美国更年行政扩权与改革的中国启示

储昭根

美国更年行政扩权与改革的中国启示

储昭根

1877-1920年是美国的“更年期”，所谓“更年”指的就是美国从地区强国转型为世界大国，但转型时面临种种不适应及内在冲突，需要有政策更新与权力结构的调整。这也是被普遍作为公共行政一个研究领域开端的进步主义时代（Progressive era）。美国总统、著名的进步主义者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）就被公认为现代公共行政学的创始人，其1887年的《行政的研究》一文被视为美国行政学研究的里程碑。在理论上突破的同时，进步时代美国政府首先从官僚机构自身运动机制展开的改革，“效率政府”是这一时期行政改革所追求的主要目标。从1877年美国南方重建结束，到1921年美国《预算法》出台这段时间的行政改革，及行政学的诞生均源于时代的呼唤与现实的需要。由此，我们找出美国如何面对与解决这些问题的，对中国又有怎样的启示。

美国行政扩权及改革的背景

马克思认为，每个时代总有属于自己时代的问题：“问题就是公开的、无畏的、左右一切个人的时代声音。问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”美国从内战后南方重建到工业化时期，原来的政党分赃制已是难以维系，中央行政权力在与立法权的斗争中一度处于下风，但随着经济的发展和财富的增加，创造和维护公平竞争环境，维护多数人的自由权利，这些都对政府提出了新的需求，也直接导致行政学的诞生。

首先需了解美国政治分赃制度（又称分肥制，the spoils system）的转向问题。在美国建国初期，政府运行依靠的是“绅士政治”，华盛顿总统任命政府官员比较重视资历和能力，提出“合适原则”，即任命文官的主要标准是个人的品德、才能，并兼顾地区分布。华盛顿之后的几届政府，如约翰·亚当斯和杰斐逊政府，也基本上都承袭了华盛顿的基于“合适原则”的任命制。随着投票人口的增加及政党政治的发展，转向了分赃制度。1829年杰克逊任总统后对文官任命制进行了重大变更，将任命制改为轮流任职制。杰克逊认为，公职人人可以担任，轮换有利于民主和效率，因此，他利用总统的任命权，起用大批同党替换国民共和党官员，约撤换了30%的联邦公职人员。政治分赃使得公务体系沦为竞选胜利者分封的礼物，卖官与贪腐的情形层出不穷。当时的美国人信奉“从政不难，是个人都可以胜任”的信条，同样还相信“战利品属于胜利者”，所以政党分赃天经地义，无可厚非。政党分赃制为杰克逊以后的两党各届政府所采用，盛行长达半个世纪之久。古德诺认为分赃制有两大缺陷：一是严重损害了行政效率；二是除了维持政党组织的必要性之外也找不出它存在的理论依据。第18届总统格兰特（Ulysses Simpson Grant），更因分赃卖官的问题，险遭国会弹劾下台；第20届总统加菲尔（James Abram Garfield）更因为支持者求职未果，于1881年7月1日被枪杀，改革政党分赃制度就由此提上日程。

其次，南方重建过程中形成了国会至上的“国会政体”。美国内战结束后，是南方地区与美国新秩序的重建阶段，在1865年至1880年间称为重建时期，南方重建成了美国国内政治生活的主旋律。围绕南方重建的内容、方式及领导权等问题，国会和总统展开了激烈的权力角逐。由共和党主导的国会在与总统争夺南方重建的领导权的过程中，凭借宪法赋予的立法权，通过自身内部力量的整合，不断打压总统行使权力的空间，特别是国会1868年2月24日，众议院以总统违背《军队指挥权法案》和《官职任期法案》为由，以126票对47票的压倒多数票决定对总统进行弹勃。约翰逊总统在参议院的审判中虽以一票之差未能达到2/3的多数票而免遭定罪，但他经过此次遭遇之后，已无力与国会抗衡。通过弹劾约翰逊，一方面打击了总统部门的权威，另一方面也拓展了议会自身的权力空间。对此，威尔逊1886年在其博士论文《国会政体：对美国政治的研究》（Congressional Government: A Study in American Politics）中指出，问题的关键在于美国三权分立的制度设计，形成了强势的国会与弱势的行政机关，两者的关系犹如盲人骑瞎马的“盲目过程”。实际上，是一种国会至上的政体——国会型政府。

还有，快速的工商发展、西部开发与垄断的形成促使了美国政府职能扩张。早在美国重建之时，不健全的民主制便给特殊利益集团造成可乘之机，而自由放纵的经济竞争更是导致他们不择手段地拉拢政治代理人。因西部开发，需要建立州际铁路及交通网络，联邦政府和各州立法机构几乎都与铁路公司等特殊利益集团联系密切，政治腐败成为全国性的社会现象。

