新《行政诉讼法》与行政案件的受案范围

王丽英

新《行政诉讼法》与行政案件的受案范围

王丽英

新《行政诉讼法》实施中的法律问题研究

编者按：2014年11月1日，第十二届全国人大常务委员会第十一次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，力图使2015年5月1日开始施行的新法在全面贯彻党的“依法治国”精神的基础上，破除行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”的困境。该部新法律在司法实践中仍将面临诸多挑战。为此，本刊特邀法院、检察院、政府法制部门及有关高校和律师界专家针对相关问题进行探讨，以期对新法的施行、完善有所裨益。在对修改前后的行政诉讼法受案范围进行比较分析后，指出新法的创新和不足之处：从实务视角，以具体个案为依托，在分析行政诉讼立案状况、原告资格设定目的等问题的基础上，探讨新《行政诉讼法》施行后原告资格认定可能存在的问题并提出改进建议；以上海为实例，分析新法对区县政府为被告、跨区域、经复议案件等特殊案件管辖的变动规定，并提出合理化建议；依据实务需要，以诉权保障、起诉条件审查、行政争议解决为核心解读从立案审查到立案登记的转变；分析诉讼类型化将对行政审判产生的影响并提出完善建议；分析新法施行后审判各方在受案范围、复议案件被告、裁判方式三方面所面临的诸多挑战；参照《民事诉讼法》，研究新《行政诉讼法》对于检察监督的规定，明晰尚需研讨问题所在。

新行政诉讼法；原告资格；受案范围；立案登记；法院管辖；行政公益诉讼；检察监督

2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改《行政诉讼法》的决定，这是《行政诉讼法》实施24年来的第一次修改。此次修改贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会提出的全面深化改革、建设社会主义法治体系、健全依法维权和化解纠纷机制等精神，本着解决行政诉讼中“立案难、审理难、执行难”三难问题，制定了立案登记、复议机关共同被告、行政机关负责人出庭应诉、扩大受案范围等制度，其中受案范围的修改是本次修订的重头戏。

一、受案范围与《行政诉讼法》

人民法院受理行政诉讼案件的范围，即受案范围，是行政诉讼区别于其他诉讼的重要标志，是行政诉讼中（管辖、诉讼参加人、证据规则、审判程序、裁判方式、类型及裁判的执行等）的核心内容，是整个行诉法修改的重头戏。受案范围在整个行政诉讼制度中，是最重要、最关键的问题。老百姓可以状告哪些行政行为，这涉及公民、行政机关和法院三者之间的平衡，是整个行政诉讼的门槛。规定受案范围的原因：

（一）制定行政诉讼法时的历史条件决定（80年代末）

在七届全国人大二次会议审议行诉法草案时，时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌曾就此解释说，“考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不健全，《行政诉讼法》规定的‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。”

（二）基于对国家行政权与司法权的关系的考虑

行政行为的性质决定了它不可能无限制地接受司法审查。有些行政行为(如国防、外交行为)特别需要保密，通过司法程序有可能泄密，给国家利益造成重大，甚至是无可挽回的损失；有些行政行为(如紧急状态处置行为、突发事件应对行为)特别紧急，需要迅速处理，进入司法程序可能贻误时机，导致严重后果；有些行政行为(如处理动乱、骚乱、暴乱的政治决策行为)特别需要进行政治、政策裁量，司法无从找到明确和适当的标准评判、衡量；即使可以进入诉讼的行政行为（如抽象行政行为、内部行政行为、不作为的行政行为、人事管理监察行为）也不可能都进行司法审查，也只能是将这些类别行为部分纳入，而不可能全部纳入。

（三）与其他行政法制度区分的考量

考虑到与其他行政法制监督制度（人大监督、检察监督、监察监督、审计监督等）和行政救济制度（行政复议、行政申诉、控告、检举、行政裁决、仲裁以及信访等）的区分，为此，法律上必须对之有适当的分工，故《行政诉讼法》对行政诉讼受案设定一个适当的范围是必要的。因此，《行诉法》无论是当初立法，还是现在修改，都有一个受案范围的界定问题，都必须对受案范围作出专门规定。

二、受案范围修改的原因

（一）与其他诉讼比较，行政诉讼案件数太少

2012年3月11日最高人民法院院长王胜俊在十一届全国人大五次会议上所作的政府工作报告指出，2012年全国各级法院共审结一审行政案件13.6万件，2012年全国各级法院共审结的一审民商事案件(含知产案件)达662.5万件，是行政案件受案数的48.7倍。2014年全国各级法院受理一审行政案件15.1万件，是行诉法实施以来受案数最多的一年。但是，即便如此，与民事案件的受案数相比，也是极不成比例的。2014年各级法院审结一审民事案件522.8万件，约为行政案件受案数的35倍。①《2015年最高人民法院工作报告》，http://lianghui.people.com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681821-2.html，人民网，2015年4月11日访问。与此同时，行政案件受案数如果与行政机关每年作出的数以亿计的具体行政行为相比，则更不成比例:行政机关作出一千件以上乃至几千件的具体行政行为，法院受案数才有一件，才有一项具体行政行为被行政相对人诉至法院。

