过程性信息公开问题的适用原则探析

武 艳

(华东政法大学，上海 200063)

过程性信息公开问题的适用原则探析

武 艳

(华东政法大学，上海 200063)

行政机关过程性信息的公开问题是近年来备受关注的热点问题之一，对于该问题目前我国立法非常不完善，以至于在理论界和实务界产生了很大的争议。结合现有的法律文件对该问题的规定考量，过程性信息的公开问题应当坚持以不公开为原则、公开为例外，明确过程性信息应当公开的范围，这才是解决针对该问题产生的一系列矛盾的关键途径。

过程性信息；公开；适用原则；公共利益

行政机关过程性信息的公开问题一直以来都是实务界和学术界存有争议的问题，近年来，针对该问题发生的案例呈现越来越多的迹象，而我国相关法律法规对此问题的规定却少之又少。过程性信息是否应当公开，其公开所适用的原则是什么？这些问题在理论界和实务界都没有达成共识。尽快确定过程性信息公开问题适用的原则既符合依法行政的要求，也符合我国目前建设法治国家的大趋势。

一、过程性信息在公开问题上存在争议

对于行政机关过程性信息的公开问题，我国现行法律法规的规定少之又少，只有国务院办公厅在2010年1月12日颁布的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称“意见”)对此问题进行了一个笼统的规定。“意见”中规定：“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息的适用范畴。[1]也就是说对于过程性信息的公开问题，行政机关享有自由裁量权，在很大程度上过程性信息是不予公开的，只有在极少数的情况下，由行政机关进行自由裁量从而确定予以公开的过程性信息。

在实务中，行政机关往往出于维护自身权益的角度对过程性信息作出不予公开的决定。随着我国民主法治的不断健全，公民的法制意识和维权意识也越来越强，所以，近年来，针对过程性信息公开问题的诉讼案件越来越多。由于目前我国法律规范对过程性信息的规定少而模糊，法院在审判实践中没有统一的标准，所以对于过程性信息案件的判决，不同法院之间会作出不同的裁判。

如朱某诉上海市某管理局信息公开一案中，朱某向上海市某管理局申请公开A16高速公路工程(市界—A30) 的建设用地项目呈报说明书、农用地专用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案(以下简称“一书四方案”)。上海市某管理局做出的答复是原告申请要求获取的信息为过程性信息，不属于应公开的政府信息。朱某不服提出行政复议，上海市人民政府作出的复议决定是维持上海市某管理局的答复告知行为。最后，朱某提起诉讼。法院经审理认为被告以原告申请要求获取的信息为土地呈报请示程序中的过程性信息属于不应公开的范围之由，作出不予公开的答复告知，其理由与法无悖。原告主张的过程性信息的认定、时限和公开性质方面的异议，未能有效形成其诉讼请求的事实和法律依据。所以法院判决驳回原告朱某的诉讼请求。[2]

在本案当中，法院和行政机关都认为朱某所申请公开的政府信息是过程性信息，而对于过程性信息的界定，上海市某管理局认为该信息为向国务院呈报材料中的附件信息，不具有完整性、准确性和正确性，而法院在判决中也认可了该观点。对于该信息是否为事实性信息或者是在行政行为完成以后申请的信息，行政机关和法院并未进行区分界定。

再如全国法院2013年度政府信息公开十大案例之五的姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案。在该案当中，当事人姚新金和刘天水向福建省永泰县国土资源局申请公开其房屋所在区域地块拟建设项目的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰县国土资源局做出的答复是申请人所申请公开的信息不属于公开的范畴。姚新金不服，提起行政诉讼，在一审中，永泰县国土资源局做出答辩称申请人所申请公开的政府信息是过程性信息，其没有公开的义务，一审法院永泰县人民法院认同被告的答辩意见，最终判决驳回原告的诉讼请求。后姚新金、刘天水不服，提出上诉。二审法院经审理认为有关“一书四方案”已经过批准并予以实施，也就不再属于过程性信息和内部材料，应当予以公开，判决撤销一审判决，责令永泰县国土资源局限期向姚新金、刘天水公开“一书四方案”。[3]

该案件与上述朱某诉上海市某管理局的案件非常相似，基本上相同的两个案件却又有不同的判决结果，各个法院之间对于过程性信息的界定标准存在差别。正是由于此种情况，同时我国法律法规对过程性信息公开问题规定的缺乏，使得在过程性信息的界定标准上及是否应当公开的问题上存在较大的争议。

