善治视野下的中国城镇公共治理体系构建

曹海军

善治视野下的中国城镇公共治理体系构建

曹海军①

作为国家发展战略，新型城镇化是对传统城镇化的超越，是“人的城镇化”对“物的城镇化”的超越，而“人的城镇化”的实现归根结底依赖于城镇治理水平的高低。目前，我国的城镇公共治理水平远远低于城镇化的发展速度。因此，按照善治及其原则的要求，因地制宜地构建中国特色的城镇公共治理体系，也就成为了新型城镇化发展的内在需要。

善治；新型城镇化；公共治理体系

一、走向善治城镇，推进城镇可持续发展

城镇化既是现代化的必由之路，又是经济持续健康发展的引擎。根据《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)，我国目前常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，而且低于巴西等发展中大国60%的平均水平，城镇化发展空间潜力巨大。*《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。相对于较低的城镇化水平，旨在全面提高“人的城镇化”的治理水平更低，而这成为制约新型城镇化健康持续发展的制度“瓶颈”。因此，新型城镇化的可持续发展，还必须有相应的制度和政策上的配套措施，这就需要构建完备的城镇公共治理体系。

城镇化的快速增长，新型城镇化的发展，对城市的可持续发展提出严峻挑战。因此，如何管理好一个城市，对城市乃至国家管理者来说，都是一个重大问题。联合国人居署为了加强国际协作，更好地执行《人居议程》，推动了世界城市论坛项目。论坛的议题广泛涉及世界范围内城市经济与社会发展面临的诸如基础设施、住房建设、土地规划、环境保护等重大而紧迫的问题。而所有问题的解决都需要一个总的前提和协调机制，那就是城市治理。

作为国家治理体系的一部分，城市治理水平的高低和能力的强弱，在一定程度上决定了区域乃至国家治理水平的高低和能力的强弱。推动国家治理体系和治理能力现代化以及新型城镇化建设，是我国国家发展战略同步进入成熟阶段的标准和重要组成部分。不仅如此，两个基本目标之间存在着相互衔接、相互支持的关系，新型城镇化建设关系着我国国民经济能否持续增长，而治理体系和治理能力能否与之相匹配，即是否能够走向善治城镇，是保障新型城镇化建设能否健康发展的必要条件。根据联合国人居署的提法，善治的最终目标是推进城市发展进程，实施城市减贫计划，推动更为公平和包容的经济增长等等。

除了包容增长之外，城镇善治还要对城市进行增长管理，从而直接关系到城市的可持续发展。可持续发展要求建立公平的社会、可持续的经济和宜居的环境，而这一三位一体的目标目前仍然尚未实现。实施可持续发展的关键在于地方特别是城市层面的执行，其中，政府发挥了规划和协调的轴心作用，对社会、经济和环境三个维度的发展管理加以整合，同时协同包括企业和社会组织在内的所有利益相关者。实现城市可持续发展的基本着眼点，就是在兼顾当前发展和长远发展的基础上，妥善平衡和处理好城市发展过程中“人与人”、“人与社会”、“人与自然”的关系。

二、善治城镇的范式转移：概念、原则与议题

在城市治理与善治的范式出现以前，城市统治(urban government)的范式长期在城市管理领域居于统治地位。城市统治主要是通过功能性和政治性的手段服务于市民，往往出现牺牲整个社会的利益去满足少数精英利益的情况。而城市治理模式则是社会组织和私人部门自下而上推动公共服务供给的备选模式。城市治理要求所有利益相关者参与城市事务的管理，城市转型、全球化、分权化和民主化成为推动城市治理的基本驱动力。自20世纪90年代以来，“治理”一词勃兴，用以揭示公共行政领域科层制向网络关系的范式转换。根据联合国人居署的定义，“城市治理是个人与机构、公共部门与私人部门，对城市公共事务的规划与管理”。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.

