新《行政诉讼法》实施与法院立案登记制度

张文忠

新《行政诉讼法》实施与法院立案登记制度

张文忠

2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，新《行政诉讼法》即将于今年5月1日起实施。之所以修法，是为了解决行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题，是为了解决行政诉讼中存在的突出问题，其中之一就是广为诟病的“立案难”。新《行政诉讼法》体现并落实了党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。新《行政诉讼法》实施后，登记立案成为新常态，不仅带来了司法观念的重大变革，更为司法实务操作的重大调整带来了新的挑战和机遇。从立法技术和内容来看，登记立案的相关规定较为原则，在某些具体事项上还需要进一步摸索探讨，通过实践总结，才能形成明确的、可操作、可复制、可推广的司法规则和审判经验。本文从司法实务角度，仅就新《行政诉讼法》（以下亦简称新法）实施与法院立案登记制度涉及的三个方面，作一些基础性思考。

一、立案登记制度应围绕诉权保护保障，破解旧存难题

原《行政诉讼法》第42条对法院立案规定的极为简单，①原法第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。后来虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条，对其进行了规定，②《解释》第32条规定，人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在7日内立案；不符合起诉条件的，应当在7日内裁定不予受理。7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。前三款规定的期限，从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。但立法上留下了制度漏洞，即立案前的审查过于严格、接诉后不作答复无处理结果、起诉状的反复补正、不接收起诉状等。某些现实现象，也放大了制度设计上的缺陷，如有的行政纠纷产生后，行政机关不愿当被告。行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难，社会反响剧烈。

新法完善加强了对当事人的诉权保护，新法第3条第1、2款规定，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。新法规定了立案登记制度，新法第51条第1款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。新法从三个方面体现了登记立案的改变：一是方便当事人起诉；第50条第2款规定，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。二是强化了受理程序约束；第51条第2、3款规定，对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是明确了司法责任；第51条第4款规定，对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。第52条规定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

二、立案登记制度应围绕起诉条件审查，理顺审判机制

新法对登记立案的规定，在条文理解上，学界和实践部门存在不同的看法。有观点认为，登记代替审查，即对于当事人的起诉状一律照收，进行登记，“登记=立案”；有观点认为，除当场受理的案件外，均应向当事人出具书面收据，作为登记的方式，在出具收据后七日内作出受理或不予受理的决定，“登记=出具收据”。这两种理解，分别从结果意义还是手段意义上去理解登记立案。面临实际问题，恐怕没那么简单。立足于“登记=立案”层面，可能会带来：（1）收案激增，案多人少矛盾加剧；（2）部分当事人滥用诉权，浪费司法资源；（3）审判程序性事项审查增多，裁定不予受理、裁定驳回起诉情况增多，既无法实质解决行政争议，更带来审理难度加大，信访维稳压力增高等问题。

此外，对于新法规定的一些具体内容，也需要厘清界定。譬如，在登记立案阶段，如何理解新法第51条第1款规定的起诉条件。起诉条件分列于各处，是否需作全面审查？立案庭和行政庭各自的审查范围和审查强度，特别是在接受诉状材料的7天内是进行形式性的审查还是实质性的审查，由哪个部门执行？新法第51条第2款规定的当场判定标准是什么？若不符合起诉条件是否必须全部以裁定方式处理？新法第51条第3款规定中，“起诉状内容欠缺或者有其他错误”的标准、指导释明告知程度和范围、不接受起诉状的情形是什么？告知补正是否带来登记立案期间的重新计算等等。

归纳一下，对新法条文的理解涉及如下层面：第一，逻辑或理路层面，即第51条四个条款的关系如何及其与第52条的关系，包括如何处理不接收诉状、书面告知、裁定等处理方式的范围及标准，尤其是不接收诉状的范围；第二，实质焦点问题——对起诉状的审查深度问题，包括内容及形式两个方面，内容包括起诉条件的具体内容深化等，形式指的是立案庭审查的起诉条件的范围及审查的证明标准问题（对每个起诉条件要求原告证明到何种程度）。

与域外登记立案的制度相比，新法规定的登记立案属于一种技术性的借鉴，是基于本土问题而采取的解决方式，以解决在受案范围内应该依法予以立案而不予立案的问题，解决实践中因法外因素故意规避不接收材料的问题。诉讼从当事人提起诉讼开始。对当事人的“起诉”行为，司法评价包括其是否成立、合法、有理由三个层次。起诉的成立要件即起诉的形式要件，合法要件即诉讼要件，理由要件即是否符合实体法的要件。因此逻辑上，应按照这个程序步步推进，在立案阶段对形式要件进行审查，并对诉讼要件先进行初步审查，再对涉及实体事项的诉讼要件及实体要件在庭审程序中通过公开开庭方式由双方当事人在程序保障的条件下做出充分的论证后作出裁判。因此，登记立案不等于不审查，新法实施下的登记立案，需要重新确立审查标准，理顺审判机制，构建立、审的有效分工，促成新法实施后法院受案制度的转型升级。

