依法治国背景下宏观调控问责制度之必要性探析

潘羿嘉

依法治国背景下宏观调控问责制度之必要性探析

潘羿嘉*

一、引言

2012年,中共十八大报告中写入了“全面推进依法治国”。2014年11月,中共十八届四中全会更是历史性地首次以“依法治国”为主题,将“依法治国”提到了前所未有的高度。

中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》无疑为建设中国特色社会主义法治体系描绘了宏大而具体的路线图。《决定》明确提出了“加强重点领域立法”,其中特别强调了“依法加强和改善宏观调控、市场监管,反对垄断,促进合理竞争,维护公平竞争的市场秩序”。由此可见,宏观调控的法治化进程将会积极推进,法治化程度将会大大提高。

而2013年,“钱荒”成为盘踞各大新闻媒体的热点词汇,进而被各界所熟识。每逢重要时点,银行间市场利率就不断冲高,刷新历史纪录,突破各大金融机构的心理底线。市场上的恐慌情绪迅速蔓延,甚至波及实体经济。而中央银行则在关键时刻扮演了“救世主”的角色,通过逆回购操作等向货币市场注入流动性,抚慰市场情绪。与往年有所区别的是随着利率市场化被提上议程表,央行更多地放手让商业银行来适应市场,而不是和以往一样及时出手,操纵各大商业银行。

然而,作为法律人,我们可以敏感地觉察到在货币市场调控这件关乎国家经济兴衰和人民日常生活的大事上法律在某种程度存在严重的缺位。尽管有《中华人民共和国中国人民银行法》等法律的规制,但是如此大量的货币操作由于更多的是政策性层面的决定而在某种层面上处于法律制约和法律监督的真空中。只需稍加留心,在生活就能发现很多类似的事例,诸如一路疯涨的“地方债”,老百姓津津乐道的房地产调控,常见于报端的股市调控等。这些事例都不可否认的是影响国计民生之大事。令人遗憾的是,这些宏观调控的背后难以找寻到太多的法律支撑和法律监督,因此我们只能不得不依靠施政者的尽职尽责和卓绝才华。然而,这样一来无疑置民生福祉于一种近乎危险的境地,二来也加重了施政者的负担,使得称职的施政者殚精竭虑,而不称职的施政者则得以偷得清闲而免于监督和惩戒之苦。鉴于此,我们不得不说,整治庸官懒吏,我们实在是陷入了无法可施的窘迫境地。

试举一例以说明问题:试想某人去政府服务窗口办事,若工作人员违规违法,那么很简单,自然可寻求已有的行政复议和行政诉讼等途径来保护自己的合法权益;如若工作人员只是态度不好,不近人情,那么似乎越演越烈的“微博曝光”也可适当予以监督;然而如若工作人员态度世故圆滑,又合乎法律法规,只是限于能力经验或者其他原因而做事未能让人满意,那么请问又该如何救济呢?此例可能与宏观调控关系甚微,但可以想象在兼具专业性和灵活性的宏观调控上,如此的无奈只可能更胜一筹。

二、既有监督不周,宏观调控难控

正如经济法学界已经反复论述过的,宏观调控法具有如下特征:“调整范围的整体性和普遍性”“调整方法的指导性和调节性”“调整手段的综合性和协调性”。①李昌麟主编:《经济法学》,法律出版社2008年版,第400～401页。宏观调控法的特征和我国经济政治的现实国情相互交织成一幅复杂的图景。面对一幅壮大恢宏的图景,待我们慢慢梳理清楚现实的脉络,才会知晓宏观调控法上政府的权力之强大,监管之稀疏,实在是前所未尝预料到的。

(一)司法监督道阻且长

首先,从立法层面上来讲就决定了司法监督宏观调控是一个困难的命题。那么是不是我们的法律体系还不够完备,还不够发达呢?当然不可否认的是我们国家的法律体系还存在着这样或者那样的问题。尤其是和法学相当发达的域外地区相比更是有些相形见绌的意思。然而,这并不意味着问题的症结是法律体系不够完备,问题的解决途径就是进一步加强立法,推动立法进程,更不是说我们要一味地借鉴甚或移植域外法律。宏观调控法由于其本身的特性,而使得立法予以限制监督的难度极大:其调控范围是如此的普遍,以至于难以立法规制得面面俱到;其调整方法多以指导和调节等“软性”手段为主,使得立法者难以将触角伸到如此敏感的境地;其调整手段往往具备综合性和协调性,使得立法的技术要求成为无法逾越的障碍。还不仅限于此,宏观调控本身具备极强的政策性,这一特点也使得宏观调控本身就应该是政治家的主战场,而不是法学家的疆土。不难看出,从立法上想要规制宏观调控可谓“难于上青天”。

