检察机关对暂予监外执行同步监督问题研究

杨永华，蒲宏涛，刘 鹏

(北京市大兴区人民检察院，北京102600)

2012年修改的《刑事诉讼法》中增加了检察机关对刑罚变更执行开展同步监督的职责，不仅为检察机关监所检察工作深入发展提供了难得的机遇，也对监所检察部门切实履行法律监督职能提出了新的更高要求。加强对刑罚执行变更法律监督的研究，尤其是暂予监外执行同步监督问题的研究，不仅具有重要的理论意义，而且具有迫切的现实价值。

一、暂予监外执行同步监督概述

(一)概念

暂予监外执行同步监督是指检察机关在刑罚执行监督过程中，对法院、监狱、公安和司法行政等机关暂予监外执行的启动、提请、呈报、裁决和交付整个活动过程进行的事前、事中和事后全程同步监督。

(二)特征

暂予监外执行同步监督具有以下特征:

1.监督主体的特定性。我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这一规定从根本大法的角度确立了检察机关专门法律监督机关的地位。对包括暂予监外执行在内的刑罚执行变更开展监督，是检察机关检察权的应有之义。检察机关的监所检察部门具体负责对暂予监外执行的检察监督。

2.监督手段的多样性。一般认为，当前检察机关监所检察部门对暂予监外执行进行监督的手段有四种:(1)对于被监督机关存在的工作漏洞和制度不健全的方面，提出检察建议;(2)对被监督机关工作人员的轻微违法行为，提出口头纠正意见;(3)对于被监督机关的违法行为，制发纠正违法通知书;(4)对于被监督机关工作人员的贪污贿赂、渎职侵权等犯罪案件，通过职务犯罪案件查办予以监督。

3.监督时间的期限性。检察机关对提请机关暂予监外执行有关法律文书的审查，应当在法律规定的期限内完成，并依据审查情况，提出书面意见。《刑事诉讼法》第二百五十六条规定:“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”

4.监督过程的程序性。暂予监外执行同步监督过程中，检察机关的职责是对法院、监狱、公安和司法行政等司法机关的暂予监外执行各环节的活动是否合法进行审查监督，仅仅是在程序上行使权力。检察机关对监督事项和活动并不做出实体上的处分，不能直接改变各司法机关已经做出的裁决，监督的效果体现在各司法机关依据监督意见重新做出裁决和行为。

(三)法律依据与理论基础

1.暂予监外执行同步监督的法律依据。《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十五条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”《刑事诉讼法》第八条规定:“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督。”第二百六十五条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督，如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”第二百五十五条、第二百六十二条还分别规定了人民检察院有权对暂予监外执行，减刑、假释的决定依法提出书面纠正意见。《人民检察院组织法》第五条第五款规定:“对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督”，据此应包括对做出暂予监外执行决定的监督;《中华人民共和国监狱法》第六条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督。”

2007年，最高人民检察院制定并颁布了《关于加强和改进监所检察工作的决定》第四条规定:“检察机关发现刑罚执行机关对不符合减刑、假释、暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出纠正意见;发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议。”明确要求“建立对减刑、假释的提请、裁定活动和暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制”。2008年3月，《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》、《人民检察院监外执行检察办法》等要求，对减刑、假释的提请裁定活动和暂予监外执行的呈报活动，检察机关今后将予以审查并签署意见，进一步明确和强化了检察机关对刑罚变更执行活动全程同步监督的职权力度。

