东韶关仁化县董塘镇陆续查出159名儿童血铅超标,一人轻度血铅中毒,8家企业因此被查处。广东省环保厅对韶关采取了严格的区域限批措施,要求环境违法现象在没有彻底整治之前,所有申报项目不予批准。这些事件产生了很大的社会影响,同时也说明了包括政府部门在内的社会各界对环境违法行为事前监督不力、事中跟踪不够、事后评价欠缺的现实。这个问题正像环保部负责人所指出的那样:公众参与主要方式集中在末端参与,即在环境遭到污染和生态遭到破坏之后,公众受到污染影响之后才参与到环境保护之中,相应的对保证环境参与权、表达权的全过程参与较少,且参与活动往往受到局限,缺乏公众参与的有效性和广泛性［6］。这无疑是需要改变的。

(四)随意参与多,规范参与少

公众参与需要的不仅是一腔热情,也不仅是政府部门的主动号召和动员,更重要的是要有一套规范的法律制度和正当程序加以保障。目前,虽然《环境保护法》对公众参与有专章的规定,环保部出台有 《关于推进环境保护公众参与指导意见》、《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》两个规范性法律文件,但公众具体如何参与,哪些人可以参与,以及参与的权利保障和法律后果等,尚不明确。在程序方面,公众参与得到正当法律程序的保障显然是十分重要的。所谓正当程序,其基本涵义在于行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准,具体包含避免偏私、行政参与和行政公开三项内容。该原则直接体现了现代法治国家对行政权力公正行使的最低限度、也是最基本的要求,从根本上承载了现代行政程序的基本价值追求——程序正义,是确保程序正义观念在行政行为中得以实现的重要保障。其中的行政参与原则,是指受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程,表达自己的意见,并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用。如果行政相对人在行政程序中始终保持沉默,没有机会阐明自己的观点,那么这种参与就是毫无意义的［7］。公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现［8］。公开、公平、公正的程序是确保环境政策制定、环境行政执法和环境行政诉讼获得公众认可与支持的不二法门。

前文所述公众参与韶关生态城市、生态文明建设的诸多精彩活动,大多是由行政部门发起的。发起者之所以选择此种方式而非彼种方式,通常情况下既无需法律的授权,也无需上级的批准,只要认为能够促进环保和生态城市建设,在行政机关的职责范围内,均可主动开展,这本身也体现了行政权的主动性特征。与此相应的,公众参与的方式方法在缺乏法律明文规定的情况下,具体到每项行政部门开展的活动中,也是随意的、不规范的,参与的效果也就难尽如人意了。

以上几点是笔者结合韶关实际所分析的公众参与生态城市建设存在的不足,尽管不够全面,但基本上揭示了当前存在的突出问题。韶关的例子自然有其特殊性,但所揭示的问题却可能具有普遍性,对其他城市和地区而言,未尝没有借鉴的意义和反省的地方。

三、解决公众参与问题的新思路

思想是行为的先导,提出问题就是要解决问题。在当前国家大力推进生态文明建设的时代背景下,公众参与已经十分重要,探索法律制度上的完善之道已是题中应有之义。针对上述问题,笔者认为在完善公众参与法律制度建设上,以下几点值得认真考虑:

(一)增强主动性,减少被动性

公众参与之所以主动性不够,原因固然很多,但与行政部门的激励机制缺失和信息公开不够有很大关系。缺乏激励机制,公众基于理性经济人利益衡量的考虑,对环境保护这个公共利益往往缺乏参与的动力和激情；信息公开不够,公众即使有参与的愿望和热情,也无法通过具体的事件和平台加以体现和表达。因此,为使公众参与生态文明建设取得更好的效果,政府应当改变工作思路,创新工作方式,建立激励基金,增加资金投入,扩大公众参与的渠道、途径和方式,鼓励公众积极投身环境保护事业,引导环保社会组织发挥作用,扶持第三方力量参与环境污染和生态修复治理。信息公开是公众参与的基本前提,盲目的公众参与只能流于形式,“不明真相”的公众无法提出建设性的意见或诉求。近年来多发的环境“邻避”现象多是由于信息沟通不畅,诉求得不到及时、充分的满足所致。新修订的《环境保护法》对信息公开与公众参与一并作出规定,意在解决以往信息公开不够,影响公众参与效能的问题。对此,应当建立健全信息公开的法律制度,明确拒绝公开、公开不足、公开迟延等方面的具体责任［9］。