从静态意义上讲，城市治理是个人与机构、公与私规划与管理城市公共事务的总和。从动态意义上讲，城市治理是一个通过协调和合作行为将各种相互冲突的利益加以持续整合的过程。治理由一套复杂的机制、过程和制度构成，个人和其他利益团体可以借此通过正式或非正式的渠道表达自身的利益，达到求同存异的功效。传统范式的意义上，政府垄断了对城市的管理活动，而随着城市化的快速发展，单凭政府自身已经无法应付复杂而多变的城市现实，能够解决现实城市问题的管理模式呼之欲出。从利益相关者的角度审视，治理与城市化是相互兼容、相互依赖的，城市善治是实现城市可持续增长和发展的一个重要支柱，城市化的可持续发展有赖于政府、社会组织和企业通力合作。一般而言，政府的作用是为城市建立一个政治和法律框架，提供基本公共服务和公共物品，企业则是通过就业和税收创造财富，社会组织则是促进不同利益群体之间的政治和社会互动、对话和协商。这样，城市的政府、企业和社会组织3个部门之间就可以在治理的环境下进行有意识的建设性互动和交流活动。这种互动必须基于所有利益相关者的有效参与，法治、透明性、回应性，以共识为导向，公平、效率和有效性，问责性以及共同的战略愿景。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.

城市治理如何落实于实践，如何调动各个部门之间的充分潜力，特别是企业如何按照市场原则办事，强化自身的社会责任，建立公私伙伴关系(PPP)，进而积极参与城市治理，这是问题的关键。为此，2004年，联合国人居署接受了全球城市治理联盟的建议，在城市治理概念的基础上又提出了善治城市(good urban governance)的概念，即通过实施政治、经济、社会和行政权威来管理城市实体。进而人居署认为，善治城市需要遵循下列原则：1.可持续性；2.权力下放(Subsidiarity)；3.公平；4.效率；5.透明与问责；6.公民参与；7.安全。*UN-HABITAT, annual report 2005,Responding the challenges of an urbanized world,http://ww2.unhabitat.org/documents/UN-HABITAT_AR_2004.pdf，2004，10.上述原则或规范旨在提高城市环境中人的生活条件。遵循这些原则，公共部门、私人部门和包括城镇居民在内的其他利益相关者可以加强城市治理能力建设，推动城市的可持续发展。此外，上述原则也为解决城市管理和城市行政面临的挑战设置了整体框架。每项原则之间都相互衔接、内在融贯，一个原则的执行必须以另外一个原则的执行为前提。原则为城市治理的利益相关者提供了基本的行动指南，有利于构造城市治理所需的内外环境。内在环境方面，利益相关者可以明确各自的行为规范；外在环境方面，利益相关者还可以据此参与构建城市治理体系的政策制定和战略实施。具体说，原则如下：

其一，可持续原则。可持续原则体现于城市发展的所有维度。可持续性要求城市利益相关者对现在和未来世代的社会、经济和环境需要之间作出平衡。这种代际公平要考虑到资源的效用，城市的减贫，长期关怀，对人类可持续发展的战略愿景，以及基于公共善对不同利益的整合等等。可持续原则要求所有利益相关者积极参与城市发展事业，就城市发展战略、城市发展规划等重大问题展开广泛协商、建言献策。

其二，权力下放原则。在城市环境下，基于成本收益的考量，服务传递的配置机制应该遵从就近管理和贴近地方的原则。这一原则的目标是要强化简政放权，推动地方民主，从而在政策层面及时回应市民之所需。进而言之，公民应该得到充分赋权，获得充分自由权和自主权，以保证政府对公民负责。

其三，公平原则。公平意味着在决策过程中将所有利益相关者包容进来，并给所有利益相关者提供城市生活必需品。公平要求权力共享，无歧视地提高所有人获得和利用城市资源的机会。公平就是要建立一个包容性城市，这是城市可持续性的重要因素之一。包容性城市需要创造可以保障所有人社会、政治和经济安全的环境，这意味着所有公民都有平等的机会获得健康、教育、就业、营养、饮用水安全、卫生以及其他基本服务。

其四，效率原则。效率原则是为了保证服务的有效传递和资源的最优配置。城市资源的成本效益化管理对于所有利益相关者来说是命运攸关的，特别是参与城市管理的企业或私人部门。同时，只有当所有利益相关者能够基于各自的比较优势，才能最好地实现效益。效率原则主要是针对企业或私人部门来说的，二者通过产业和产品生产创造城市财富，培养具有创造性的城市经济环境，政府就可以使私人部门或企业运行变得更为优化。

其五，透明与问责原则。透明和问责对于城市利益相关者来说至关重要，只有透明和可问责，才能真正建立起信任与开放，以协作和伙伴的方式解决城市面临的诸多挑战。透明和问责原则要求所有核心利益相关者秉持高度的专业精神和正直人格行事。