2.暂予监外执行同步监督的理论基础。(1)权力制衡的必然要求。我国《宪法》第一百三十五条明确提出了检察机关与公安机关、法院在办理案件过程中，实行“分工负责，互相配合，互相制约”，这实际上体现了我国司法体制运行所遵循的制衡原则。作为刑罚变更执行权的一项重要内容，对于暂予监外执行的的提请、申报、决定和交付各个环节和阶段都必须加以有效控制和约束，否则将导致公权力的滥用和腐败的滋生。检察机关加强对暂予监外执行全过程监督工作是作为制衡公安、监狱、法院及司法行政等部门行使执行、审批及裁量权的重要手段，是满足权力相互制约以形成平衡的需要，有助于防止因执行机关、审批机关以及裁量机关单方面掌控权力所造成的权力失控，从而“确保司法领域公权力的正确实施和实现国家权力的公正运行”。［1］由于暂予监外执行是一个动态的过程，在这一过程的每个环节，都有可能出现权力滥用的情形，因而检察机关需要采取对暂予监外执行全程同步监督，以防止监督缺位的发生。(2)法律监督理论实践的重要体现。历史实践证明，权力往往存在扩张和被滥用的危险，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”［2］对权力进行约束是权力存在的基础之一，为了避免权力的扩张和滥用，确保将“权力关进制度的牢笼”，任何权力的行使都必须存在相应的约束机制，现代民主国家往往通过制定系统完善的法律制度和开展强力有效法律监督来规范权力运行。这是人们对权力运行规律的共识，也是法律监督理论的基础。我国的检察制度正是基于此点共识并结合我国特殊国情及建国以来法制实践的基础建立起来的。其要点包括:社会主义国家的法制应当是统一的;［3］国家以根本大法的形式确定检察机关作为专门的法律监督机关，以维护法制的统一;检察机关独立行使职权，不受其他部门干涉。作为法律监督理论的重要内容，检察机关对包括暂予监外执行在内的刑罚执行过程加强同步监督，是确保法律有效实施和维护国家法制的有力保障。(3)人权保障的内在要求。我国《宪法》第三十三条第三款明确提出:“国家尊重和保障人权。”作为区别于一般公民的罪犯，由于其被限制或剥夺人身自由，处于相对弱势的地位，合法权益很容易受到侵犯，因此对于罪犯的人权更需要特殊的保护。在这一过程中，检察机关发挥着重要作用，主要体现在两个方面:一是通过对刑罚执行的各个环节进行全程参与监督，确保刑罚得以客观公正地执行，促使罪犯应享有的各项公民权利得到具体落实;二是通过及时发现、督促整改、制止和查办刑罚执行中的各类违规、违法行为，确保对侵害罪犯人权行为得到及时纠正。

二、检察机关对暂予监外执行同步监督的意义

暂予监外执行制度将不适合在监管场所执行刑罚的罪犯放归社会执行刑罚，本质上大大降低了限制罪犯人身自由的强度，为罪犯带来了巨大的人身利益。正因为如此，暂予监外执行制度运行的决定和批准等各个环节成为司法领域腐败问题的高发地带。所以，加强暂予监外执行同步监督应当成为监所检察工作的重点所在。

(一)化解刑罚执行中的矛盾和问题，维护法律权威与公信力

作为我国刑罚执行的特殊形式，暂予监外执行的对象直接进入社区及社会之中，会导致社区居民和被执行对象之间产生隔阂和矛盾，增加了社会、社区的不稳定因素，这些隔阂矛盾又往往会反向固化被执行人自我身份认同，加深其社会边缘化心理，进而影响到监外执行的改造效果。因此检察机关充分履行监督职权，积极参与暂予监外执行同步监督，及时反馈被执行对象的申诉、控告等合理诉求，能够有效地减少社会矛盾，维护社会稳定，确保刑罚执行力。此外，由于暂予监外执行的刑罚执行场所为公共区域，对被执行人的监管严格程度、实际执行效果往往能够很直观地呈现在人民群众面前，如果刑罚不能得到有效地执行，其影响司法公信力的程度也会变得更快、更深。因此检察机关通过履行法律监督职能，加强对暂予监外执行同步监督，有利于从根本上维护我国法律公信力，保障司法权威。

