人口城镇化：制约因素与动力机制的重构分析

文 郭险峰（中共四川省委党校，四川成都 610064）

一、“人口城镇化”政策梳理

自2013年中央经济工作会议把“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”确定为经济工作的主要任务之一以来，新型城镇化成为我国经济社会关注的热点问题。当前国际政治环境日趋复杂、经济复苏缓慢曲折，未来经济增长动力正由外需驱动转向内需驱动，由工业化驱动为主转为城镇化建设驱动为主，城镇化对于经济发展方式转变和结构调整具有重要的战略意义，是实现我国现代化的必由之路，城镇化对于推动经济发展的重要性进一步凸显。而城镇化道路的正确与否尤为关键。

新型城镇化的内涵、目的、表现方式和衡量指标与传统城镇化有着质的区别。新型城镇化是以人为本、具有可持续性的城镇化，其内涵是人口的城镇化。政界和学术界对此已基本形成共识。在十一届全国人大五次会议上，时任总理温家宝在《政府工作报告》［1］中指出，要“更加注重把在城镇稳定就业和居住的农村劳动力有序转变为城镇居民”，要 “逐步将城镇基本公共服务覆盖到农村劳动力”，这实际上是明确提出和着力强调了推动农村劳动力融入城市的重大战略任务。而现任总理李克强也强调：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。”［2］《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》［3］明确提出，以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［4］要求“坚持走中国特色新型城镇化道路”，推进以人为核心的城镇化。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划建议》［5］进一步强调，户籍人口城镇化率加快提高，既有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。可见，人口城镇化已从学理讨论上升至政策层面，旨在提升城镇建设质量的新型城镇化，将从过去单纯城区扩张的“土地城镇化”转变为基于产业支撑的“人口城镇化”，这是新型城镇化的核心、内涵和目的。因此，“人口城镇化”是指农民彻底脱离农业生产，变为在城镇从事二、三产业的城市居民，享受城镇居民的教育、医疗、住房和社会保障等公共服务，融入企业，融入学校，融入社区，融入城市生活，真正实现由农民向市民的转变。以人为核心的城镇化，体现了我国近年来一直重视和倡导的人本精神，充分尊重了农民的人格和意志，促成农民自身的发展，推动农民自我身份的转换，从而最终实现农民的市民化。

二、人口城镇化过程中存在的问题

当前我国城镇化正处于加速阶段，国家统计局数据显示，2014年中国城镇化率达到了54.77%［6］，然而这一过程也出现了土地城镇化倾向，半城镇化以及公共服务发展滞后等诸多问题。

1、人口城镇化滞后于土地城镇化。我国城镇化进程中，人口城镇化滞后于土地城镇化现象非常突出。当然，城镇化过程中，土地的城镇化也是必然之义，但土地城镇化速度远远快于人口城镇化，两者差距很大。所谓“土地城镇化”是指对城镇化理解出现偏差，把城镇化理解为增加城镇数量，扩大城镇空间和提高城镇人口比重，片面追求城区和规划区的扩张，从而出现了大量的农业用地通过各种方式非农化，转化成了城镇建设用地，成为了镇区、市区。过去10年，中国各大城市经历了大跃进式的扩张，造成运动此起彼伏，很多城市的建设用地通过修编规划的形式在翻番增长，国家发改委在调研中发现，有些省会城市原来面积为200多平方公里，可在修编城市规划后，面积陡增至400多平方公里，新规划面积是过去的一倍。这种现象不仅省会城市，地级城市、县级城市也在修编规划，而新规划的城市面积大幅增长，甚至已经是原来面积的数倍。有些开发区、产业园区等也通过修编规划“圈地”，将大量的农业用地，甚至是耕地和基本农田转化为建设用地，出现了“平地建城植树，基本农田上山”的乱象［7］。这种粗放型的城镇化直接后果就是土地城镇化和非农化远远超前于人口的城镇化。