上述两组案例只是在众多关于过程性信息公开案件中选取的例子，其说明法院对于过程性信息的判定及其公开问题都存在不一致的情况。在实务当中，法院对于过程性信息的定义判定和范围界定都存在问题，同时对于过程性信息的公开范围的认定更存在较为模糊的弊端。这些问题都是过程性信息公开问题面临的困局，笔者认为解决该问题就要认定哪些信息属于过程性信息，哪些过程性信息是属于应当公开的信息。

二、过程性信息的范围界定

确定过程性信息公开问题所适用的原则这一问题首先应当对过程性信息本身的范围进行界定。那么，什么样的政府信息是过程性信息呢？根据《意见》中对过程性信息的论述，过程性信息是属于讨论、研究或者审查中的信息。行政机关在作出行政决定之前都要对相关的材料进行审查、讨论和研究，根据《意见》的规定，行政机关在作出行政决定之前所有讨论、研究和审查中的材料都属于过程性信息的范围。那么如何界定过程性信息，其界定标准是确定过程性信息范围的基础和前提。目前学界关于过程性信息的界定标准主要有“确定性标准”、“完整性标准”、“时间性标准”和“效力性标准”。

“确定性标准”以过程性信息是否具有确定性为起点，过程性信息的确定与否是其与其他政府信息相区别的主要标志，若该信息是确定不变的，那么其就是过程性信息，反之，则不属于过程性信息的范畴。“完整性标准”，认为过程性信息是不完整的，其相对于其他政府信息而言不能对相对人的合法权益产生实质性的影响，单就其本身来说并不能使行政机关作出完整的行政决定，而其一旦具有完整性，则就不再属于过程性信息的范畴。“效力性标准”以政府信息是否对外发生效力为标准，若政府信息对外部产生拘束力、确定力或者执行力，则其为普通的政府信息；若其对外部没有拘束力、确定力和执行力，则其为过程性信息。而“时间性标准”则以政府信息的公开时间为裁定标准，若在行政行为或者行政决定作出之前，则该信息为过程性信息；若公布政府信息的申请在行政行为作出以后，则该信息就不属于过程性信息的范畴。以时间节点划分政府信息是“时间性标准”的主要特征。

笔者认为，过程性信息的界定标准采用“时间性标准”更加适宜。原因主要有：首先，以确定性标准界定某一政府信息是否属于过程性信息存在漏洞。在过程性信息中，不仅存在主观意见性信息，还存在客观性信息，即一些数据性的调查报告、统计资料、科技资料、事实描述、数据等纯事实性资料。[4]这些客观性信息不同于行政机关及其工作人员在作出行政行为或者行政决定之前进行讨论而得出的信息，这些信息具有确定性。若以确定性为判定过程性信息与否的标准，那么就将确定性信息排除在了过程性信息的范围之外，而这种认定显然是存在错误的。完整性标准，认为当某一政府信息不具有完整性时，其才是过程性信息。依照完整性的标准，前面所讲到的过程性信息中的客观性信息当然具有完整性，而意见性信息由于没有得出确定性的结论其不具有完整性，当属于过程性信息的范围，而客观性信息依然不属于过程性信息的范围，这一认定标准依然存在缺陷。其将大量的过程性信息排除在应定的范围之内，对于相对人合法权益的维护具有不好的影响。而效力性标准，虽然在一定程度上相较于确定性标准和完整性标准在判定过程性信息上更加完善，但是其依然存在弊端。以政府信息的效力作为判定过程性信息的标准，不会将过程性信息判定在普通政府信息的范围里面。在实务中，行政机关在作出行政行为之后，由于各种原因变更了行政行为，那么以前的行政行为便不再具有约束力、确定力和执行力，但是该种政府信息仍然不属于过程性信息的范围。对于过程性信息的判定标准，虽然在理论界和实务界并没有达成统一的标准，但是在最高人民法院公布的政府信息公开案例之五中，法院认定过程性信息的标准是以时间性标准。在行政行为作出之前，该信息是过程性信息，行政行为作出之后，该信息就不再属于过程性信息的范畴。此种认定标准符合《意见》对于过程性信息处于“研究、讨论和审查中”的描述。由此可见，以“时间性标准”作为过程性信息的判定标准更具有合理性和可行性。