学界对宏观调控活动是否能法治化有肯定说和否定说两种观点。“两种观点都认为宏观调控活动应当纳入法律调整的范围,并且都认识到并不是所有的宏观调控活动都能通过法律进行调整,一部分只能通过政策加以规范,可以说,两者都属于‘法律、政策区分说’。”①吴晓晖:《论宏观调决策的法律调整》,华东政法大学2010年版,第34～35页。

其次,在司法和执法上司法监督也同样受到牵制。立法层面的先天不足,自然进一步引出了司法和执法的难题。司法者和执法者在权力分立的框架下又如何能轻易干涉执政者的意志?正当性何在呢?假若以“实质正义”为依据,那么在频繁的干预下,“实质正义”这四个字是不是显得略微苍白无力了一些呢?

最后,从实体到程序,司法监督完成了对宏观调控这一命题的关键转折。“程序正义”成了法律人的救命稻草。既然宏观调控的内容千变万化,那么我们不妨暂且放下实体内容,从程序上加强对宏观调控的监督。不得不说,这是一个非常好的思路,因而也得以在学界和实践中得到了热烈的响应。举例来说,《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)对政府预算的控制就主要体现在程序的规制上,具体到预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等方面。这仅仅在立法的体例上就得到了充分的体现:《预算法》的各章节大致按照程序的时间顺序排列展开。然而,值得我们反思的是仅仅从程序上规制是否足够。程序的力量往往在于其超越了程序本身,通过程序的规制影响到了实体的内容。然而,在我们国家“政府主导型”的法治进程中,以程序限制政府之宏观调控有时候未能尽如人意。尤其是,类似央行的市场操作等宏观调控,是不是只要履行必备的程序义务,就能一定或者在很大程度上保证立法目的之实现呢?答案仍然不是那般明朗的。于是,在程序这一有力的工具之外,我们还需要其他的工具来配合,以期实现规范宏观调控的目的。

宏观调控基于上述原因在实体和程序上都成为法律规制中的幽灵,难以捉摸,遁于无形。

(二)政府监督利弊鲜明

现实中最强有力的规制方式是政府内部的监控。其中的原因有:(1)过去计划经济年代的遗留导致政府机关沿袭了上传下达的传统,进而使得政令传达过程中的监控最为有力和直接;(2)政府机关内部有明确的奖惩激励机制,更容易在制度上指明鼓励和禁止的方向,并且辅之以相应的结果,进而更有效地规制宏观调控。举例来说,自从改革开放以来,以“GDP绩效”为核心的官员考核机制就成为极为成功的制度模版,它是过去30年中国经济辉煌的主要原因之一。另外,政府的内部规制的另一大优势就是宏观调控本身的专业性和政策性不再成为巨大的障碍。由于具有类似的知识背景和政策理念,政府的内部规制很多时候是“内行管内行”,最起码可以做到专业技术上相当的交流和沟通,进而为宏观调控的规制创造有利的条件。

然而,另一方面我们也应该看到作为目前宏观调控规制的主流方式的政府内部规制具有其内生的劣势。首先,政府内部规制不透明,内部的上下传达,容易给民众造成“暗箱操作”的感觉。正如在前文所说的“钱荒”之时,市场上本来已经是风声鹤唳,还不时有“央行干预”等谣言四起,导致一定的负面效果;其次,政府内部规制有时候可能会囿于部门利益,而导致有上下勾结,沆瀣一气的事情发生。尤其是专业性极强的个别部门很多时候自己评价自己,自己监督自己,不仅缺乏说服力,而且滋生了所谓“利益集团”;最后,政府内部规制也正是由于政府部门具有类似的知识背景和政策理念,很多时候决策之时在主观上就已经不自觉地排除了很多的可能性。换言之,缺少公众的参与,往往在一定程度上造成了政令的不通畅,以收效甚微收场。