(二)减少形式主义,增加实质内容

实质意义上的公众参与,不是通过几场丰富多彩的环保宣传教育、文艺演出或者放生活动能够展现的,虽然这些活动也很有必要。它更需要通过重点领域、关键环节加以体现和保障。这包括环境法规和政策的制定、环境决策的产生、环境监督的过程、环境影响评价、环境宣传教育等重要领域。这些领域不但是公众关注度高、影响面广、与公众生产生活息息相关的方面,而且对环境保护和生态文明建设往往具有重要而深远的影响。推进环境法规和政策制定的公众参与将有助于使出台的环境政策更加科学合理；推进环境决策的公众参与,建立环境决策民意调查制度,健全专家论证会制度有利于提高环境决策民主化和科学化水平；推进环境监督的公众参与,建立环境保护检查员制度和监督员制度,有利于发挥群众监督力量,成为环境执法队伍的有力后备和扩充；推进环境影响评价的公众参与将很大程度上保障重大环保建设项目和规划项目的顺利进行,降低社会风险,减小环境群体性事件发生的可能性,确保项目顺利推进和社会稳定和谐；推进环境宣传教育的公众参与,引导环保社会组织积极参与环境宣传教育和知识普及,有利于在全社会营造关心、支持、参与环境保护的文化氛围,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念［8］。这些方面,都需要各地结合本地实际,制定具体的制度规范加以推进和落实。

(三)前移参与环节,实行全过程参与

公众的环境权益涉及到知情权、参与权、表达权和监督权,它是一个完整的体系,无法割裂开来。这需要树立全过程思想,对之进行全程性的思想重视与制度保障。

从国家环境立法的历程看,公众参与是一个逐渐发展完善的制度。2002年我国制定的 《环境影响评价法》首次规定了公众参与条款。2003年《行政许可法》也专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度。2014年的《环境保护法》除了第5条明确环境保护的公众参与原则外,更是新设立了“信息公开与公众参与”专章,就公众知情权、政府与重点排污单位信息公开、建设项目环境影响报告书的公开与征求意见以及公众对违法行为的举报和环境公益诉讼做出了明确规定。公众参与环境管理不仅是环境保护的需要,同时也是一个国家是否重视和保护公众权利的一个重要标志,它与国家的政治民主化进程是紧密联系在一起的。从各国公众参与决策过程的立法与实践看,公众在参与环境与开发决策活动中享有知情权、建言权、意见得到慎重考虑权以及司法救济等四项权利［10］。《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,要健全举报、听证、舆论和公众监督等制度,构建全民参与的社会行动体系。在建设项目立项、实施、后评价等环节,有序增强公众参与程度。具体而言,在落实公众全过程参与的问题上,可从以下几点推进和落实:一是公众的环境知情权,能公开的要尽量公开,而且要以具体的法律制度加以保障。二是公众的环境参与权,包括环境法规和政策的制定、环境决策的产生、环境影响评价,以及生态治理修复结果的评价等。三是公众的环境表达权,要允许并敞开渠道确保公众的异议、陈述、申辩和检举、控告、诉讼等权利,并且应将公众表达的诉求给予及时、认真的回复。四是公众的环境监督权,包括立法监督、执法监督、司法监督、政策监督、标准监督等,通过全方位的制度安排,使公众的全过程参与权落到实处。