(二)实现对刑罚权的制约，防止决定部门的权力滥用

当前我国暂予监外执行的决定机关主要包括法院、公安机关和监狱部门，其中作为特殊行政机关的公安机关和监狱部门，对服刑人员审批过程具有很强的独立性。如果公安机关和监狱部门不能够正确使用权力，必然会导致暂予监外执行在执行中出现扭曲，违背相关立法本意，甚至会滋生“钱刑交易”等腐败现象的发生。《刑事诉讼法》第二百五十五条、第二百五十六条对检察机关的检察监督权做出了规定，明确了检察机关有权对暂予监外执行的情况进行核查，肯定了检察机关有权对违法现象提出检察意见。作为负有法律监督职能的检察机关，依法加强对暂予监外执行审批过程的监督，进一步构建和完善同步监督机制，可以有效地防止相关部门滥用刑罚执行权，进而确保刑罚执行的依法、公正。

(三)保障受刑人的合法权益，体现刑罚的人权保障机制

我国当前实行的暂予监外执行制度体现了对罪犯人格尊严的尊重和其正当权利的保障，是刑罚感化功能的重要表现。依据《刑事诉讼法》第二百五十四条，适用暂予监外执行的对象被严格限定在以下三种情形，即“有严重疾病需要保外就医的;怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的”。作为对罪犯人身自由权利产生直接影响的法律行为，检察机关通过对暂予监外执行进行监督，确保其运作过程严格遵循正当程序和规则，从而使真正符合监外执行条件的罪犯的合理诉求得到保障。这种文明、人道的行刑方式，充分体现了刑罚对罪犯的改造功能。

三、检察机关开展暂予监外执行同步监督存在的问题

(一)立法方面的问题

1.立法上对暂予监外执行同步监督没有做出全面具体的规定。《刑事诉讼法》第二百五十五条规定:“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见”;第二百五十六条规定:“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关”，上述两个法条是目前大家普遍认为的检察机关开展暂予监外执行同步监督的法律依据。然而，上述规定并未对暂予监外执行活动的关键环节的监督做出规定，也没有明确规定检察机关开展同步监督的程序。

2.立法对暂予监外执行中保外就医鉴定标准的规定模糊、陈旧，远远滞后于当前时代发展的现状。1990年，最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《罪犯保外就医执行办法》，其附件《罪犯保外就医疾病伤残范围》(以下简称《范围》)是当前罪犯保外就医病残鉴定的依据。该《范围》由于制定时间较早，许多规定已经不适合时代和现实发展需要。比如:(1)“艾滋病毒反应阳性者”可以被保外就医。然而，从社会管理和保证公众安全角度看，艾滋病罪犯是不适宜保外就医的。艾滋病罪犯在社会上，如果得不到家人的关爱，不能得到政府的免费治疗，产生对社会的仇视心理，会给社会带来巨大的隐患和危害。(2)《范围》规定的病残标准模糊不清。实践中对于29种疾病以外的“其他需要保外就医的疾病”理解分歧较大，如果法院、监狱和公安机关根据本条规定决定(批准)暂予监外执行，检察机关监督纠正时往往难度较大。

3.鉴定医院的混乱给监督造成了困难。《刑事诉讼法》第二百五十四条第四款规定:“对罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院开具证明文件”。一般来说，省级人民政府指定的医院不会成立鉴定机构，也没有明确专门的鉴定人员。这样一来，法律规定的省级人民政府指定医院开具的证明文件在实践中就等同于了省级人民政府指定医院的门诊诊断证明。有的法院在做出暂予监外执行决定时，要求必须有鉴定机构的结论，而有的法院仅凭医院的一纸诊断证明，也能做出暂予监外执行决定。检察机关参与暂予监外执行续保现场监督的医院，均是区县司法局(乡镇司法所)选择或罪犯本人挑选的省级人民政府指定的医院，如果罪犯或者其亲友事先与医院大夫串通一起出具虚假证明，检察机关的现场同步监督形同走过场，难以真正达到同步监督的目的。