(三)人大监督流于形式

人大监督在这种情形下被学者寄予厚望。《中华人民共和国宪法》第3条第3款规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”因而,在法理上,人民代表大会应然是针对宏观调控的规制和监督的最重要力量。然而我国的人大监督缺位是不争的事实。一方面,由于我国的法治化进程属于政府主导型,因而在强势政府之下人大的监督往往无从起到切实的监督作用;另一方面,“人大往往是政府进行问责后才介入,属于事后问责,更多的是流于形式”①周亚越:《论我国行政问责制的法律缺失及其重构》,载《行政法学研究》2005年第2期。。人大的监督往往体现在最后的人员和时间处理过程中,往往是手续性、流程性的,也无怪乎有“流于形式”的批评了。

(四)媒体监督亟待引导

媒体监督在“微博反腐”的声浪中成为一股不可忽视的力量。在“表哥”杨达才一案中,媒体最初关注到杨达才是因为其在一起交通事故现场的照片中面含微笑。抛却后来查出的杨达才有多块名表等事实,杨达才的最初被关注中暗含着对公务员在工作能力之外的道德评价。甚至这种道德评价在个别案例上远超出了应该有的范围,造成了很多政府官员视媒体舆论如洪水猛兽的局面。“陕西咸阳科协主席穿鞋套下乡调研”一则新闻中将这种过高的道德标准和媒体舆论的放大效应体现得淋漓尽致。一方面,在媒体监督的过程,媒体由于追逐新闻的爆炸性和轰动性而造成了其目前局限于以个人廉政和道德层面的监督内容为主,而难以扩展到更多的专业性和技术性层面,而这些又恰恰是宏观调控的重点。而诸如“包养情妇”“犀利表情”之类博眼球的主题则在媒体自觉或者不自觉地逆向选择中成为主流;另一方面,媒体问政等监督形式又过分集中于具体的、个别的事件。相应的,监督的后果自然是“头痛医头脚痛医脚”,难以实现“标本兼治”的理想效果。在土地征收过程中,“钉子户”有时候通过媒体舆论谋求更大的现实利益。这种现象甚至在某种程度上给公众带来“会哭的孩子有奶吃”的印象,进一步使得“劣币驱逐良币”,在现实中变相地鼓励公众制造“越界”的新闻。当然,在任何意义上我们都不能低估媒体监督的重要性,低估媒体舆论这些年所带来的积极意义。这也是为什么在下文提到的问责制度构建中需要结合媒体舆论的力量,引导媒体监督向更加积极、更加有建设性的方向发展,进而更好地监督和规制宏观调控的原因。

三、问责制度实为“治庸”必经之路

相较之下,问责制度是一种颇为有力和有效的“治庸”手段。之所以这么说,是因为问责制度可以以其自身具有不可比拟的优势,和其他手段相结合可以发挥强大的作用,特别是针对宏观调控的特点可谓是“对症下药”。

(一)问责制度增强了程序设计的对抗性

问责制度重视程序设计的特征天然地契合了宏观调控专业性强、政策性强的特点。宏观调控的专业性和政策性决定了对宏观调控的规制和监督必须也能相应地适应其专业性和政策性,能够在不同专业领域的精深之处都能实现其规制和监督功能,能够响应变化万千的时代需求和追踪风云突变的社情民意。问责制度通过对宏观调控全过程监督的程序设计很好地避开了传统上专业性和政治性的难题,让各方主体能动地实施监督,变“人和制度的博弈”为“人和人的博弈”,自然技高一筹,可以获得更好的成效。

问责制度在宏观调控的规制和监督上的一大优势在于注重程序,进而实现规制和监督内容的弹性,可以成为人民手中捍卫自己权利的有力武器。例如,《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第5条列举了对党政干部实行问责的各种情形,其中大多项是涉及重大事故、事件、案件或者在一定程度上有违法违规之嫌,但是在第1项中明确规定“决策严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的”,可以作为宏观调控问责的基础。而“决策严重失误”这一规定是相当宽泛,为将横贯各种内容的宏观调控揽入范畴提供了可能性。当然,目前党政领导干部问责的重点仍然停留在事故、事件、案件等问题上,相信未来可以逐渐有次序地扩大范围,在宏观管理的舞台发挥更大的作用。