（二）原告胜诉率逐年走低，上诉率、申诉率却不断攀升

“据有关方面统计，近5年来，全国行政诉讼案件原告胜诉率逐年走低，从原来30%下降到目前不足10%，相反的是上诉率、申诉率不断攀升。这些数据印证了目前的行政案件面临的形势，是因为行政机关工作人员依法行政的水平高，相对人没有异议吗？每年有数百万的信访人、上千万的信访案又作何解释？除行政相对人“信访不信法”，受到行政侵权宁愿选择找官，不愿选择找法院；一些行政机关违法侵权后想方设法阻止相对人向法院起诉；一些法院受各种影响以各种理由不受理某些行政案件等原因外，一个重要的原因乃是现行《行政诉讼法》规定的受案范围（制度本身）过窄，许多行政案件进不了法院，行政相对人受到行政侵权后即使想提起行政诉讼，行政机关即使愿意当被告，人民法院即使愿意受理，因行诉法设置的“门槛”太窄，行政案件进不了法院，法院依法也受理不了。因此，修改行诉法，扩大行政诉讼的受案范围，就成为解决当前行政争议多发，人民法院受理行政案件数量却特别少，行政相对人得不到有效法律救济困境的必须途径。

（三）对行政诉讼受案范围制度设计的反思

1.受案范围的立法体例有问题。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第11条正面列举了应当受理的案件范围。正面列举的模式无法穷尽行政行为的种类，分类标准的不科学也在实践中导致了一定程度的混乱。

2.关于受案范围的负面排除。《行政诉讼法》第12条对不属于行政诉讼受案范围的事项进行了排除，列举了不可诉的行为，分别是国防外交等国家行为，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，行政机关对行政机关工作人员的内部行政行为，终局行政行为等4类不可诉行为。

《行政诉讼法司法解释》第1条第2款也对行政诉讼受案范围作了具体排除，该条文规定除了《行政诉讼法》第12条以外，刑事司法行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为以及对行政相对人的权利义务不产生实际影响的行为也是不可诉的行政行为。

我国《行政诉讼法》第11条和第12条确立了行政诉讼的受案范围，但肯定列举和负面排除相结合的方式将行政诉讼的受案范围限定在了一个较小的空间内。《行政诉讼法》第2条对行政诉讼受案范围作了概括性的规定，第11条第1款又逐一作了列举，违背了列举式只用于否定性排除的原则，是对列举式的滥用；从实际作用看，使用列举式不可能把所有的可诉具体行政行为列举出来。行政诉讼的受案范围必须是行使行政管理职权组织的行为，必须是行政主体的外部具体行政行为，必须对行政相对人的权利义务产生实质影响。但在实践中，许多社会公共组织的行为并不是“外部具体行政行为”，但同样对相对人的权利义务产生了实质影响。囿于受案范围的狭窄，许多因社会公权力组织侵权行为引发的大量行政争议无法进入行政诉讼的审判流程，不能依靠法治方式得以解决。

3.列举式中的分类标准（权利标准和行为标准）不科学。《行政诉讼法》第11条所列举的8类具体行政行为的分类标准不统一，也无法涵盖数量类型众多的行政行为类型。虽然设置了概括性的兜底条款，即行政相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权的行为亦可提起行政诉讼，但问题是行政诉讼相对人的权利不止是人身权、财产权。通过法律条文的分析，可以看出我国行政诉讼制度主要定位在公民私权利保障。

由此看出，目前我国《行政诉讼法》受案范围以行政机关的具体行政行为作主线，既无法涵盖所有的行政诉讼种类，也导致行政诉讼的受案范围受到严格限制，同时也限制了行政诉讼的被告资格范围。例如，行政诉讼原告起诉的对象除了请求审查行政行为的合法性和有效性外，还包括请求确认行政机关是否已尽行政给付义务、公共行政关系是否存在(例如房屋在不在征收决定范围)等等。受案范围的严格限制导致大量公共行政领域内的行政争议无法进入行政诉讼程序并得到合法救济，妨碍了行政争议的实质性解决。

三、新《行政诉讼法》规定的受案范围

有权利，必须要有救济，这是一项法律原则。但是，这里的救济是广义的，包括司法救济但不限于司法救济。行诉法不同于民诉法，①《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”它是有门槛的，集中体现在受案范围。受案范围的宽窄，要受到行政争议的特点、法治发展的阶段性、法律实施的情况等诸多因素的影响。