(二)检察机关工作开展方面的问题

1.监督手段缺乏刚性。目前，我国刑罚执行阶段的权力配置失衡，“在交付执行、变更执行、终止执行等刑罚的各执行环节中，国家将刑罚执行权主要配置于刑罚执行机关和审判机关，赋予其执行权、提请权、处分权、变更权和裁定权，而排斥了检察机关的提请权、一定酌情处分权和程序控制权”。［4］检察机关在刑罚执行阶段的监督手段只有制发检察建议书、纠正违法通知书和职务犯罪案件查办三种手段。检察建议书和纠正违法通知书不具有强制力，监督效果的好坏完全取决于被监督单位对监督事项的认可度，如果被监督单位拒不整改，检察机关也往往束手无策。职务犯罪案件查办作为检察机关刑罚执行阶段最有力的监督手段，因为发现线索难、调查取证难等原因，在暂予监外执行监督过程所发挥的作用也很有限。

2.同步监督信息获取不畅。目前，检察机关获取罪犯暂予监外执行的信息，主要有以下两个渠道:(1)法院、监狱或者公安等机关寄送的罪犯暂予监外执行决定书和判决书等材料;(2)通过向司法局社区矫正部门了解获取信息。上述的信息获取渠道存在天然的弊端，如果法院、监狱或者公安机关不向检察机关和司法行政机关寄送罪犯暂予监外执行决定书等法律文书，暂予监外执行罪犯也不主动到社区矫正机构报到接受社区矫正，那么暂予监外执行罪犯将会被漏管，法院的判决将成为一纸空文，罪犯应受的刑罚就无法得到执行。此外，由于目前检察机关和司法行政等机关并未建立信息联网系统，检察机关对于进入社区矫正暂予监外执行罪犯的信息，只能通过检察人员经常与社区矫正工作人员沟通来获取，这种被动式的获取监督信息的方式，严重影响了监督的效率和效果。

3.同步监督存在盲区。暂予监外执行罪犯病残鉴定环节是暂予监外执行同步监督的重点环节。由于检察机关内部分工的原因，对暂予监外执行罪犯病残鉴定环节有时存在盲区。比如:依据同步监督的要求，罪犯保外就医续保过程检察机关应当派员到场监督，但是由于保外就医的罪犯在社区矫正执行刑罚，如果原裁定暂予监外执行的监狱派驻检察室不派员去监督，而保外就医罪犯社区矫正区县检察院的监所检察处又认为自己无权对监狱的暂予监外执行裁定过程开展监督，此时的监督工作就会出现盲区。此外，对于监狱服刑罪犯在社会医院而不是监狱管理机关中心医院的就诊，检察机关的监督也存在盲区。

(三)检察机关自身建设方面的问题

1.不愿监督的问题。《刑事诉讼法》给检察机关监所检察部门增加了指定居所监视居住执行监督、财产刑执行监督等职能，而长期困扰检察机关监所检察部门的人员年龄偏大、数量较少的局面并没有得到根本改观，监所检察工作人员对暂予监外执行监督的积极性并未因为新法的实施而迅速调动起来。此外，检察机关派驻检察人员长期与监狱民警工作在一起，随着熟悉程度的提高和感情的加深，存在对发现的暂予监外执行违法事项碍于情面不愿监督，或者监督纠正不彻底的情况。

2.不会监督的问题。检察机关对暂予监外执行罪犯的案卷审查过程中，难度最大的是对诊断证明的审查。诊断证明属于医师对罪犯病情的医学判断，而检察人员一般缺乏专业医学知识，对需要专业知识的疾病难以深入审查。同时，由于监所检察业务“点多、线长、面宽”的特点，一名监所检察的门外汉要真正成为监所检察的能手，成长周期比较长。此外，监所检察部门往往被许多同志视为检察工作的边缘部门，个别进入监所检察部门的年轻人认为学习监所业务的性价比太低，不愿投入过多精力学习监所检察业务。以上各种原因导致面对暂予监外执行同步监督这种技术含量较高的监督事项，个别监所检察人员不会监督。

四、完善检察机关暂予监外执行同步监督的对策建议

如何推进检察机关暂予监外执行同步监督机制的完善，是检察机关需要着力解决的重要课题。建议通过统一立法，完善工作机制，提高检察人员监督能力等方面的工作，建立健全检察机关暂予监外执行同步监督机制。