(四)避免随意性,推行规范化

要避免公众参与中的随意性,实现规范化,其最终目标,就是要依法治理,使生态文明建设走法治之路。此处的“法”,既包括立法和行政机关通过的法律、法规和规章,也包括环境标准与合法有效的环境政策。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。要依法保障公民权利,加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。具体在生态文明建设领域,按照《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的要求,结合当前实际,应当从以下几个方面着手:第一,健全法律法规。应全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容,加强法律法规间的衔接。同时通过及时立法弥补现存在立法空白,确保公众参与的制度体系完备、周密。第二,完善标准体系。加快环境标准的升级步伐,并及时将之公之于众,便于公众了解、掌握,给公众参与监督增添新的利器。第三,健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任,并依法公示。第四,完善生态环境监管制度。建立有公众参与的严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。第五,严守资源环境生态红线。将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内,并使公众参与到环境生态红线的监督之中。第六,完善经济政策。健全价格、财税、金融等政策,激励、引导各类主体积极参与到生态文明建设中。第七,推行市场化机制。积极推进环境污染第三方治理,引入社会力量投入环境污染治理。第三方力量既是一个参与者,也是独立的行动者,第三方的参与可以减轻政府的压力,发挥其专业技术和资金优势,通过政府和社会的良性互动,实现生态城市和生态文明建设的目标。

总之,要想建设美丽中国,使蓝天常在、青山常在、绿水常在,建设好生态城市,实现生态文明社会的建设目标,就必须建立健全公众参与的法律政策机制,确保公众参与中的各项权利,通过环境法治化之路,最终实现法治中国、美丽中国的美好理想。

［1］镇建.生态城市城镇化进程中的必然选择［N］.中国建设报,2012-07-20（3）.

［2］生态城市:中国城镇化进程中的必然选择［EB/OL］.［2015-05-27］.http://www.chinagb.net/.

［3］谷立辉,黄德山.韶关:打造广东绿色生态第一市［N］.南方日报,2013-09-22（3）.

［4］邓筱 .2008年韶关市环境信访情况［J］.韶关环境信息,2009（1）:5-6.

［5］杨韶红.我市生态文明建设工作取得新进展［J］.生态韶关,2011（3）:3-5.

［6］推动环保公众参与,创新环境治理模式——解读关于推进环境保护公众参与的指导意见［EB/OL］.［2015-02-28］.http://news. xinhuanet.com/politics/2014-07/31/c_126818187.htm.

［7］周佑勇.行政法原论［M］.北京:中国方正出版社,2005:77-79.

［8］季卫东.法治秩序的建构［M］.北京:商务印书馆,2014:13.

［9］中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见［EB/OL］.［2015-05-05］.http://news.xinhuanet.com/2015-05/05/c_1115 187518_3.htm.

［10］汪劲.环境法学［M］.北京:北京大学出版社,2014:116-119.

Study on the Public Participation Construction of in the Current Ecological Civilization:Guangdong Shaoguan as the Object

MEI Xian-zhong
（Department of Politics and Public affairs Management,Shaoguan University, Shaoguan 512005,Guangdong,China）

In the current construction of ecological civilization,there is a passive participation of public participation and more active participation less；forms of participation,less involvement in real terms；later participate more in advance less a matter of participation；arbitrary participation,less normative participation.The reason,both factors that affect administrative tradition,there are public interest considerations weigh more unsound legal system constraints.To this,the initiative should be increased to reduce the passive resistance；reduce formalism,increased substance；forward engagement process,the whole process of participation；avoid arbitrariness,strengthen standardization,and ultimately the rule of law in China,a beautiful China's bright future.

ecological civilization construction；ecological city；public participation；institutional norms

F29

A

1007-5348(2015)09-0026-06

2015-06-28

韶关市哲学社会科学共建项目“公众参与韶关市环境保护存在的问题与对策研究”（GJ201402）；韶关市哲学社会科学规划项目“公众参与韶关生态城市建设的现状、问题及对策研究”（Z2014011）

梅献中（1969-）,男,河南周口人,韶关学院政治与公共事务管理学院副教授,硕士；研究方向:环境法学、行政法学。

（责任编辑:陈景增）