2、公共服务发展滞后于人口城镇化。我国目前城镇化有两种模式，一种是异地城市化，或主动城市化，即农村人口向城市转移，一种是就地城镇化，或被动城市化，即随着城市外延扩张，城市郊区农民成为城市人口。但不管是哪种模式，农民转变为市民的过程，都伴随着对公共服务需求的增加。但目前，我国很多城镇公共服务发展都出现了滞后于人口城镇化需求的状况。这种滞后，一是表现为公共服务设施的短缺；二是表现为公共服务水平的落后。许多农民进城后只是简单的居住地的变化，没有享受到市民应有的权利，如平等接受教育、享受城市医疗保险和社会保障等公共服务。大量的农村人口拥入城市，而相关的配套措施未能跟上，产生了一系列社会问题。造成这两种状况的因素有很多，但不可否认的是很大程度上在于规划的缺位和短视，规划缺乏前瞻性眼光，导致随着大量农村人口的城镇化，公共服务硬件设施就显得捉襟见肘。而服务水平的落后，则更大程度上源于理念的落后。

3、半城镇化现象突出。习总书记在“十三五规划建议”的说明中指出，我国2013年户籍人口占比仅为35.9%，这个数据远低于53.7%的城镇化水平。国人大代表、清华大学教授蔡继明在2013年做客中国经济网时称 “按照全国户籍人口测算，我国只有36%左右的真实的城市化水平。”［8］其差距在于2.45亿的城市流动人口［9］。这些城市流动人口又被称为“半市民”，过着“半城市化”的生活。半城市化是指一种介于农村与彻底的城市化之间的状态，它表现为各系统之间的不衔接，社会生活和行动层面上的不融合以及在社会认同上的“内部化”［10］。“半城镇化”具体表现为没有城市户籍的农村劳动力游走在农村和城市之间，一方面在农村老家依然有房有地，另一方面工作生活在城市，但在城市里没有享受到与普通市民同等的各种待遇和服务，即所谓“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的“半城镇化”现象。由于系统、社会生活和行动、社会心理三个层面的互相强化，农村流动人口即农村劳动力的半城市化出现长期的变迁趋向。这种低水平、低层次的城镇化造成了诸多问题，对农村来讲农民没有完全离开农业，从而不能有效扩大户均耕地面积，制约了现代农业发展，且产生留守人员等社会问题；对城市来讲大量农村劳动力沦为“二等公民”，不能有效融入城市，社会心理不平衡，消费总需求不足，社会秩序不稳定。总之，从长远看不利于我国现代化进程。

三、人口城镇化的制约因素

（一）动力机制的弱化

土地城镇化所引发的一系列问题使我国城镇化饱受诟病。数据显示，改革开放30年间，我国城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍［11］。调研显示，人口城镇化正面临着农民市民化动力逐渐减弱的困境，其原因主要表现在以下两个层面：

1.经济层面因素。

（1）被动性拒绝。市民化成本增加。农民市民化有三个方面的成本，一是住房成本，二是生活成本；三是教育成本。当前社会，这三大成本都呈上升的趋势。其一，住房是人们对城市产生归属感的重要前提，目前高房价已经成了城市发展之痛，房价飚升早已成为城镇工薪族难以承受之重，更遑论外来农民工了。在国新办发布的2014年农民工工作情况中表示，目前全国农民工总量2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人，外出农民工月平均收入2864元［12］。而统计数据显示，2014年1月全国平均房价排行榜中，位居第100位的四川绵阳市，平均房价也高达4950元/m2；而位居第一位的北京则达到了37439元/m2［13］。显然，对进城农民工而言，在城市买房可谓难上加难；其二，生活成本决定了农民工能否在城市扎根。2015年4月，英国《经济学人》智库发布了最新的“全球生活成本调查”，上海成为中国大陆生活成本最高的城市，全球排名第24位。数据显示，中国大陆城市的生活成本逐年增加。除上海外，深圳、大连、青岛、苏州、广州、天津6个城市的排名均有所上升［14］。高昂的生活成本，使有限的收入更显得微薄；其三，教育是实现农民市民化的关键。早在10年前，著名社会学家徐安琪，便在中国社科院社会学研究所刊物《青年研究》上发表调研报告称，把一个孩子抚养到大学毕业，父母的直接经济支出高达48万元［15］。10年后，这个数据只可能比这个数据更高。如此高的教育成本，让很多城镇家庭都觉得负担很重。因此，高昂的城市生活成本，降低了农民市民化的动力，阻碍了农民市民化的进程。

