“管资本”的突破口——访国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任项安波

文!上海国资记者 左沈怡

实现国有股东“人格化”、做“积极股东”，但不干预控股或参股企业的日常经营

22号文中在关于完善国有资产管理体制中提到,要以管资本为主改革国有资本授权经营体制。通过改组组建国有资本投资、运营公司,探索有效的运营模式,通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退。

此外,除了国资委间接授权的平台模式,还将试点政府直接授权的国有资本投资、运营公司。

“同时均等试点间接和直接两种国有资本授权经营体制,这样更有价值和意义。唯有如此,才能使得试点成为有竞争、能比较、可评估的‘赛马机制’,以便将来能择优在更大范围内推广成功模式和先进经验。”国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任项安波对《上海国资》表示。

从行政化转向市场化管理方式

《上海国资》:相比过去的表述,此次《指导意见》将国资国企改为国有企业。这种变化如何理解？

项安波:我的理解,国有企业改革在这里是一个广义的概念,既包括完善现代企业制度等国有企业经营机制方面的改革,也包括完善国有资产管理体制改革,还包括调整优化国有经济布局、发展混合所有制经济等领域的改革。

《上海国资》:从管资产到管资本,应当如何理解其中的变化？

项安波:管资本,意味着履行出资人代表职责的机构主要参与或影响出资企业的重大事项决策方式是：以出资额为限,选派专职股权董事,通过公司治理渠道、按市场化方式参与和影响控股或参股企业的重大事项决策,实现国有股东“人格化”、做“积极股东”,但不干预控股或参股企业的日常经营,被参股、控股的企业实行市场化的经营机制。

《上海国资》:国资监管部门的职责发生了怎样的变化？

项安波:此次国资管理体制改革的重点是“管资本”和国有资产监管机构转变职能。过去的国资管理体制在促进国企做大规模中发挥了重要作用,但在促进“做强做优”方面还有不足,为给深化国有企业改革创造良好条件,国资监管机构当务之急是转变职能和转变管理方式：一方面,需要将与公共管理相关的职能移交给其他政府部门,摆脱“老板+婆婆”双重角色于一身的定位,更为纯粹地履行出资人代表职责；另一方面,需要从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主。可以发现,现在国务院国资委和一些地方已经开始通过梳理监管事项、建立国资监管清单等方式,来规范国资监管机构依法履行出资人职责和保障企业经营自主权,以提升国有企业活力和效率。

“赛马机制”

《上海国资》:文件中的国资运营、国资投资公司,两者的区别在哪里？

项安波:《指导意见》关于国有资本投资、运营公司的描述,主要是在“以管资本为主改革国有资本授权经营体制”中涉及。从中还难以看出国有资本投资、运营公司两者的区别,需要等到细则公布后才能明确两者的区别。结合《指导意见》和我们过去的一些研究来看,两者可能难以截然分开,两者的共同之处是都要发挥政府与市场间的双重隔离作用,促进政企分开和政资分离。

《上海国资》:两者与国资委的架构如何构成？与其他国有企业的关系又是如何？

项安波:从《指导意见》来看,国有资本投资、运营公司与国资委的关系有直接授权和间接授权两者模式：在直接授权模式中,国有资本投资、运营公司将由政府直接授权履行出资人职责,是一种两层架构体系设计；在国有资本直接授权经营模式中,国有资本投资、运营公司与国资监管机构没有关系。在间接授权模式中,国有资产监管机构对国有资本投资、运营公司履行出资人职责,并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责,是一种三层架构体系设计；在国有资本间接授权经营模式中,国有资本投资、运营公司与国资监管机构是被出资企业与出资人关系。

在两种模式中,国有资本投资、运营公司与其控股或参股的国有企业都是股东与公司的关系。

这样的设计,应该是考虑到中国国有企业数目多、国有资产庞大、国有经济布局广泛、管理体系复杂等诸多影响因素,也是经过反复交流、讨论后得到的结果。

《上海国资》:直接授权和间接授权会对“管资本”产生不同的效果吗?

项安波:希望能同时均等试点间接和直接两种国有资本授权经营体制,这样更有价值和意义。因为这样,才能使得试点成为有竞争、能比较、可评估的“赛马机制”,以便将来能择优在更大范围内推广成功模式和先进经验。此外,在一些国资较少的地区,则完全可以因地制宜,只采取国有资本直接授权经营模式。

政府与市场间的“防火墙”

《上海国资》:三层架构能否解决过去国资委的身份尴尬？

项安波:这很大程度上取决于国资监管机构能否切实转变职能和转变管理方式,也一定程度上取决于国有资本投资、运营公司能否以市场化方式履行出资人代表职责和切实发挥政府与市场间的“隔离带”和“防火墙”作用。

《上海国资》:中央文件中的国资运营、投资与现有地方设立的投资运营平台的区别在哪里？

项安波:《指导意见》指出,国有资本投资、运营公司“通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值”。从这一点来看,与地方设立的国资流动平台的主要功能定位是一致的；大多数地方国有运营平台一些战略理念——如要成为部分国有股权的持股主体、国资运营的执行主体、价值管理的操作载体和资金配置的执行通道,确保在更大范围、更高层面统筹配置资源和盘活存量,实现“资源、资产、资本、资金”的良性循环。结合流动平台建设,完善国资监管体制,做到“多管国资、放活企业,不管经营”等——也值得未来的国有资本投资、运营公司试点时借鉴。区别可能在于所处区域、产业等环境不同,具体改革任务不同等层面。

《上海国资》:目前实施的瓶颈在哪里？

项安波:一是如何避免现在的企业集团公司仅仅是简单化地“翻牌”而成为国有资本投资、运用公司,其次是如何防止设立后的国有资本投资、运营公司形成进一步的市场垄断。

要强调的是,此次成立国有资本投资、运营公司,已经成为深化国资国企改革的重要举措和实现“以管资本为主”的突破口,所以,此次国有资本投资、运营公司的经营机制将与以前的国资投资或经营公司有本质不同,将以追求投资收益、股本回报为主,而不是那些以融资为目的。