我国警察行政补偿问题探究



我国警察行政补偿问题探究

何文波，沈 峰，邹文海

（上海公安高等专科学校， 上海 200137；上海市公安局普陀分局， 上海 200333）

摘 要：目前，我国警察行政补偿制度还存在诸多不完善之处。其中，最为突出的问题集中表现在：补偿原则不统一；补偿范围不明确；补偿程序缺失以及救济效果不佳。在社会生活中，由警察行政补偿引起的纠纷逐渐增多，由警察行政补偿导致的警民关系也日趋紧张，造成不良影响。因此，为了更好地完善我国的警察行政补偿制度，就需要对目前我国警察行政补偿问题作系统性研究和分析，为实现警察行政补偿规范化、合理化提供理论支撑。

关键词：警察；行政补偿；制度

责任编辑：陈 汇

警察行政补偿是行政补偿的一种，与行政补偿相似，警察行政补偿也是一个较为分散且不断发展变化的概念。目前关于警察行政补偿的研究非常薄弱，笔者在中国知网以“警察行政补偿”为关键词进行搜索，仅搜到一篇直接写警察行政补偿的文章。依据学界对行政补偿概念的研究成果，鉴于行政补偿与警察行政补偿的关系，警察行政补偿同样可以从两方面来理解：第一是从狭义上来说，即警察行政补偿是指警察机关对于公民因合法警察行为遭受的特别牺牲而给予的弥补；第二是从广义上来说，即警察行政补偿不仅包括因合法警察行为造成公民的特别牺牲而给予的补偿，还包括公民为维护社会公共利益主动实施相关积极行为而受到特别牺牲的补偿。

一、警察行政补偿的基本问题

狭义的警察行政补偿，源于警察的合法权力行为，受害人遭受的特别牺牲即损害包括对财产权和人身权的损害且主要是财产损害。而公民为维护公共利益主动实施无因管理遭受损害的补偿，源于公民的公务协助和见义勇为，所遭受的损害主要是人身权的损害，其补偿义务应由各级人民政府承担而非警察机关或归于其他方面的补偿。所以，本文所研究的警察行政补偿是狭义上的警察行政补偿。基于此，笔者将警察行政补偿的概念定义为：警察机关及其人民警察在依法履行警察职责、行使警察权的过程中，因合法行使警察权侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，依法由国家给予补偿的法律制度。

在我国，警察行政补偿的本质是“公民的财产权神圣不可侵犯”这一宪法原则在警察执法活动中的具体体现。公民的财产权至高无上，宪法和法律不仅要保护公民的财产权不受非法行为的损害，同时也应当避免其受合法行为的损失。

二、警察行政补偿制度存在的问题

（一）警察行政补偿的原则不明

虽然我国现行的法律体系中，有关于警察行政补偿的规定，但是这些规定均分散于各个单行的法律、行政法规、规章以及相关规范性文件之中，没有统一的警察行政补偿的基本原则，且各单行的法律、行政法规、规章之间的规定存在不同，使得警察行政补偿制度难以做到“有法可依”，在执行上出现“各自为政”的现象，这必然导致不公平的结果产生，催生不和谐的因素。归根结底，出现上述现象的原因是我国现行的《宪法》中没有行政补偿原则的规定，其他相关法律中也没有警察行政补偿原则的规定。现行的《宪法》中，关于“补偿”的内容仅仅是第10条第3款中的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，此处的“补偿”仅仅是行政补偿种类中的一种，而且并没有提到补偿的原则。《人民警察法》第13条规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”该法条也仅仅是规定了需要进行补偿的情形，但是对进行补偿需遵守的原则并没有进行规定。