（2）主动性拒绝。对土地征收获利的期许。城镇化是2013年经济工作的六大任务之一。要实现全面建成小康社会的目标，从历史发展和现实国情及国际经验比较来看，未来十年新型城镇化将成为我国现代化建设进程中的大战略，是推动我国经济持续健康发展的“王牌”动力。城镇化建设过程中，土地的城镇化也是必然内涵。农村土地会通过征收方式转化为城镇建设用地。笔者随机做过调研，大部分农民都预估在某个时间，自己所在农村土地将被征收。而在2012年12月28日召开的国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍［16］。在这两种情况下，农村村民们对农村土地未来征收补偿收益有了极大的预期。因此，他们不愿放弃自己的土地，甚至一些在城市里读了大学的学生在毕业后都将户口又回迁农村，就是期待未来的某个时刻能在土地征收中获取一定的补偿。基于此，部分农民市民化动力在减弱。

2.社会文化层面因素。

（1）农村劳动力的乡土情结。杭州师范大学钱江学院的邱幼云等曾在2011年对对在杭州、宁波两地打工的236个新生代农村劳动力和222个老一代农村劳动力进行实证调查，从土地意识、老乡观念和返乡意愿这三个维度来测量和描述新生代农村劳动力的乡土情结。调研结果显示，新生代农村劳动力在客观上清醒地意识到，土地依然是他们最为可靠和稳定的生活来源。从城市融入的角度看，大部分的新生代农村劳动力并不认为自己是城里人，在身份认同上更倾向于自己是“老家的人”甚至是“农民”［17］。大多数农村劳动力都明白，城市是暂时的寄居地，农村才是自己的归属［18］。虽然农村劳动力在城市中的生活经历不断地给新生代农村劳动力以新鲜的刺激，使得他们的价值观和行为方式发生转化，但他们很多人仍然认为自己是农民。初到城市打工的年轻人，往往对未来充满美好的憧憬。然而他们在城市打工时间越长，越是认为自己只是城市的“过客”，越把赚钱而不是定居城市作为自己进城打工的奋斗目标。因为他们在城市打工的过程中，“常常会遭受到挫折，情感无所寄托，心态调整不过来，加上缺乏社会相关的支持，进而对城市的工作和生活感到灰心，转而怀念乡村，更加认同自己的农民身份”［19］。很多人表示通过打工积累一定的资金后他们会回到家乡去成家立业，这点和他们的父辈打工者没有太大的区别。

（2）城市环境恶化的负面影响。现代城市，环境污染是一个非常大的问题。在大气污染方面，据《国家环境保护“十一五”规划》，有46%的设区城市空气质量达不到二级标准；与此同时，一些大中城市灰霾天数还有所增加。才过去的春天，北京、武汉甚至成都等的雾霾天，让我们记忆犹新。越来越恶劣的城市环境，让我们对城市“望而却步”。而对于一些农村来说，由于没有现代重化工业的污染，山清水秀，风景怡人。笔者在调研中听到有农民工感叹说，“我们那儿连空气都是甜的。呼吸久了城市带着灰尘的空气，还是非常想回到家乡。”

（3）社会体系网络的难以融入。农业社会与市民社会的生活在诸多方面存在差异，而城镇化是促成农民个人在生产方式、行为方式、价值观、心理等多方面的综合式转换。然而由于长期的生活习惯的不同和户籍制度的存在，使我国农民在转移到城市过程中，很长时间都难以真正融入到城市社会生活中去，特别是游走在城市和农村之间的农村劳动力们，更是如此［20］。