因此，依据“时间性标准”，笔者认为在行政行为作出之前，政府收集或者获取的不管是客观性信息还是意见性信息，都属于过程性信息的范围。综合上面的论述，过程性信息的特点主要有：属于政府信息，在行政决定做出之前收集、获取或制作的信息，过程性信息既包括确定性的信息，也包括不确定性的信息，不具有终极性效力。

三、过程性信息公开问题的适用原则分析

针对过程性信息的公开问题，《意见》中过程性信息一般不属于应当公开的政府信息的范畴。结合该规定，学界中大部分学者认为对于过程性信息，应当坚持政府信息公开的原则，将过程性信息归于政府信息公开的例外情形当中。但是具体来说哪些过程性信息应当公开，目前并没有统一的规范进行认定。

笔者认为，我国政府信息在公开问题上坚持以公开为原则，不公开为例外。过程性信息作为政府信息的一种，在公开问题上当然适用该原则。但是《意见》中规定过程性信息一般不属于《政府信息公开条例》中规定应当公开的政府信息。单纯就词义来讲，“一般不属于”不能等同于“完全不属于”，所以，过程性信息的公开问题所适用的原则应当遵从“例外中的例外”。即过程性信息属于政府信息公开适用原则中的“不公开为例外”中的例外情形，同时过程性信息并非全都不予公开，其也有例外情形，对于这些例外情形应当予以公开。所以过程性信息的公开问题应当坚持以不公开为原则，公开为例外。

过程性信息中的绝大部分信息适用不公开的原则，只有极少数的情形下适用公开原则。对于过程性信息适用公开原则的情形，学界的观点主要是以下几点：

首先，客观性信息应当公开。前文论述的客观性信息不会因为行政决定的变化而发生变化，它们是客观存在且在任何情况下都不会发生变化的。在这样的情况下，不管客观性信息公开与否，其都不会对行政机关的公信力产生影响。

其次，以公共利益为衡量标准，行政机关行使自由裁量权决定予以公开的过程性信息。[5]过程性信息不予公开的原因是由于其具有不确定性，若公开后的过程性信息与最终作出的行政决定不一致，则会在一定程度上对公共利益和行政机关的公信力产生影响。若过程性信息公开对公共利益的不利影响要小于不公开对公共利益产生的影响，那么行政机关就可以行使自由裁量权，决定公开该过程性信息。

笔者基本赞同以上观点，首先，过程性信息之所以不能公开实质上是由其不确定性决定的，但是过程性信息中的客观性信息由于其本身具有确定性这一特征，类过程性信息进行公开，不会损害社会秩序，也不会对最终的行政行为产生不利的影响。相反，公开该类过程性信息会切实保障公民的知情权，同时树立政府的权威。其次，对于以公共利益为衡量标准来决定是否公开的过程性信息来说，“政府信息公开与豁免公开之争的实质就是利益之争。在进行价值选择时,应该考虑获得利益的大小和受损的程度进行比较。尽量使整体利益最大化,同时其他利益损害最小。”[6]行政机关在收到关于过程性信息的申请时，应当主动查明该信息是否与社会公共利益密切相关，若公开该信息获得的公共利益要比受到的损失小，就应当公开该过程信息信息。同时，行政机关在行使自由裁量权时要重点考虑公共安全、环境保护等因素。最后，除了学界统一认定的上述两项应予公开的过程性信息之外，笔者还认为过程性信息在行政行为或者是行政决定作出之后就不再是过程性信息而应当予以公开。前文论述到过程性信息的界定标准更倾向于“时间性标准”，行政机关在作出行政行为之前所收集或者获取的政府信息由于行政决定并未最终做出而具有不确定性，行政行为一旦作出，该不确定性也就相应终止，而相应的政府信息也就不再具有过程性信息的特征，此时理应不再属于过程性信息的范畴。最高人民法院将姚新金、刘天水诉福建省永泰县国土资源局案作为政府信息公开十大案例之一进行公布也从另一个方面认同这一观点。

过程性信息由于其不确定性特征不予公开是依法行政的要求，但是对于符合公开条件的过程性信息予以公开也是保障公民的知情权、维护民主法治和公平正义的必然要求。

四、适用该原则的原因分析

过程性信息的公开问题坚持以不公开为原则，公开为例外有其自身的现实原因和理论基础。由于我国目前关于过程性信息公开问题的法律规范非常缺乏，而国外有些信息公开制度非常成熟的国家的有益经验也给我国过程性信息公开问题提供成熟的范本。过程性信息公开的适用原则原因主要从以下几个方面进行分析：