1877年，共和党人与南方民主党人相互妥协，结束军事管制，让南方各州恢复自治权，美国联邦政府走向统一与寻求富强的道路。美国西部地区新的农业与生产基地，及丰富的矿产与石油得以开采与开发。在西部大开发期间，新兴资本家、工业寡头利用经济与政治勾串，扩大经济版图，排除潜在的对手，形成了政商贪腐同盟（a corrupting alliance of government and business）。马克·吐温总讥讽那个时代为外表金光闪烁，但却是财团与官僚沆瀣一气、掠夺国民财富黑幕重重的“镀金时代”（thegilded age），这个时代中的最引人瞩目的人被称为“强盗大亨”，他们聚集在石油、铁路、焦煤、金融等行业，在外界看来，他们贪婪、残酷、唯利是图，贿赂政府官员、破坏自由竞争。“强盗大亨”中的三个巨头是：石油行业的垄断者约翰·洛克菲勒，钢铁大王安德鲁·卡内基和华尔街的皇帝皮尔庞特·摩根，他们垄断行业、镇压罢工、牟取暴利，成为这个时代的主角。洛克菲勒是美国托拉斯企业制度的创设者。他组建的托拉斯总共吞并了158家中小企业同行，合并资本超过14亿美元，一度控制了全国炼油业90%的生产量。洛克菲勒不惜一切手段争取上下游产业结盟，发动凶狠的收购攻势，通过克利夫兰收购大战、匹兹堡计划和巴尔的摩收购计划，一统石油天下。标准石油公司一度占领美国炼油业九成以上市场。卡内基不止一次地雇用平克顿侦探事务所来阻止罢工，当卡内基在匹兹堡需要更多土地时，他间接向政治家行贿来达到目的。卡内基晚年时，他的钢铁帝国因为工业暴力、税收欺诈和贿赂等原因受到调查。

垄断化的另一个结果是贫富分化。据孙小山在《美国曾经的动荡年代》一文中指出，据1896年统计，1%的美国人占有近一半的国家财富；12%的美国人拥有近90%的国家财富。1890年，一半美国家庭处于赤贫状态。小企业深受大企业倾轧歧视，不投降就破产。19世纪七八十年代，企业破产率高达95%，导致频繁的经济危机、工农运动的出现。19世纪末20世纪初，工人罢工在全美风起云涌，如芝加哥工人五一大罢工、荷姆斯特德钢铁工人大罢工、60万普尔曼工人大罢工等。据统计，1893至1898年间全美共发生了7029次大罢工，平均每天三次以上。不仅如此，这些大企业为代表的新兴经济组织的势力也在不断膨胀，为获得庇护特权和公共权利，企业家更是用美元换取选票、用财产影响政权，企图俘获和操控政府。为了创造和维护公平竞争环境，维护多数人的自由权利，美国政府职能扩张成为必要。最后，世界局势的动荡变化，外交、安全等问题的日显突出，扩大总统行政部门的自主权力与效益成为实际需求。

历史的车轮驶入19世纪末20世纪之后，世界已经被欧洲殖民列强瓜分完毕。随着世界局势的动荡变化，美国要与列强竞争，没有强大、集中的行政权是不可想象的。国际关系中激烈的利益纷争，美国国际地位的提升，对国际事务干预的加强，特别是世界大战的爆发，使外交、安全和防务等问题在美国的政策架构上日显突出，这在客观上要求扩大总统行政部门的自主权力，以应不时之需。同时总统的权力意识也日渐增强，常常主动出击，并设立只受其约束的总统办事机构，总统可控制的权力资源越来越多，权力运用的空间也越来越大。譬如，威尔逊的心腹顾问爱德华·豪斯上校，对威尔逊的外交起着举足轻重的作用。

理论的觉醒

自由主义在美国具有根深蒂固的基础。美国自独立战争以来，以潘恩、杰佛逊为代表的革命民主主义思想一直具有非常强大的影响。美国建国初期，政府权力遭到怀疑并被再三分割，基本上反映了革命民主派对保障自由的热切要求。此后，这种民主、自由的理想又通过西进开拓生活、南北战争和废奴运动而进一步得到增强。古典自由主义中保障个人自由和限制政府权力的思想为美国人普遍所接受，并成为美国立国的基本政治思想。

然而，在大工业和城市迅猛发展的冲击下，坚持自由主义传统的人们遇到了许多新问题。当时最为突出的矛盾是：少数工业资本巨头把自由、民主的旗帜抓在手中，鼓吹自由放任，鼓吹“物竞天择，适者生存”的社会进化论思想。鼓吹限制政府权力，反对扩大选举权，国家干预经济社会事务被认为是对自然淘汰法则的破坏。古典自由主义和社会进化论一时间成为美国社会的主流思潮，并成为美国人追求个人自由和成功的《圣经》。