农村人口进入城市后，却很难进入当地以亲缘、地缘和地方方言为基础的社会网络，无法与流入地社会、制度和文化体系建立有效的联系网络并融入当地社会。他们倾向于选择共同或相近的区域居住，从而形成了人为的居住分割，长久之后会固化人群之间的差异，不利于农村劳动力进一步积累人力资本和社会资本，从而加剧社会的分割和贫富分化，并极其容易在与身份有关的政策上引发社会不满时起到“放大器”的作用，触发群体性事件。如果忽视促进城市内部社会融合的政策，那么一旦居住区分割转化为社会阶层的固化，将对城市和谐发展产生负面影响［21］。

（二）政府主导下的利益格局失衡

如果从制度供给层面去分析人口城镇化过程中出现问题根源，不难发现，主要在于我国城镇化进程是由政府来主导。尽管我国尝试过多种城镇化模式，但城市发展方针一直是由国家统一部署，即使是农村就地城镇化，也多由基层政府推进。对城市开发建设，绝大多数政府都是自己投入，自己运营。

政府主导下的城镇化，参与主体一是政府，二是跟政府关系极度密切的房地产开发商，而城镇化过程中实际的涉及者农民却在城镇化过程中基本上没有话语权，没有表达利益诉求的路径和机制，这就导致了利益格局的失衡。

1.政府凸显政绩因素。尽管目前我国对地方政府绩效的考核指标在逐步更改，更趋合理化和科学化，但只要有评价和考核，如何凸显政绩就难免不在地方政府思考的范畴之内。那么如何凸显政绩呢？很显然，通过拆建和上新项目，以投资力度加大来拉动GDP的增长，既显化又容易。所以一些地方政府把城镇化视为加大投资力度的机会，热衷于对现有城市进行快速扩张的“造城运动”，追求以工业项目、房地产投资为推力的城镇化。这种城镇化无可避免地难以成为人与城市相融发展的“人”的城镇化。

2.政府“土地财政”诱惑下的“土地城镇化”。“土地财政”主要是指我国地方政府财政收入对土地出让、批租等的一种依赖方式，通过获取土地出让金等形式来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金。近年来由于土地转让带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越来越大，地方市政建设及财政收入对土地转让、土地批租的依赖程度也随之增强。

财政对土地的依赖，不可避免地使地方政府热衷于通过土地征收的方式将农村建设用地快速转化为城市建设用地，以大拆大建的方式进行城市扩张，在获得高额的土地出让金的同时获取由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收收入。这就导致一些地方；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入大量的土地已经划成了市区，但是大量的人口并没有相应成为市民。如果不改变地方政府“卖地生财”的动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”。

3.开发商唱主角的城镇化异化为“城市房地产化”。政府主导下由开发商来参与的城镇化异化为 “城市房地产化”。土地转化成建设用地后，即被用于各种用途的房地产开发，各地出现了大规模的新城、新区开发，到处都是“热火朝天”的建设场面。房地产成为城镇化发展的主角，被定为“支柱产业”，成为地方财政收入的重要来源和经济发展的主要推动力。城镇化进程的“房地产化”，导致了两个后果，一是开发商们以“城镇化”为由，为房价“高开高走”大造声势，投机者也趁机入市，形成合力共同拉高房价，让真正有需求的城镇化过程中的新市民们只能“望房兴叹”，极大地抑制了“有支付能力”的住房需求；另一方面，过量的房地产开发加剧了楼市供求严重失衡，导致商品房大量空置，很多地方出现了“空城”、“鬼城”现象，“城镇化”被动地成为政府土地财政和开发商敛财的工具。

虽然，城镇化过程中必然伴随着房地产开发问题，但是一旦这种伴随性定位成为全然性定位，就会由于经济结构的调整、房地产业问题等因素而使隐含问题和风险暴露出来，中国经济将可能面临危机和衰退的风险。

四、人口城镇化动力机制的重构

人口城镇化，尤其是户籍人口城镇化率的提高是我国建设全面小康社会的重要内容，人口城镇化也是新型城镇化的核心，是提高城镇化质量的重要途径。如果只有土地的城镇化而无人口的城镇化，将是不完全的、不完善的、过渡阶段的城镇化。而要实现人口城镇化，重构人口城镇化动力机制，需要在以下几方面做出努力。