(一) 过程性信息以不公开为原则的原因分析

过程性信息采取不公开为原则，除了是行政机关依法行政和法院审判实践的需要之外，该原则的适用同样具有可行性。

首先，目前我国全国性的法律规范对过程性信息公开问题做出规定的是《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，而也有部分地方性法律规范在《意见》的规定之下对过程性信息的公开问题做出了规定，地方性法律规范对该问题基本上沿用了《意见》中的规定，对过程性信息作出一般不予公开的规定。所以过程性信息的公开问题坚持以不公开为原则具有法律依据。

其次，过程性信息是行政机关在作出行政行为之前调查、收集或者制作的政府信息，其存在的目的是为行政机关作出行政行为提供参考和依据。在行政行为作出之前，其都有被参考或者不被参考的可能性，也就是说与行政行为的作出比较来看，其具有不确定性。此外，国内学者的意见还认为没有做出最后决定的未成熟的行政行为，实际上属于内部行为，本质上还不属于行政行为。[7]若在过程性信息公开问题上不考虑这种不确定性，就会在某种程度上降低政府的公信力，同时可能损害社会秩序，不利于社会稳定。所以，过程性信息的公开问题坚持以不公开为原则是保障政府公信力、树立政府权威和维护社会稳定的需要。

(二)过程性信息以公开为例外的原因分析

过程性信息的公开问题不能统一采取不公开的原则，针对可以公开的例外情形要作出特殊性的规定，这是保障公民知情权的需要，也是建设透明政府、维护社会的民主法治和公平正义的需要。

政府信息公开问题与公民的知情权密切相关，切实保障公民的知情权也是建设法治型政府和服务型政府过程中非常重要的一个环节。行政机关应当在最大限度的范围内保障公民的知情权，所以对于过程性信息，要针对不同的分类具体分析，可以公开的一定要公开，一方面可以保障公民的知情权，另一方面可以用公民的知情权限制行政机关行使权力的行为，切实维护社会的公共利益。

此外，近年来针对过程性信息公开问题发生的诉讼案件呈现越来越多的趋势，如果在我国法律规范规定不明确的情况下，法院对过程性信息公开案件作出不予公开的判决既缺少法定依据，也不利于维护相对人的合法权益。在公民的知情权与法院的判决产生冲突的情况下，必然对社会的稳定产生不利的影响。所以明确规定应予公开的过程性信息，对于解决此类矛盾是非常有效的途径。

(三)域外经验的有益借鉴提供的经验支撑

目前我国对过程性信息公开问题的研究不管在理论上还是在实务上都还比较薄弱，以至于围绕过程性信息的公开问题产生很多矛盾和争议。相较于我国目前的情况，国外一些国家对于信息公开立法和实践具有非常成功的经验。借鉴域外成熟经验对于改善我国过程性信息的公开问题具有非常大的帮助。

1.德国。德国对于过程性信息的规定并没有直接使用“过程性信息”这一概念，但是综合过程性信息的界定标准和概念,在《信息自由法》中仍然能找到关于过程性信息公开问题的规定。德国《信息自由法》中将过程性信息具体分为非属公务信息的草稿、笔记，内部商讨信息和行政程序中的决策准备信息，对于这三类过程性信息得公开问题，《信息自由法》又分别做出了规定。综合来说，德国《信息自由法》对过程性信息的公开和免于公开情况的规定主要是如下：

首先，对于不属于行政程序中应当制作的，只记载工作人员个人工作思路，且事实上也没有被纳入到档案管理范围的草稿、笔记等，完全被排除于信息公开范围之外。[8]其次，行政决策中的内部讨论信息和直接准备工作中产生的信息全都不予公开。但是二者在公开问题上还存在细微差别，内部讨论信息不管在任何时候都是不予公开的，而直接准备工作中产生的信息在行政决定作出之前不予公开，行政决定作出之后要予以公开。最后是关于过程性信息中的客观性或者是事实性信息的规定，《信息自由法》规定客观性或事实性的信息应当予以公开。