其六，公民参与原则。所有城市都多少会面临这样一个基本困境：由于固有的行政和管理方面的结构性因素的制约，难以形成政府与社会之间有意义而且富有建设性的对话。这就需要充分的公民赋权，充分调动社会资本，开掘公共资源。公民参与意味着公民和公民团体应该积极参与城市的公共生活，并为城市生活的公共善作出应有的贡献。人才是一个城市真正的财富，也是人类可持续发展的目标和手段。为此，边缘或弱势群体的参与尤其重要，妇女和穷人在决策过程中必须要得到赋权，从而有效地参与城市公共事务的管理和公共决策的过程。

其七，安全原则。安全就是保护生命、财产和自由权利免受侵犯。安全是公民获得和实现公民自由的前提保障。伴随全球化和城市化的深入发展，包括社会治安在内的城市问题变得越来越复杂和多样，各种城市危机威胁着城市居民的生命和财产安全。为此，城市必须力求避免人际冲突、社会危机和自然灾害，从而为所有利益相关者带来安全感和稳定感，促进社会和谐和安宁。这就要求，一方面，培养和谐宽容、尊重多样性的城市政治文化；另一方面，城市也要依靠社会中介组织发挥安全阀的作用，鼓励具体执行和实施机构以及其他社会服务供给者之间的合作。

根据上述有关城市治理与善治的概念和原则，可以归纳出6项城市治理的研究议题。

议题一：构建符合城市治理原则的基本制度。首先，任何城市治理都必须建立基本的制度规范和规则体系。其次，要探究城市治理遵循的脉络背景，即城市发展的历史文化、制度沿革、风土人情以及风俗习惯，这类特质构成了城市发展的前提条件。此外，当城市发展到一定阶段，还需要国家发挥整体规划者的角色进行“顶层设计”，一方面积极鼓励城市治理，另一方面大力推动边疆地方的城市化进程，落实国家可持续发展的长远目标。为此，城市治理的发展需要有相应的配套制度和政策措施，以及清晰且可预期的游戏规则可供遵循。

议题二：营造适于公民参与的民主治理环境。城市治理的“治理性”集中体现为城市范围内所有利益相关者对城市事务的共同参与，包括所有层级政府、个体公民、志愿性团体、社会组织。善治城市尤其强调对公民赋权，通过赋予公民的参与权利，提升公民社会的决策能力，进而逐渐改变城市权力的形态。由于国家与地方治理机制不尽完善，加之地方政策的复杂性，这就决定了地方政策从制定到执行都需要充分考虑地方性，必须与当地民众密切联系，让民众参与地方共同决策。这一方面赋予了政策执行的正当性，另一方面也间接提升了公共政策的效能。

议题三：在城市治理过程中建立公民问责机制。政府应该接受问责机构的监督，受城市人民委托进行公共服务的地方政府尤其如此。公民问责是行政问责的一部分，是行政问责的深化。公民问责，是指由公民个人依法启动国家的制度资源，对行政机关及其行政人员的行政活动进行质询和审查的权力监督活动。公民问责遵循以“私权”限制“公权”的逻辑，以实现对公民权利和公共利益的保障和救济。这种责任不仅仅限于公共事务或受争议事件，财务预算、财政政策、预算编制等都应包含在内。除了要有透明化的正式公开机制，还必须具有回应性强的公私互动机制。

议题四：健全城市治理过程中的协商审议机制。协商民主要求透明的政府施政过程，可促使公民在管理自身的同时，对公共事务进行审议协商，协商的过程可以促进参与者集思广益，共同去批判审视相互的主张，谋求共同的利益，建立一个知识信息与社会资本的分享机制。这就要求通过政府的赋权行为，使公民在自我管理的基础上对公共事务进行协商审议，谋求共同的利益及建制一个共同的社区。

议题五：吸纳和包容城市治理过程中的利益相关者。从城市整体而言，利益相关者包括城市政府、中央政府、市民、其他地方政府、流动人口等。从城市某项事业而言，利益相关者只包括与此有关系的人或机构。利益相关的人会比不相关的人更关心城市发展。因此，建立包容而非排斥的城市治理结构更有利于城市的善治。