（二）警察行政补偿的标准不一

目前，有关我国警察行政补偿的法律规定，分散于各个单行法律当中，没有统一的补偿原则，致使警察行政补偿没有统一的标准，在补偿的程度上达不到统一和一致的效果。各地的警察机关之间，或者是同一警察机关的不同部门之间，对于同样的或者相似的警察行政补偿请求，做出的补偿决定也各不相同，尤其表现在警察行政补偿的程度上面。当事人就同一个或者相似的情形，向不同的警察机关或者同一警察机关的不同部门提出补偿请求，会得到不同的结果。比如，同一事件，A警察机关和B警察机关都具有警察行政补偿的管辖权，两机关做出的警察行政补偿决定，会在补偿的范围、补偿的数额、补偿的期限等多个方面出现不一样的结果，且差距明显，产生不公平的现象。虽然目前我国各个地区之间的经济发展水平有所不同，居民收入水平存在差距，警察行政补偿做到绝对的平等不太现实，但是，应当考虑各地的经济发展水平以及居民收入水平，制定相对公平的警察行政补偿标准，使补偿的结果能够尽可能地弥补当事人由于警察权力的合法行使造成的损失，做到相对的公平，这也是我国宪法当中“法律面前人人平等”原则在警察行政补偿制度中的具体体现。

（三）警察行政补偿的程序缺失

我国关于警察行政补偿的规定，分散于单行法律中，大多是用“适当补偿”、“相应补偿”等表述。但是，上述的“适当”、“相应”只是对补偿的实体方面进行了较为宽泛的规定，在补偿的程序方面，则没有规定。比如，行政相对人如果需要提起警察行政补偿的请求，那么，关于“向哪个部门提起”、“何时提起”、“哪个部门有权做出警察行政补偿的决定”、“多少时间期限内做出决定”、“做出的决定如何执行”、“由谁执行”、“如何对警察行政补偿进行监督”等一系列问题，在现行的法律中没有任何规定。对于一个完善的法律制度而言，程序和实体同样重要，缺一不可。如果只对程序方面进行规定，不规定实体方面，那么该制度就形同虚设，无法将权利的保护落到实处；反之，如果只对实体方面进行规定，而没有对程序方面进行规定，那么，再怎么完善的实体内容也将因为程序的缺失而无法及时有效地实现。我国现行的警察行政补偿制度，正是缺失了关于补偿程序的相关规定，致使当事人的相关合法权益无法得到及时有效的保护，影响社会公平。

（四）警察行政补偿的方式随意

我国现行法律中对警察行政补偿的方式没有统一而明确的规定，致使不同地区的警察机关或者同一警察机关的不同部门，在进行警察行政补偿的时候，补偿的方式五花八门，各不相同。我国主要的警察行政补偿方式是支付补偿金，这也是目前相对比较认可的警察行政补偿方式。但是，除了支付补偿金以外，其他的补偿方式不尽相同，而且特别随意。例如，某地的消防部门因扑灭火情的需要，在灭火过程中，强制拆除了火场建筑周围的门面房和相关设施，对门面房的户主和经营户造成了损失，使其无法继续经营或者出租盈利，失去经济来源，造成生活困难，对此，该消防部门应当按照警察行政补偿的原则及制度进行补偿。然而，由于我国现行法律对于警察行政补偿的方式没有明确的规定，该补偿主体可以选择任意的方式进行补偿：如果经费充足或者得到相关的财政支持，就会采取发放补偿金的方式进行补偿；倘若经费不足、财力有限，就会采取其他方式（如减免相应的管理费用、安排相关人员到警察机关的辅助岗位工作）进行补偿。而且，采取何种方式进行补偿，完全由警察机关一方决定，很少与当事人进行沟通，听取当事人的意见、要求。上述随意的补偿方式，必然会使当事人的合法权益受到侵害，久而久之，会激化警民矛盾，造成社会问题，影响社会的和谐稳定。