原《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围设置了4道门槛：谁的行为——行政机关的行为；什么行为——具体行政行为；哪些行为类型——列举的8类；侵害了哪些权利——人身权、财产权。新《行政诉讼法》对修改前《行政诉讼法》中的4道门槛都做了扩大：对“国家行政”向“社会行政”发展作了回应；“具体行政行为”改为“行政行为”；列举的情形从8项扩大到12项；将权利保护范围从“人身权、财产权”扩大至“等合法权益”。

（一）对“国家行政”向“社会行政”发展作了回应

将“法律、法规授权的社会组织”扩大到“法律、法规、规章授权的社会组织”。（《行政诉讼法》第2条第2款）国家行政授权社会组织行使（原来的规定），如行政处罚、行政许可权；国家行政转为了社会行政，如行业协会行使原来的许可，以及公共服务职能，授权社会组织行使；基于社会自治、章程的管理行为，如高校、村委会等，是否属于行政行为，目前还有争议。

将“法律、法规授权的社会组织”扩大到“法律、法规、规章授权的社会组织”，其程序意义是确定了被告，实体意义就是扩大到了社会行政。这里的规章授权不是国家行政权授权的实体规则。原则上，法律、法规授予行政机关的权力，不得再授出去。例外情形是：法律、法规作出了规定；对授益性行政行为和公共服务行为，规章也可授权社会组织实施。

（二）将“具体行政行为”改为“行政行为”

旧《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”当时立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考虑是限定可诉范围。考虑到旧《行政诉讼法》第11条、第12条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。

“具体行政行为”改为“行政行为”，目的是为了尽量限缩概念模糊空间，防止对应当受理的案件不受理现象，使制度变得更科学、准确。行政行为是一个宽泛概念，包括作为与不作为，法律行为和事实行为，单方行为和双方行为等。行政行为不包括行政机关制定的规范性文件。

（三）受理案件种类的列举由8项扩大到12项

针对旧《行政诉讼法》肯定式列举的受案范围过于狭窄，本次修改除兜底条款外，明确列举的受案范围由8项增加到12项，包括了行政处罚、行政强制、侵犯经营权、行政许可、不履行行政职责、未给付抚恤金等，增加了“行政强制”、“自然资源权属的行政确认”、“行政征收”（包括征收决定、征用决定及补偿决定）、侵犯农村土地承包经营权、农村土地经营权的、排除和限制竞争的行政权滥用、行政给付（支付最低生活保障待遇、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约。另外，政府信息公开行为在简易程序中出现。

（四）将权利保护范围从“人身权、财产权”扩大至“等合法权益”

兜底条款中保护的权利由“人身权、财产权”扩大为“人身权、财产权等合法权益”，对“合法权益”作广义的理解，应包括宪法权利、普通法权利、习惯法权利等，尤其关注宪法权利的保护，除人身权、财产权外，还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等宪法权利，使相对人受司法救济的权利范围大大扩大。

将行政协议纳入可诉范围是重大发展——“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。“行政协议”不同于“行政合同”，是行政行为和民事行为的混合体，行政协议引起争议的最主要原因是公权力的滥用（行政有益权，具有单方性、强制性和不对等性），是公共管理的一种方式。从有利于争议解决和保护当事人合法权益出发，防止“行政遁入私法”，行政协议争议应当由行政诉讼解决。与此同时，相应增加了判决形式。即《行政诉讼法》第78条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第12条第1款第11项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”

对规范性文件的一并审查前进了半步。公民、法人或者其他组织认为行政行为依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。法院认为不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。规范性文件审查已经有了机制，政府得向本级人大和上级政府备案，政府部门得向本级政府备案。

关于“规范性文件”如何起诉的问题，现行《行政诉讼法》采用《行政复议法》确立的“附带诉”模式，即只有相对人在起诉具体行政行为时，才能一并对抽象行政行为提起诉讼，还是主要采取“附带诉”形式。

总之，新《行政诉讼法》对受案范围的扩大，有利于保障人权，维护公民人格尊严，当权利受到侵犯时提供及时和有效的救济；有利于切实减少社会矛盾，促进社会和谐；有利于加强对行政机关及其工作人员依法行政的监督，防止行政滥权和行政不作为；有利于增强国民的法治观念，为建设法治政府、法治国家奠定公民法律意识和社会法治文化的基础。但修改后的新法对受案范围的规定仍有许多瑕疵：如立法技术上列举式一般适用于负面清单，而不用于正面清单，而新法不仅在否定式，而且在肯定式中也采用列举式；其他规范性文件的附带诉讼模式在实践中进入司法审查困难，只能说是半前进式；肯定式列举规定中的术语不精练，其内涵外延与学理法理不符；有些行政行为应列入而没有列入（如反倾销行政案件、反补贴行政案件、设施使用费征收行政案件、内部行政行为等等）……这些不足需要通过司法解释或司法实践不断的完善和推进，使行政诉讼法受案范围更加科学，更能保护相对人权益。

DF74

A

1674-9502(2015)03-094-28

上海海关学院

2015-4-15