职能定位的关键

文‖ 上海理工大学管理学院MPA研究生 周倩怡

十八届三中全会之后，党中央提出了全面深化改革的决定。在此之际，各级国资委的定位问题又一次站上了风口浪尖。国务院国资委成立之初，其定位为国务院“特设直属机构”，这个“特设”有何特殊之处，为何国资委与国务院其他直属机构不同，有很多学者其实并不清楚，导致目前，学界仍对各级国资委的定位不准确。厘清国资委的定位就显得很重要。

区县国资委职责描述

区县国资委的主要职责描述为：各区国有资产监督管理委员会为区政府直属的特设机构，代表区政府履行出资人职责，负责监管区属国有资产。依照《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》和国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律和行政法规，对全区经营性、非经营性国有资产实行集中统一管理，维护所有者权益；组织制订符合本区功能定位和发展要求的国有资产总体布局规划；开展国有资产预算管理工作、国有产权代表管理工作；依法参与国家投资的分配和回收投资的再分配，组织实施国有资产收益收缴和支出管理；负责本区国有资产产权界定、产权登记、资产统计分析、资产评估的立项和核准、备案等基础性管理工作；负责本区国有资产清产核资工作；有序推进本区国有企业改革，负责管理本区国有企业改革、改制、改组过程中产权变动、资产处置等工作；调查处理本区国有资产损失，产权纠纷；指导本区国有资产经营公司开展资产经营工作；组织实施本区企业国有资产授权委托经营工作，指导、监督授权单位的国有资产管理；组织实施本区行政事业性国有资产委托监管工作，指导、监督委托单位的国有资产管理；对本区集体资产进行指导管理；承办区委、区政府和上级主管部门交办的其他事项。

可见，市级、区级国资委的主要职责，都提及国资委根据政府授权，代表政府履行出资人职责，不过，“承办区委、区政府和上级主管部门交办的其他事项”的兜底条款，为国资委的职责埋下了承担行政职责的伏笔。

法律地位

在成立国务院国资委之初，其实政策已经明确了国资委的法律地位和职责，即履行出资人职责。如2003年的《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条明确指出“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”2009年的《中华人民共和国企业国有资产法》第六条规定“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”

但《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十五条又规定“国有资产监督管理机构依照国家有关规定组织协调所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的兼并破产工作，并配合有关部门做好企业下岗职工安置等工作。”结合主要职责，国资委不仅要通过独资公司调控国有经济产业结构和布局，而且也要通过在独资公司先行试点各项改革措施，推动国有企业的改制重组。同时，国资委还要监督独资公司、控股公司国有资产保值增值情况，参与企业的关闭破产，配合政府安置企业下岗职工，甚至还要协助安全监察部门对企业的安全生产进行督促、检查。另外，国资委也负责对独资公司国有资产的产权界定、产权登记等工作，并有权对违法违规行为进行检查和惩处。可见，国资委对其所属的国有独资公司所做的工作更偏向于公司董事，处理具体事务。

在实践中，各级政府也偏向于将有关国有企业的事项交由各级国资委承担，立法中“履行出资人的其他职责和承办本级政府交办的其他事项”的规定，无疑为地方政府授权国资委行使公共监管职能留下了余地。政府常将与国有企业有关的事归口到国资监管机构管理或牵头管理，如社会维稳、安全生产、防汛防台、党组织关系管理等。因此，各学界才会对国资委定位有文章开头这样的不同观点，对国资委到底是履行出资人职责，还是承担公共行政监管职责，没有一致的观点。

厘清国资委的定位

国资委的出资人职责和监管职责本身并不矛盾，国资委作为出资人代表机构，具有出资人地位,股东职权就是其应有的权能，股东为确保自己的利益不受损失，在公司、企业正常运行中,自发地就会时刻监督着资产流向、利润生成。作为“股东”、“出资人”,国资委的主要职权为：顶层规则制定权、高层人事权、重大事项决策权、审批权、资产受益权和公司章程规定的其他职权。《中华人民共和国公司法》第四条规定“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”第三十三条规定“股东有权查阅、复制公司章程、股东会会议记录、董事会会议决议、监事会会议决议和财务会计报告。股东可以要求查阅公司会计账簿。”

为维护出资人的权益，国资委必须做出顶层设计，制定一系列贯彻国有资产监管法律法规的规章制度，对国有企业违反国有资产监管法律法规的行为进行监管，上级国资委必须有权指导和监督下一级国资委的工作等等。否则，国家出资人的权益就难以维护。所以，国资委具有出资人职责，履行其主要职责。事实上，国资委只有具有这些股东权利，才能履行出资人职责 。

另一方面，国资委的行政职能应淡化，不应作为政府“国资系统大口”承担公共管理职责。否则国资委工作人员势必将很多时间、精力用于处理行政公务上、用于统计汇总工作上、用于完成上级领导交办的但和国资国企监管关系不大的事情上。

而为防止国有资产流失，国资委对国有企业进行财务监督，需要建立一整套考核机制、股权变动程序、投资备案或核准制度等等，做到监督国有企业，但不干预其正常的生产经营活动。在目前对国资委无法准确定位的背景下，或许可以在国资委内部，只需将行政职能区分，对政府、同级部门和对企业有不同的人来处理相关事务，如对政府部门可以由普通的公务员“通才”来打交道，而对国有企业，由财务、审计、法律等“专才”来监管。这样的分工，有利于发挥人才的优势，集中精力，即完成政府交办的任务，又有利于完成国资委本身的职责。