三、完善警察行政补偿制度的建议

（一）警察行政补偿制度的比较与借鉴

我国行政补偿制度建立较晚，警察行政补偿制度起步的时间更晚，而且制度的内容不健全，存在诸多漏洞和不足，未能全面维护当事人的合法权益。目前，虽然世界上大多数国家也还没有关于警察行政补偿的专门性法律，不过，相关的单行法律或者执法实践中的实例，对警察行政补偿进行了规范。为此，我们可以借鉴其他国家和地区的警察行政补偿制度，将我国现行的警察行政补偿制度与之进行比较，并对我国的警察行政补偿制度加以完善。

以具有“行政法母国”之称的法国为例，大革命时期，在《人权宣言》中对私有财产的保护作了规定①私有财产神圣不可侵犯，除非为合法认定的公共需要所必需，且予以公平的补偿, 任何人的财产不得被剥夺。。虽然法国的法律没有对行政补偿做出具体的规定，但是在执法实践中，司法警察会根据《人权宣言》中的这一精神，对当事人进行补偿，并将补偿的情况告知检察官，检察官在整个补偿的过程中，对补偿的实体和程序进行监督，保证当事人的合法权益不受侵害。

再以进入紧急状态最为频繁的国家——日本为例，日本目前虽然没有关于紧急状态的完整法律，但是该国《灾害救助法》以及《灾害对策基本法》的有关规定，出于保护当事人合法权益的目的，对紧急情况下公权力，特别是警察权力的行使作了限制，同时，也明确规定由于应对紧急情况的需要而对当事人的合法权益造成侵害的，事后应当予以补偿。

其他国家，例如美国、德国、英国以及俄罗斯等，都在其《紧急状态法》中，对警察行政补偿作了规定。虽说还没有达到完善的程度，但上述国家的《紧急状态法》都明确规定了当事人享有获得补偿救济的权利，以及获取补偿的途径，比起我国现行的警察行政补偿制度，可以说是相对健全的，值得我们借鉴。

国内其他领域的行政补偿与警察行政补偿相类似，既无明确的原则，也无合理的标准和可行的程序，对此需要继续加以完善和研究。

（二）完善警察行政补偿制度的建议

完善警察行政补偿制度，需要多管齐下，多措并举。不仅涉及法律的构建问题，还应包括更新执法理念、完善执法程序以及建立监督机制等。笔者建议从以下几个方面对现有的警察行政补偿制度进行完善：

1. 明确警察行政补偿的基本原则

有些专家学者非常精辟地概括了警察行政补偿原则所具有的双面性特征，即警察行政补偿原则在平衡公共利益与个人利益矛盾之间所发挥的作用，既是行政主体（警察机关）对行政相对人的利益造成侵害的“合法”依据，也是有效制衡行政主体（警察机关）进一步扩大公权力侵害的有力武器，可以有效地保护行政相对人的合法权益。鉴于现行法律没有对警察行政补偿的原则予以明确的规定，应当通过修改《人民警察法》对“限制警察行政权的滥用，保护相对人合法权益不受侵害”的这一根本原则加以明确，同时出台相关的规范性文件，设立警察行政补偿具体实施的准则。

2. 完善警察行政补偿的范围

完善行政补偿范围的规定，不能缺少对相关问题的研究，即什么性质的行政行为，在什么情况下造成什么样的损失才会涉及赔偿问题。首先，就行政行为的性质而言，有的学者认为，其应是具体行政行为，而有的学者认为还应包括抽象行政行为，还有的学者认为，在某些情况下是可以包括抽象行政行为的。笔者赞同最后一种观点，即行政补偿的原因行为以具体行政行为为必要，以抽象行政行为为补充。其次，就造成的哪些损失才会涉及到行政补偿，有的学者认为应限定为直接的财产损失，不应包括间接损失和精神损失。笔者认为，我国《国家赔偿法》中的行政赔偿范围往往只针对直接的财产损失（或可以转化为财产损失的人身侵害），而警察行政补偿是基于合法的警察行为，并非基于违法的行为而导致被害人损失的弥补，因而警察行政补偿的范围应该超过赔偿的范围。所以，警察行政补偿的范围应当扩大，在人身权和财产权的基础上，将劳动权利、社会文化权利等有可能被合法警察行为侵犯的权利纳入到警察行政补偿的范围之中。