第一、登记立案的性质解读及条件设定。

新法下的登记立案，应作“宽进严出”的理解，“宽”就是需要大力解决应立不立、可立不立的问题；“严”就是诉权保障要依法进行，不能因为强调登记就放弃了立案审查，两者不可偏废。新法规定的登记立案，更偏重于“登记=立案”的制度设计，故在一般情况下，如果符合新法第49条提起诉讼条件且不属于第13条规定情形的，应该登记立案。①新法第49条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。新法第13条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规则或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

第二、登记立案的操作模式及流程要求。

立案前，立案庭进行形式性审查，包括：起诉状内容，可参照《民事诉讼法》规定，②2013年1月1日起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第121条规定，起诉状应当记明下列事项：（一）原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（二）被告的项目、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；（三）诉讼请求和所根据的事实和理由；（四）证据和证据来源，证人姓名和住所。审查诉状必要记载事项；诉讼请求，必须以被诉行政行为为基础，指向明确具体的行政争议，诉讼请求的表述方式能明确为确认、履行职责、撤销等法律明定的判决方式，不允许意思含糊、不允许存在不确定性；事实理由要求为表述清楚行政决定或行政行为已成立及其具体内容、诉讼理由即可；同时包括当事人的签名是否有漏缺。如有必要记载事项欠缺的，经指导释明一次性告知补正，当事人不予补正或补正后仍不符合要求的，可以不予收取起诉材料。除诉状必要记载事项外，“起诉状内容欠缺或者有其他错误”还会涉及明显不符合受案范围、存在滥诉等较为特殊的情况，对此，进行释明后可以不接收起诉状。

案件受理后，行政庭对诉讼案件应当再作进一步的可审性审查。只有经过审查后合议庭认为符合新法规定的全部起诉条件的，方能转入下一阶段——对行政争议进行实体性审理。

三、立案登记制度应围绕解决行政争议，发展行政诉讼制度

行政诉讼制度的本质特征是提供司法救济。新法亮点在于立法目的和适用范围的修正。新法第1条规定，强调公正及时审理、解决行政争议、保护合法权益、监督依法行使职权。新法第2条规定的行政行为有别于具体行政行为，③新法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。成为贯彻整个新法的基石、定海神针。新法第12条规定的合法权益也不再仅限于人身权、财产权。①新法第12条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。新法第25条将原告资格界定标准从与行政行为有“法律上利害关系”改为“有利害关系”。新法第53条规定诉讼时可以一并请求对规章以下的规范性文件进行审查。新法第61条规定对部分民行交叉案件可以一并审理民事争议。新法第46条将起诉期限放宽。这些新的规定，是对诉权限制的纠偏，也是对司法审查权的更多赋予。以往以“具体行政行为”、“原告资格”等由头限制司法救济、阻碍行政诉讼发展的阻力得以大大减轻。新法的实施，好比行政诉讼制度进入了“2.0模式”，行政审判制度进入高铁时代，新的情势下，立案登记制度及相关工作机制应当顺应立法变化、法治潮流，随着社会民主法治程度的发展和现实需求，依法逐步拓展权利保护的范围，真正在源头上加大司法救济的窗口，实现行政诉讼制度的立法本意。

新法实施后，带来了契机，也带来了挑战，法院立案登记制度面临着新的构建、新的规范、新的发展，依法全面贯彻执行新法的相关规定，有许多工作及配套机制需要跟进。特别要着力于登记立案的简便化，启动诉权保护的“快捷键”，尽快制定登记立案清单、加强释明指导，实现便民利民；着力于争议请求的规范化，启动恶意滥诉的“杀毒软件”，加大对恶意诉讼、无理缠讼的惩治，实现法律规制；着力于实质争议的可审性审查，启动起诉条件的“防火墙”，加强裁定不予受理、裁定驳回起诉的运用，给予当事人上诉权，让争议在法律程序的轨道上解决，实现诉讼功能；着力于行政行为的可诉性研究，启动权利救济的“项目更新”，关注新类型行政行为、新类型合法权益、新类型利害关系、新类型行政主体等起诉条件的演进，研究拓展行政诉讼受案范围的现实需求和法律支撑，实现法治不断进步，社会不断进步，权利救济不断进步。

上海市第三中级人民法院

因此，畅通行政诉讼的入口，加强诉权保护已经成为立案登记制度的总原则。有破才有立，原先立案中存在的各种不足、不规范、不适应，需要破题、破解、破局。唯有改变积习、革除积弊，真正从保护诉讼权利的角度去思考、理解、落实、执行，新法下的法院立案登记制度才能焕然一新。