(二)问责制度搭建了民众参与的平台

首先,问责制度直接回应了民众需求,是针对我国国情的制度进行移植与创新。“在我国,行政问责之所以被看重,与‘政府主导型’的法治进路有着密切联系,是政府对民意的一个尊重和交代,却又撇开了议会的中介。这反过来,又推波助澜,进一步强化了政府主导的趋势。从这个意义上说,行政问责又是对传统民主宪政制度的一个突破,实现了宪政结构中行政机关‘经由议会向人民负责’向‘对人民直接负责’的转变,以及科层制内的‘对上级负责’向‘对公众负责’的转变。”①余凌云:《对我国行政问责制度之省思》,载《法商研究》2013年第3期。因而,从某种意义上说,问责制度是比传统民主宪政制度更加优越的制度,因为它更直接地回应了民众需求,从根本上做到为人民负责,凝结了民主精神的精髓。

其次,问责制度由于把宏观调控的是非成败直接交由民众来评议和审判,所以又倒逼了政府在宏观调控过程中尽职尽责,竭心竭力。最终的问责成了政府必须不得不面对的压力,那么政府就必须在宏观调控还未开始前就通盘考虑,准备担负起可能会发生的后果,进而提高宏观调控之水平。这样一来,也就实现了问责制度的最终目的。

(三)问责制度顺应了现代公共治理的趋势

首先,问责制度是建设责任政府之必经之路。“责任政府的出现是现代民主发展的结果,是与‘主权在民’思想和代议民主制的产生相联系的,结束了人类历史上长期君权的无责任政府状态。”②何阳:《行政问责制的立法现状、问题与改善》,中国政法大学2009年版,第3页。责任政府就是要求政府对自己的所作所为能够负责任,其中包括了法律责任、行政责任、道德责任和政治责任。责任政府可以视作是问责制度的理论基础之一。正是因为政府有“责”,才有可能和必要对政府问“责”。而且这种责任从起源上就不仅局限于法律责任,而可表现为更广义上的行政责任、道德责任和政治责任。而宏观调控上的平庸无能更多时候是通过广义上的责任形式去问责,去追究。

其次,问责制度顺应了行政管理从合法行政到良好行政发展的趋势。随着国家职能的转变和政府职权的扩张,合法行政已经不能满足民众日益增长的需求。政府的触角已经深入社会的每一个角落,仅仅是符合法律法规的要求也是置民众之生活于水深火热中不顾。试想,央行疯狂印钞,物价飞涨,通胀严重,对民众生活的影响不可谓不大。然而只要履行一定的手续,在法律法规的框架内办事,民众却挑不出半点毛病。良好行政在这样的时代背景下应运而生。它体现了民众在合法范围内要求政府作为须合情合理的恳切愿望。而问责制度对宏观调控的规制和监督显然符合了良好行政的内在实质要求,督促政府的宏观调控不仅不是错的,而且应重视。

四、宏观调控问责制度之构建,任重而道远

基于上述论述,我们可以认识到在宏观调控法上构建问责制度的必要性。然而应该如何构建问责制度,尤其是如何构建能够适应宏观调控本身特性的问责制度是我们需要不断追寻和探索的答案。以下是在梳理以往文献和结合对于宏观调控法本身特性的认识基础上提出一些不成体系的政策建议,不免贻笑大方,但是权作抛砖引玉之“砖”,也算尽绵薄之力。

第一,契合宏观调控法的专业性、政策性、灵活性特点,以问责程序构建为核心构建问责制度,并以问责程序贯穿宏观调控的全过程。问责制度之构建如前所述需要充分考虑宏观调控法的特点,那么就要发挥程序制度的作用,以问责程序构建为核心内容,在此基础上再适度根据具体的实体内容建立具体制度,保证制度的良好弹性,进而可以积极作用于复杂的社会现实。