结合我国的实际情况，除以上所论之外，完善警察行政补偿范围还需明确下列问题：

在现有的《人民警察法》以及相关法律的基础上，对警察行政补偿的主体范围进行明确规定。值得注意的是，现在各地的公安机关所聘用的辅警、协警，以及其他在公安机关工作的文职人员（非正式公务员编制），该类工作人员无独立执法权，与公安机关所委托的单位一样，他们所做出的辅助执法行为，可以视为得到了所属公安机关的委托，因此，由该类工作人员做出的受托行为引起的行政补偿，应该归入警察行政补偿范围。

同时，关于补偿的范围，在现行的《人民警察法》以及相关法律中，增设相关章节，对警察行政补偿的范围按照行为种类和造成损害的程度进行分类，对各种类型的补偿范围加以详细规定，尤其是对损害程度尽可能予以量化，使其在执行过程中能够减少争议，避免矛盾。

3. 构建警察行政补偿的程序

和其他法律一样，警察行政补偿的程序步骤和实体内容同样重要。为此，我们需要从以下四个方面对警察行政补偿的程序加以明确：

第一，明确当事人提起警察行政补偿的法律程序。当事人认为自己的合法权益受到公安机关及其人民警察执法过程中的合法行为所造成的侵害时，可以依照《人民警察法》中的相关规定，向造成侵害的警察所属机关请求行政补偿。此处的“提起”应当是书面的，因为警察行政补偿具有后置性，一般发生在造成侵害的行为发生之后，不存在紧急情况当事人具备提起书面请求的可能性。如果当事人因为客观原因无法由本人提起书面请求，可以由当事人委托代理人代为提起。代理人可以是律师、当事人的近亲属、有关社会团体或者所在单位推荐的人。

第二，明确补偿主体处理当事人所提起警察行政补偿的程序。公安机关的各所属部门可在其内部设立“警察行政补偿办公室”（以下简称“补偿办公室”），专职受理本部门警察行政补偿事务，同时，由公安机关分管法制工作的负责人牵头、以公安机关法制部门为主①公安机关的法制部门在警察法律的执行方面具备专业性优势，所以，“警察行政补偿裁决委员会”应当以公安机关法制部门为主，其他各警察机关派人员参与。、各个所属部门和派出机构派员参与，组成 “警察行政补偿委员会”（以下简称“补偿委员会”），对各个“补偿办公室”提出的补偿意见和补偿方案进行研究，并做出予以补偿或者不予补偿的决定。“补偿办公室”在决定受理当事人所提起的警察行政补偿之后，应及时会同该补偿请求中所涉及的公安机关所属部门进行核实，查阅案卷记录，询问当事民警和相关人员，并展开调查，根据调查结果以及相关规定，提出是否予以补偿的意见和如何进行补偿的方案，并将该补偿意见和执行方案报请公安机关的“补偿委员会”批准，同时将补偿意见和执行方案反馈给当事的公安机关所属部门。

第三，明确补偿主体做出警察行政补偿决定的程序。公安机关的“补偿委员会”应当对各个“补偿办公室”的调查结果进行复核，并对其报送的补偿意见和执行方案进行审核，做出是否予以补偿的决定。如果“补偿委员会”认为各“补偿办公室”的调查结果存在问题，可以要求各“补偿办公室”重新进行调查，也可以直接对当事人提起的警察行政补偿事项进行调查。