（一）重构利益格局

1.打破旧有利益格局。与传统的城镇化不同，新型城镇化提倡“人的城镇化”，对旧的体制、旧的利益格局会带来一系列变革。实现农民市民化，要对户籍制度、产业发展、土地制度、社会保障制度等进行改革，会触及现有的既得利益。在利益调整的过程中，对过去推行“土地城镇化”的地方政府影响较大，必然会遇到重重阻力。因此，新型城镇化的实现，需要中央政府极大的勇气和决心。

2.主导机制转化。变政府主导为注重市场机制。为实现“人”的城镇化而非仅仅“土地”的城镇化，关键的就是转变政府为主导的机制，借鉴西方发达国家市场主导的城镇化模式，充分发挥市场机制的作用，才能实现完全的、真正的城镇化。政府在人的城镇化过程中不是“主角”，其角色在于引导，其工作在于制度建设、法律保障和公共服务。政府职能的转变，才能防止其在城镇化过程中一味地追求政绩形象工程，扭转其对“土地财政”的依赖；市场则成为真正的“主角”，发挥有效的资源配置优势，引导人口向城镇集中，引导人口和资源的有效结合，以实现城镇经济社会的最大效用。

3.引进社会参与机制。目前，城镇化进程中社会力量参与不足。城镇化的推进应让各种社会力量参与进来，包括城乡居民、劳动群体、社会团体、社区组织等。在新型城镇化规划的制订上，应扩大社会参与度，广泛征求专家、企业和居民等各方面的意见，充分了解他们的需求。只有这样，才能有效防止侵害农民利益的“被城镇化”现象的发生。

（二）加快制度革新

1.户籍制度革新。福利待遇与户籍身份的剥离。实现人口城镇化，首先就要革新户籍制度，突破城乡二元体制限制，让农民能够自由地迁居、就业，促使更多的农村剩余劳动力转移到城镇，推进人口城镇化进程。户籍制度改革，主要着眼于福利待遇从户籍身份上剥离，逐渐弱化户籍制度的就业、社保与教育功能，并同步推进居住自由、迁移登记、城乡统一的一元户籍，实现城乡居民身份统一、机会均等与权利均等。

2.社会保障制度革新。制度全覆盖到人群全覆盖。农民市民化成本过高，也阻碍了人口的城镇化，为此需要健全的社会保障制度，降低农民市民化的经济成本和心理成本。社会保障制度的完善，包括住房、养老、失业、医疗保险等，可构建“广覆盖、低费率、可转移”的工伤保险、养老保险等基本的社会保障体系，使农村劳动力在劳动报酬、社会保险、子女入学、公共卫生和文化等方面享有与城市居民平等的社会保障和公共服务，培育进入城市的农民具备“适应城市的经济能力”，控制公民市民化的社会成本动态累积。社会保障的费用在个人、个人所在单位负担一部分费用基础上，所在地政府和省政府也要进行必要的财政投入。

3.土地制度革新。重构土地增值收益分配。农村土地制度存在的问题也是制约人口城镇化的一个重要因素。土地问题的本质是土地增值收益在政府、农民之间的分配问题。人口城镇化过程需要重构利益格局，在土地问题上就是不能牺牲农民的利益。为此需要在以下三个方面进行革新：一是改革土地征收制度，把现行的强制性的行政征收行为转变为交易性行为，并提高土地征收补偿标准。探索土地使用权流转的多种形式，并不断规范和保护土地经营权、继承权、抵押权、转让权、收益权、处置权等各项权益。一是在土地征收转换过程中，保障农民的参与权、谈判权，让农民利益有发声的机会，能够自主参与土地转换规则的制定和利益分配格局的制定，这样才能体现城乡公平和统筹发展。二是盘活农地这种“沉睡资本”，提升农村劳动力承担市民化社会成本的能力，并减轻政府公共财政的支出压力。在农地盘活中，首先要完善农村劳动力的农地承包、土地流转、集体累积权益享受等；其后制定以均等化享受城市公共服务为条件，并与补偿性提升社会保障水平相衔接的政策，允许农村劳动力将农地转让、折价入股或带股进城等，创新农村劳动力自愿退出农地承包权的政策；再次制定与农村劳动力在城镇获得保障性住房相衔接的政策，创新“宅基地转让与置换”政策，增加农村劳动力进城安居的资本。