第二,在强调追责的同时注重问责制度的回应性评价。问责制度的积极作用在于促进责任政府观念的树立,使政府为宏观调控之作为承担应有的责任,同时也能够在不利结果出现之时找到责任人,使得民怨得以平息,民愤得以化解。另一方面问责制度的积极意义还体现在可以帮助政府获取有效的民众反馈,完成自身经验的累积,从而为以后的宏观调控奠定更坚实的基础。回应性评价就是政府能够确保经验得以累积,教训得以吸取的制度保障,因而是问责制度中不可缺少的关键一环。

第三,加强与信息公开、职责划分、绩效考核等在制度上的衔接。问责制度的实践已经在“润物细无声”地展开推进。然而问责制度功效的完全释放还有赖于与其他配套制度的相互衔接。政府信息公开无疑是问责制度的重要前提之一。“只有实行信息公开和政务透明,行政权力的运行才能去神秘化,问责主体也才能及时、主动地掌握需问责的情形,将失范行为遏制在萌芽状态。信息公开和政务透明,也为全范围的监控权力提供了条件,为行政问责的实现提供了多渠道的信息来源。”①张玉晶:《我国行政问责法制建设研究》,西南政法大学2010年硕士学位论文。明确的职责划分也是问责制度的重要先决条件。职责划分决定了向谁问责,问什么责等重要问题的答案。只有明确职责划分,行政机关才能明确事权、职权,人民才能明确责任主体何在,才有可能使得问责制度高效率地运转;绩效考核则是问责制度的重要助力。完善的绩效考核制度可以使得问责的内容更加具有针对性,也能帮助问责主体应对宏观调控的专业性、政策性和灵活性,让问责制度不失之偏颇。

第四,建立相应的权利救济渠道,包括问责者的救济渠道和被问责者的救济渠道。被问责者的权利救济向来是学界研究的热点问题。“作为行政问责对象的领导和公务人员,应该依法享有身份保障权和财产保障权,否则在行政问责过程中就可能因为各种不当问责而被免职、降职、责令辞职或处分甚至被克扣工资等,这样就使得在行政机关工作的人员其作为公民的身份受到侵害。”①钟浩、林晓毅、刘冬:《行政问责对象法律救济制度研究》,载《法制与社会》2010年第20期。同时,问责者的权利救济也应该是问责制度构建过程中应该纳入视野的问题。民众的声音被淹没在政府的旋律中难以得到回应,选择了信访甚至一些更为极端的举动,在现实生活中时有发生。如何保证民众的声音能够被听到,能够被响应,无疑是问责制度成败的一个关键点。

第五,以“不错位、不滥化”为原则确立问责制度中的免责事项。与被问责者权利救济渠道共同筑起保护被问责者权利城墙的另一制度就是免责事项制度。“不错位”指根据职责划分正确地辨识问责对象,而不会发生问责对象错位的情况;“不滥化”指不过分扩大化问责的范畴,把对政府和公职人员的标准无线提高以至于神圣化,不臆想他们是全能全知的圣人完人,从而避免过分苛责政府和公职人员。

第六,完善问责制度的后续处理,包括事件的后续处置和人员的后续管理。官员“带病复出”和“烂尾新闻”无疑是问责制度的两大软肋。现有的研究多集中于对“带病复出”的研究,而缺少了对“烂尾新闻”的关注。希望问责制度早日完善对事件的后续处置和人员的后续管理,让问责最终真正发挥其应有的效果,而不是成为一场徒劳精力的危机公关,一种对民众的敷衍了事。

结 语

时下的“反腐”潮一浪高过一浪,其震慑作用不可谓不显著。然而,我们也应该关注到还有这样的一种“腐败”:那就是碌碌无为,昏庸无能。至于宏观调控,其中的点点滴滴更是牵动民众的脆弱神经:如若执政者平庸甚或昏庸,那么就会给国家和民众带来无尽的伤害和苦痛,无异于一场巨大的灾难。

“依法治国”的理念已然深入人心。在法治的框架下,依法加强和改善宏观调控已经成为不可逆转的时代潮流。问责制度可以实现监督宏观调控的职能,进而推动和引导宏观调控更好地为国民经济和社会发展服务,发挥出更为突出的经济效果、政治效果和社会效果。

* 作者系清华大学法学院2013级劳动与社会保障法方向博士研究生。