第四，明确警察行政补偿主体内部复议的程序。“补偿委员会”做出予以警察行政补偿或者不予补偿的决定之后，如果当事的公安机关所属部门的“补偿办公室”不服，或者认为决定欠妥的，应该根据相关的内部复议程序进行复议。该内部复议程序的设置，可以参照《刑事诉讼法》中公安机关对于人民检察院做出的批捕或者不予批捕的决定存有异议时的复议情形②《中华人民共和国刑事诉讼法》（2012年3月14日修正）第90条规定：“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议，但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，做出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行。”。当事的公安机关所属部门的“补偿办公室”可以申请“补偿委员会”进行内部复议。如果“补偿委员会”仍然维持之前做出的决定，当事公安机关所属部门“补偿办公室”可以向上级公安机关的“补偿委员会”提请复核。上级公安机关的“补偿委员会”应当立即复核，做出确认或者撤销是否变更该决定的裁定；上级公安机关的“补偿委员会”也可以直接对当事人提起的警察行政补偿事项进行调查，做出是否予以补偿的决定，同时给出关于执行方案的意见，通知下级公安机关的“补偿委员会”执行。

4. 明确警察行政补偿的标准

警察行政补偿是以警察的合法行为为前提的，虽然行政主体在主观上没有过错，但是其行为所导致的后果，即给当事人造成的损失在客观上是一样存在的。所以，对于警察行政补偿的标准，可以参照行政赔偿进行规定。

对生命健康权造成损害的，应当参照《国家赔偿法》的标准补偿当事人的医疗费、护理费、康复费、因误工减少的收入等相关费用；对财物的正常使用造成影响的，应当对当事人在正常行使使用权的情况下能够创造出的效益和价值进行评估，根据评估结果进行补偿；对当事人其他权利造成损害的，应当根据当事人的实际情况和受损害的程度，结合当地的经济发展水平，给予合理的补偿。

5. 完善关于警察行政补偿的救济制度

现行的救济途径虽然给予了当事人维护权益的机会，但在实践中，存在因救济途径自身的问题致使当事人的合法权益并未得到有效的保障，从而引起纠纷。

为了切实保证当事人的合法权益不受侵害，制约警察权力的滥用，在现有救济方式的基础上，笔者建议在警察行政补偿的救济和监督方面设立如下规定：若当事人对公安机关的“警察行政补偿委员会”做出的行政补偿决定不服或有异议，可以向同级人民政府或者上级公安机关申请行政复议。

同时，引入司法监督机制，让司法力量介入其中。同级人民检察院应对警察机关的行政补偿在实体和程序方面进行监督，对违反相关法律、行政法规的行政补偿决定，应当给出检察建议，警察机关“警察行政补偿委员会”收到检察建议之后，应当及时予以撤销或者更正决定，并将撤销或者更正的结果反馈给做出检察建议的人民检察院。

此外，社会媒体也应对警察行政补偿进行监督，保证各个环节的公开透明。“阳光是最好的催化剂”，只有将警察行政补偿的各个环节显露在社会的阳光之下，才能保证警察行政补偿在实体和程序方面的公平、公正，才能促使警察行政补偿制度不断健全，朝着更加完善的方向发展。

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Research into Police’s Administrative Compensation Problems

He Wenbo, Shen Feng, Zou Wenhai

(Shanghai Police College, Shanghai 200137, China; Putuo Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200333, China)

Abstract:At present, the police’s administrative compensation system in our country still has many imperfections, the most obvious problems of which are embodied in the followings: the nonuniversal compensation principle, unclear compensation scope, absence of compensation procedure and unsatisfactory relief effect. In the social life, the disputes arising from the police’s administrative compensation have gradually increased, which has led to the tense relationship between police and citizens and brought about harmful infl uence. Therefore, in order to improve the police’s administrative compensation system in our country, we need to study and analyze the problems systematically, which may provide theoretical assistance to the standardization and rationalization of the police’s administrative compensation system.

Key Words:Police; Administrative Compensation; System

作者简介：何文波（1974—），男， 上海公安高等专科学校培训四部主任；沈锋（1966—），男，上海公安高等专科学校培训四部第一教研室主任；邹文海（1989—），男， 上海市公安局普陀分局宜川新村派出所民警。

收稿日期：2015-03-10

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.03.004

文章编号：1008-5750(2015)03-0026-(07)

文献标识码：A

中图分类号：D915.3