2.美国。美国的政府信息公开制度历史悠久，在信息公开方面也有比较完善的立法。所以借鉴美国对过程性信息公开问题的成功经验对我国过程性信息公开制度的建设大有益处。综合美国《信息自由法》对过程性信息公开问题的规定，可以得出以下结论：首先，行政机关在行政决定作出之前的意见性的备忘录或者函件不予公开，即在行政决定作出以前的事实性或者客观性的信息应当予以公开。此外，如行政机关在讨论过程中公布了拟议规定或决议草案供公众评论，该行政机关赖以起草该草案的背景信息，也应向公众公开。[9]其次，行政机关若公开某项规定或草案供公众提供意见，则起草该规定或者草案的所有信息都要公开。最后，法律还赋予行政机关自由裁量权。行政机关可以根据公共利益考量某一过程性信息是否予以公开。[10]

3.澳大利亚。澳大利亚对于过程性信息公开的规定在《信息自由法》中，该部法律在1982年颁布以后经过几十次的修正案修正，应该说该部法律的规定已经相当完善，所有具有很高的借鉴价值。《信息自由法》规定过程性信息中只有行政决定作出之前的意见性信息不予公开，但是在行政决定作出之后该信息就要予以公开；其次还赋予行政机关自由裁量权，自由裁量权的行使要以公共利益为标准；最后，过程性信息中的事实性信息无论在任何时候都要予以公开。

综合上述域外经验，笔者认为过程性信息的公开问题坚持以不公开为原则，公开为例外符合国际趋势。在上述国家中，对于过程性信息的公开问题既有共性又有区别，在上述三个国家中，都规定过程性信息中的客观性或事实性材料应当予以公开；此外，美国和澳大利亚还赋予行政机关自由裁量权，并且以公共利益作为行使自由裁量权的标准。最后，对于行政机关在行政决定作出以后，过程性信息是否予以公开，美国和澳大利亚都规定予以公开，而德国规定此类过程性信息中的意见性信息在行政决定作出之后不予公开，但是除了意见性信息之外的其他准备信息在行政决定作出之后应予公开。结合上述国家的经验，笔者认为我国过程性信息中不予公开为例外中客观性信息予以公开、行政机关的自由裁量权以公共利益为衡量标准、行政决定作出之后过程性信息予以公开的建议都是具有可行性的。所以，域外经验的成功借鉴为我国过程性信息公开问题的适用原则提供了一定的依据。

五、结语

建设法治国家，完善和创新法律制度建设是我国现阶段推进依法治国的重要方法和手段。目前我国在过程性信息公开方面的立法空白更是给我过推进依法治国提供了更大的空间。加强过程性信息公开立法，完善过程性信息公开制度，才能更好地维护公民的合法权益，促进法治国家的建设。

[1]《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条.

[2]上海市黄浦区人民法院(2013)黄浦行初字第123号行政判决书.

[3]福建省福州市中级人民法院(2014)榕行终字第83号行政判决书.

[4]黄丽.论行政过程性信息公开[D].兰州：兰州大学，2013.

[5]张鲁萍.过程性政府信息豁免公开考察与探讨[J].广东新政学院报，2011(4).

[6]戚红梅.我国政府信息豁免公开制度研究[J].苏州大学2013年博士研究生学位论文.

[7]江必新，梁凤云.政府信息公开与行政诉讼[J].法学研究，2007(5).

[8]龙非.德国<信息自由法>中“过程性信息”的保护[J].行政法学研究，2013(3).

[9]【美】贺诗礼.关于政府信息免予公开典型条款的几点思考[J].政治与法律,2009(3).

[10]周汉华.外囯政府信息公开制度比较[M].中囯法制出版社,2003.600.

(责任编辑：杜 婕)

Analysis on the Application Principle about the Procedural Information Disclosure Problem

WU Yan

( East China University of Political Science and Law,Shanghai 200063,China )

Administrative procedural information of public problem is one of the hot issues in recent years.As for the problem at present, China's legislation is not perfect so that a great deal of controversy occurs in theory and practice. Combined with the existing legal documents on the issue of regulation, process information of the open issues should be insisted on the principle of closed and open for the exception to determine the range of procedural information made in public, which is the key to solve a series of contradictions for the problem.

Procedural Information；Public; Application Principle; Public Interest

2015-10-09

武艳(1990-)，女，山东临沂人，在读硕士，主要从事宪法学与行政法学研究。

D912.1

A

1008-7605(2015)06-0130-05