(一)立法方面

1.制定统一的《刑事执行法》，保障暂予监外执行同步监督有法可依。在其中明确规定暂予监外执行的适用范围、伤残鉴定程序、检察监督程序等内容，明确检察机关在暂予监外执行同步监督中的权利义务。

2.修订完善《罪犯保外就医疾病伤残范围》，科学合理规定可以暂予监外执行的病名。对已经与当前诊断标准不同的病名(如高血压Ⅲ期)进行修改。明确每种疾病的诊断标准。细化“其他保外就医的疾病”，防止任意扩大保外就医的范围。

3.从立法层面将保外就医鉴定机构纳入到国家统一鉴定体系中，统一认证保外就医医生的鉴定资质，规范保外就医病残鉴定的操作规范，统一鉴定书的书写规范，明确保外就医医生的主体责任。［5］

(二)检察机关工作开展方面

1.赋予检察机关纠正违法通知书以法律效力。“应当明确规定书面纠正违法方式的法律效力”。［6］即对于检察机关发出的纠正违法通知，接收单位必须按照纠正违法通知中的要求，限期审查自己的行为是否违法，如果确有违法情况的，要及时纠正或采取有效措施，并将纠正或改进情况书面通报发出纠正违法通知的检察机关;如果认为没有违法情况的，应当及时书面回复发出纠正违法通知的检察机关。监督对象没有正当理由拒不纠正违法的，提出纠正违法意见的检察院应报告上级检察院，由上级检察院向其同级的监管机关提出纠正意见。

2.建立完善信息共享机制。一方面，检察机关派驻检察室应当与法院和监狱等机关实现微机联网，信息交流互换，资源共享，在第一时间掌握有关暂予监外执行的各项情况，实现动态同步监督。另一方面，完善监所检察部门和公诉部门的工作衔接机制。对于审前未被羁押的暂予监外执行决定罪犯，由于未羁押在监管场所，监所检察部门无从掌握这类人员的情况，如果法院不及时向监所检察部门寄送这类人员的法律文书，监所检察部门就无法开展监督，可能导致这类暂予监外执行人员漏管。因此，公诉部门在收到法院送达的罪犯暂予监外执行的决定书等法律文书后，应当及时将文书复印件送达监所检察部门，以利监所检察部门开展刑罚执行监督。

3.上级和下级、不同区域之间的监所检察部门加强合作与沟通。为避免跨级别、跨区域暂予监外执行罪犯的同步监督出现盲区，检察机关应该树立全局意识，对于已经发现和可能出现的监督盲区进行排查，发现问题及时沟通，排除监督空白点，确保暂予监外执行同步监督没有死角。

(三)检察机关自身建设方面

1.深入推进落实上级院巡回检察制度。为解决监所检察人员不愿监督的问题，可以积极推进落实上级院巡回检察制度。由上级检察院组织人员对下级院包括暂予监外执行同步监督在内的工作进行巡回检察，不仅可以加强检察机关的内部监督，而且能够纠正下级院检察人员碍于情面不愿监督的问题。

2.提高监所检察队伍自身素质。为适应《刑事诉讼法》对监所检察部门职能增加和工作量加大以及工作标准提高的形势，现有监所检察人员应当积极学习，提高自身素质，提升开展刑罚执行同步监督的能力。检察机关在对监所检察部门业务量科学评估的基础上，增加人员配备，调配一些专业素养高、工作踏实肯干的年轻同志充实到监所检察队伍中来，以此提高暂予监外执行同步监督的监督水平。

［1］王希发.刑罚变更执行同步监督研究［J］.重庆广播电视大学学报，2012(2).

［2］［法］孟德斯鸠.论法的精神［M］.张雁生译.北京:商务印书馆，1995.

［3］方 明，王 振.刑罚执行监督问题研究［J］.河北法学，2009(12).

［4］熊志坚.完善刑罚执行监督的六点建议［N］.检察日报，2007－03－02.

［5］董晓瑜，蒋 珉.浅议加强暂予监外执行的检察监督［J］.法制博览，2012(12).

［6］张雪妲.刑罚执行监督权的立法完善［J］.法学，2006(8).