4.公共服务制度革新。人口城镇化，并不是简单地“农村人口进城”的即时性行为，更涉及到人口入城后能否享受各类完善的公共服务的长期性行为，因此公共服务制度的革新是人口城镇化的必然之义。通过社会公共服务革新，加快提升城镇管理水平，使城镇发展运行更加安全、高效、健康、有序，提高人口的承载能力，增强对人口的凝聚力和吸引力，加快实现人口的城镇化。

一要建设城镇综合交通体系。加快铁路、公路、航空、港口建设，优化布局，完善网络，构建便捷、高效的现代化综合交通网络。二要加快城镇供水、排水、供热、通讯、污水和垃圾的处理、城市绿化等基础设施方的建设，打造功能完善、环境优美、人与自然和谐的绿色城市。三要加强小区物业管理和社区管理的建设，大力发展社区服务业，提高服务水平。

5.就业制度革新。农村劳动力能否快速和顺利地转移到城镇，能否找到合适的工作，并最终成为市民，在很大程度上取决于自身的职业技能、文化技术水平、思想观念、整体素质等能否适应城镇的发展和建设。现代社会企业生产技术含量越来越高，对劳动力的文化程度的要求亦越来越高。高素质和高文化技术水平的农村劳动力，不仅能够迅速在城镇找到工作，而且还能得到相对高的经济收入，从而增强扎根城镇的经济能力。农村劳动力素质的提高也有利于他们和城市文化更好地融合。

为此，应该在以下两个方面加大力度，一是完善和健全劳动力市场。破除一些为保障城市常住人口就业而出台的地方性法规，建立完善统一的劳务市场，促进劳动力和人才的自由流动，并加强对城市流动人口的管理和组织。二是加强对农村劳动力和已进入城市的农民工的教育培训，提高农村劳动力的文化程度、职业技能和素质。首先，要注重农村的基础教育，大力推进九年义务教育，消除文盲；加大对中学和职业中专的扶持力度，让他们掌握一门专门的技术知识；其次，对已经进城的务工人员开展职业技能培训，提高其工作技能，增强其留在城镇的竞争力。政府应建立面向这些人员的职业学校，以免费或部分付费的方式对他们进行技能培训。对进城农民工进行法律法规宣传也会提高他们的整体素质。

［1］2012 年政府工作报告［EB/OL］.京报网，http：//www.bjd.com.cn.

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［3］国家新型城镇化规划（2014－2020 年）［EB/OL］.中央政府门户网站，2014-03-16.

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［5］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［M］.人民出版社，2015.

［6］国家统计局：2014年中国城镇化率达到54.77%［EB/OL］.国家经济网，http：//news.hexun.com/.

［7］明子博文.我国城市人均建设用地居世界之首［EB/OL］.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4902339b01000c3i.html，2007-10-15.

错误！超链接引用无效。避免半城镇化现象［EB/OL］.中国网www.china.com.cn，2013-03-07.

［9］中国流动人口发展报告：全国流动人口2.45亿［EB/OL］.新华网，2014-11-18.

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［12］土地征收补偿制度将修改 补偿标准可能提10倍［N］.京华时报，2012-12-29.

［13］人社部：2014 年外出农民工平均月薪 2864 元［EB/OL］.中商情报网，2015-02-28.

［14］2014年全国城市房价排行榜前100名出炉，湖北有三座城市入围［EB/OL］.随州房产在线，2014-02-25.

［15］劲之.中国大陆城市生活成本逐年攀升［N］.青年参考，2015-04-01.

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