议题六：可持续发展的善治理念是城市治理的目标。城市可持续发展可视为城市中政治、社会、经济、物质环境等网络互动协力与共同演化的过程。在这一过程中，一方面要确保居民福祉的提高，另一方面不会危害到都市的内外环境，并有助于减少城市的生态环境破坏。

纵观城市治理20余年的发展趋势，总体上是以城市管理为轴心的，比如城市基础设施和公共服务等等。而实际上，城市治理是一个复杂的政治过程，而非简单的管理过程。治理本身是一个中性词，可以是专制的或仁慈的，有效的或无效的，善治则是在共同价值取向和实践规范前提下共同追求的实践标准。常见的误解是认为城市的善治能够包治“城市病”，而实际上，城市善治是解决公平、可持续性等城市问题的必要而非充分条件。为此，联合国人居署将城市善治视为让城市变得更为宜居和核心的关键要素，并推动全球城市善治运动，大力推进善治从理念到实践。

三、探索善治原则下的中国城镇公共治理体系构建

对于中国来说，城市治理与善治严重滞后于城镇化的发展速度，尚处于亟待开拓的实践和研究领域，从城市善治范式到城市善治的实践更是一个重大挑战。当前，我国的新型城镇化面临许多“老问题”，特别是从“物的城镇化”转向“人的城镇化”的问题，尤其需要通过城市治理体系和治理能力的现代化来解决。具体说，按照善治要求建立的城镇公共治理体系包括目标、主体、结构、任务、保障、格局、基础和体制。

其一，可持续发展是城镇公共治理的基本目标。可持续发展的理念在中国城市发展领域的应用，一般是与城市经济发展和资源可持续利用以及环境可持续发展联系起来的，比如国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划》(2013～2020年)。相对而言，对社会和文化维度则相对缺少关切。而新近出台的《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)第5篇“提高城市可持续发展能力”，则充分考虑了经济增长、社会治理和环境保护三者平衡协调发展的重要性。并在第18章以“推动新型城市建设”为题，阐述了“绿色城市”、“人文城市”、“智慧城市”的可持续发展理念，进一步明确了我国城市可持续发展的价值取向和实践路径。*钱振明：《基于可持续发展的中国城市治理体系：理论阐述与行动分析》，《城市发展研究》2008年第3期。

其二，要明确城镇公共治理的主体，推进新型城镇化进程中的城市民主和市民有序参与城市治理。城镇公共治理的主体是多元的，从利益相关者的角度来看，各级政府、非政府组织、个体公民、社区组织、利益集团、企业等都是城镇公共治理的主体。首先，新型城镇化是“人的城镇化”，人才是城市的根本财富，是可持续发展的动力源泉和终极目的。因此，只有真正实现了人的包容性可持续发展，才能提高市民的可持续发展能力，从而最终促进城市经济的可持续健康发展。因此，城镇居民是中国城镇化治理的基本主体，只有对市民充分赋权，特别是妇女和穷人等弱势群体要得到充分赋权，才能积极参与市政决策，发扬城市民主，推动城市可持续发展。其次，城市政府是城市治理的轴心，扮演了城市利益协调者、资源分配者和发展规划者的角色。对于城市治理来说，各级政府的治理职能各有分工，中央政府负责顶层设计，包括基本的制度安排和宏观政策的制定；省级政府负责本地区的总体安排和配套政策；城镇政府则负责制定本行政区城市和建制镇的具体方案和实施细则。此外，社会组织、企业等也是城镇治理的关键利益相关者，也需要对社会组织和企业“赋权”。企业是城市经济增长的基础，城市治理的水平，诸如公共服务、软件环境、法治状况等因素，对企业的成长至关重要。而企业“用脚投票”反过来也决定着城市经济的发展走势。只有企业充分参与包括规划战略和经济决策在内的城镇治理，才能使企业与城市可持续发展形成稳固的增长联盟，国外将这种合作关系称之为公私合作伙伴关系(PPP)。此外，各类社会组织在提供社会服务方面也发挥着各种组织特有的作用。在中国，如何结合各自优势，包括政府购买社会服务，实现政府、企业和社会组织的良性互动，建立适合中国国情的公私合作伙伴关系，仍然需要进一步探索。

其三，建立和完善城市公共治理结构，提升城市政府治理能力。公共治理结构是包括政府、社会组织和企业在内的治理主体之间的行动框架。根据《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)，目前城镇公共治理要“顺应城市社会结构变化趋势，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。*《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。

目前，我国实现善治城市的目标，必须要正确认识社会组织和广大市民参与城镇治理的积极性。在城市公共治理结构中，政府和企业的结构偏重，而社会组织则缺乏有效的正式参与政策过程的体制机制，有序化、组织化、结构化程度低。目前来说，我国现有治理格局决定了政府的主导作用不能削弱。这就要求，一方面，培育社会组织的自组织能力和自治水平，另一方面，构建多层次、多手段的权力制衡与监督机制，实现城市政府、企业和社会组织的均衡协调发展。

其四，切实转变政府职能，提供全体城镇居民共享的基本公共服务，即基本公共服务均等化，乃是城镇化治理的核心任务。以人为本，公平共享是新型城镇化发展的基本理念，目前，我国城镇化尚处于粗放型发展阶段，“土地的城镇化”速度超过了“人的城镇化”，“产城融合”程度不高，城乡统筹能力弱。为避免“有增长、无发展”，“有数量、无质量”的“中等收入陷阱”，追求优质的新型城镇化，提升城市基本公共服务水平构成了城镇化治理的核心任务。

简单说，提升城市基本公共服务水平，要从以下3个方面着手：一是优先发展城市公共交通。为了避免“摊大饼”式的城市无序蔓延，实现城市“精明增长”和紧凑布局，“以公共交通为导向”(TOD)的城市发展模式成为了世界主流。TOD模式对于缓解当前中国快速城市化进程中土地利用和交通拥堵之间的矛盾具有重要的指导意义和借鉴作用。二是加强市政公共设施建设。“和谐宜居”是城市发展的理想目标，而实现这一目标的前提就是“建设安全高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系”，*《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)，http://news.xinhuanet.com/house/bj/2014-03-17/c_126274610_7.htm，2014年3月17日。这已经成为未来15年中国城市基本公共服务的基本目标。三是完善基本公共服务体系。首先，要明确自中央到城市各级政府提供公共服务的不同范围和边界，并在此基础上确立城镇政府的职能边界和供给范围；其次，公共服务体系要逐渐完善公共服务供给方式多元化，引入市场机制和社会力量，实现城镇公共服务生产和供给方式的优化与均衡；最后，根据经济社会发展状况和财力水平等综合因素，构建可持续的城镇公共服务体系。

其五，建立可持续的公共财政体制是健康合理城镇化的基本保障。“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这段话形象地说明了城镇政府财政的困境。由于中国的财政制度，决定了市级公共服务投入上的财政压力大，财政能力不足，主要依赖中央政府的转移支付和预算外支出，于是出现了“跑部钱进”和“土地财政”的现象。为此，要求城镇政府根据本行政区基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任，增强原有市民和新增市民(农业转移人口)的公共服务保障能力；建立可持续的财政金融制度，比如城市政府融资平台、债券制度等等。同时，按照善治要求，建立多元高效的公共服务供给机制，降低公共财政负担，提高公共服务效率和质量。

其六，中国城镇化公共治理的总体格局是统筹城乡，推动城乡一体化发展，实现从“城乡分治”到“城乡共治”的转型。20世纪80年代以前，我国是城乡二元结构，实行的是“城乡分治”或市县分置的城乡管理体制。为打破城乡二元结构，1982年后我国开始推行“市管县”体制，以行政方式将城市和周边农业腹地结合为一个经济和生态系统，形成一个以互补和积极性的城乡关系为特色的城市区域(city-region)。*薛凤旋：《中国城市及其文明的演变》，北京：世界图书出版社，2010年，第292页。自此，城市政府成为惟一管理城乡边界的政府级别，开始推行“城乡共治”的市管县的管理体制。

而自20世纪90年代以来，有关城乡共治的城市管理体制的争论不断，对“市管县”体制弊端的批判再到试行“省管县”，二者孰优孰劣，争议较大。如果就“城乡共治”的驱动力即行政主导而言，在行政化的限度内讨论“市管县”和“省管县”的优劣，可能永远找不到解决之道。就“市管县”对于城乡共治的效果来说，从“切块设市”、“整县改市”到县市合并、撤县设区、撤市设区等运用行政手段、通过行政区划调整的方式推行“城乡共治”，引发了诸多地方之间的利益冲突，无序扩张也相应增加了管理和协调成本。就“城乡共治”的城市治理而言，欲求真正实现统筹城乡，这里的问题似乎并不在于省管县还是市管县，而在于城乡之间真正的融合程度，而非行政整合程度。而时下行政化造市无疑给大城市的无序蔓延起到了推波助澜的作用，人为制造的城乡统筹假象无法实现“城乡共治”的目标。

在这方面，美国的大都市区模式很值得借鉴。大都市区是一种自然形成的城乡高度融合的城乡共治模式。而大都市区治理模式(metropolitan areas governance)的主要优势在于它是一种高度融合的功能区，而非行政区，也就意味着不需要通过行政整合实现统筹发展和地域融合，也就避免了中国的省管县或市管县体制的行政化弊端。这既符合善治的内在要求，又有利于城乡融合和统筹城乡、以城带乡、以工促农的全面协调发展。

其七，城市增长以及对城市增长的管理是城市可持续发展的前提条件和城市善治的基础。增长是城市发展的第一要义，无论对于发达国家还是发展中国家来说，都是一样重要。而不当的开发，容易破坏原有优美的景观，引发严重的生态问题，并直接带来噪音、污染、交通拥挤等“城市病”问题，破坏居民生活质量。可见，增长与繁荣不一定会改善生活质量，也很可能降低生活质量。这就需要改变盲目增长的观念，在确保生活环境质量提升的目标下，对城市增长进行严格的管理与规制。简言之，就是要有效控制城市特别是大城市规模，防止因开发而盲目地扩张蔓延，通过增长管理方式的转变，避免城市蔓延现象造成城市生活质量降低。

目前中国的增长仍然处于较低阶段的粗放型发展阶段，“经营城市”的理念主导了“企业家型城市”的发展，政府与开发商形成的增长联盟在推动城市化快速发展的同时，也导致了过于重视“物的增长”特别是“土地的增长”，而忽视了“人的增长”。而善治则建立在城市“精明增长”的基础上，精明增长使城市增长走向良性增长，而欲使都市走向良性增长，则应避免被都市无序蔓延(sprawl)现象所支配。因为城市、郊区、小城镇、乡村社区或荒野地区长期的利益容易被都市病态的恶性增长所伤害，而产生都市肥大症的病态成长现象。

其八，根据不同的城市类型，建立不同的城市(城际)治理体制，以期达到城乡统筹、城际一体、区域协调效果。中国的城市治理体制可以根据权属关系分为纵向治理和横向治理两种类型。从直辖市(省级)、计划单列市(副省级市)、地级市、县级市，属于纵向治理的范畴。总体而言，中国目前的城市管理体制体现了单一制的原则，决定了府际关系上城市政府对中央和上级政府在财政、法律和行政上的高度依赖。而诸如市(省级、副省级、地级市)辖市(县级市)、城市联盟、城市群，则属于横向治理的范畴。

我国习惯于纵向科层管理体制，而城市群等横向治理体制在结构、功能、边界、目标等方面都尚不清晰。《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”。相对于大城市来说，中心城市和小城镇在统筹基础设施和公共服务方面能力不足，而城市群的发展则可以通过合理规划统筹城乡，实现基础设施和公共服务的一体化发展。城市群的发展，要求实现整个城市区域的城市基础设施和服务一体化，而非仅限于个别城市或城镇；吸引私人部门参与广域发展项目；提高解决诸如环境污染等跨域性城市问题的能力；实现城乡包容性发展等等。因此，城市群内部的协作治理将成为城市群能否真正产生集群效应的关键，但其中广泛涉及区域规划、都市圈规划、行政区划调整、空间地域结构重组、跨部门、跨地区、跨领域的协商与协议等诸多公共治理问题。

总体来说，目前国家新出台的《国家新型城镇化规划》(2014～2020年)，一定程度上勾勒了构建新型城镇公共治理体系的蓝图，反映了善治的部分要素，如包容，可持续等。但具体的实践和地方执行仍然有进一步需要落实和不断改进的空间。特别是城市政府在从传统城镇化向新型城镇化的转型过程中，无论是政府还是企业，都面临着思维方式和行为模式的转变与挑战。

(责任编辑 廖国强)

国家社会科学基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究” 阶段性成果(13&ZD017)；天津师范大学2013年中青年教师学术创新推进计划项目“公共治理理论前沿问题研究”阶段性成果(52WX1301)作者简介：曹海军，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院副教授(天津300387)。