自由放任主义虽然适应了内战后资本主义经济发展的需要，但随着美国工业化的日益深入，自由放任主义的弊端开始显现，市场机制的缺陷日益暴露，社会弊病丛生。一批思想家开始对这种极端的个人主义信条提出质疑。美国社会学之父莱斯特·沃德(Lester Frank Ward)在其1883年出版的《动态社会学》中反对将进化论应用于对社会和经济关系的解释中，成为修正个人主义的第一人。他批判社会达尔文主义者忽视对人的心理因素的重视，只把学说体系建立在单纯的“作为动物的人的行为”上，而不是建立在“理性的人的行动”上，指责经济垄断剥夺了许多人成功的机会，要求实行“社会统治”，由政府干预经济，制定法律以保障公共利益，制裁无序竞争，实现真正的个人主义。1990年，赫伯特·克罗利（Herbert D. Croly）在《美国幸福生活的希望》（The promise of American life）一书中，要求建立一个有权管制工商业、农业和工会组织的强有力政府，扩大政府职能，加强国家对经济和社会生活的干预，他把这一思想称为“新国家主义”。罗伯特·诺齐克在《无政府、国家与乌托邦》一书中指出，“古典自由主义理论的守夜人式国家，其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等”。

经济学领域，“美国新经济学派”希望复兴宗教与国家主义，帮助劳工，公平合理分配财富。该学会活跃人物亨利·亚当斯就明确指出，“管得最好的政府并非管得最少的政府，而是管得最聪明的政府”。而美国“制度学派”创始人索尔斯坦·维布伦（Thorstein Veblen）也对当时流行的所谓“正统”经济学说进行批判。

在哲学领域，以威廉·詹姆斯和约翰·杜威师徒为代表的实用主义者认为个人与社会具有相互依存的关系。个人只能存在于社会环境之中，而社会也只能依赖于个人的活动而存在，“自我”本是个体性与社会性的相互统一。因此，他们强调个人与社会同样重要，两者必须相互融通、和谐发展，保持一种健康的平衡关系。在新的经济和社会形势的压力下，实用主义者开始尝试寻找新的思维角度来对个人主义进行符合社会现状的重新解释，从而将实用主义阐释为与以往那种深奥难解的经院式哲学不同的“入世”哲学。

针对议会的腐败，美国的自由主义者、民主主义者掀起了一场声势浩大的“新民主运动”，开始考虑用加强权力、扩大政府职能的方式来制约议会权力。这场新民主运动对于早期的民主主义要求进行了反思和修正，不再强调权力的分散，反而希望政府、行政力量应该站出来，成为匡扶社会和经济进步的工具。一时间，要求加强行政权力，明确责任，向全体民众负责的政治主张是如此深入人心，以至于威尔逊当时在竞选新泽西州州长过程中敢于公开声称，他如能上台就将全面担负州行政事务责任，如果这样做违宪的话，他准备做一个违宪的州长。（张铭、陆道平主编的《西方行政管理思想史》，2008年出版）正是在以上背景下，伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表的《行政研究》一文中指出，“任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”该文第一次明确地提出应把行政管理当做一门独立的学科来进行研究。他认为：“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并且已经开始长出独具特色的系统知识之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统地进行论述。”威尔逊在此提出行政与政治二分。他提出“要把行政与政治和法律同样地区别开来，……政治是政治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情”，“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”。该文开行政学理论研究之先河，被认为是行政学的开山之作。

不过，威尔逊认为，“行政研究的目标首先在于了解政府能够适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”而提高行政效率，则在于减少政治干预，加大政府的权力，即“为了获得办事效率,……必须找到不给权力带来损害的分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式。……我坚信在这个问题上面，孟德斯鸠的意见并不是最后的结论”。对于行政管理来说，“巨大的权力的不受限制的自由处置权限，在我看来似乎是承担责任的不可缺少的条件，……如同在管理炉灶(ovens)与炉火方面，应授予炊事员的自由处置的权力。”

继威尔逊之后，曾任美国霍普金斯大学校长的著名行政学家弗兰克·J.古德诺（Frank J.Goodnow）于1900年发表了《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，更为明确地指出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。立法机关和行政机关的功能分别为对国家意志的表达和对国家意志的执行，政治不能等同于立法机关，行政不能等同于行政机关，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。古德诺认为,政治与行政应当协调一致，否则会“导致政治的瘫痪”。古德诺强调，“我们正逐步朝着行政集权的方向发展，这是不可抗拒的潮流。……如果我们希望提高行政效率，希望将政党置于恰当的位置即作为表达民众意志的一种方法而不是一种目的，一种助益而不是一种阻碍，那么……我们应该鼓励朝着行政集权发展的这种趋势。”除了担任霍普金斯大学校长，古德诺还曾任美国政治学会首任主席、美国总统“经济与效率委员会”顾问和中国袁世凯政府顾问。这些经历形成了他关于预算改革的许多思想。美国哥伦比亚大学公共管理研究所所长古利克主张，行政机关应该増加管理财政事务的职责，而立法机关则应相应地减少其在财政事务中的作用。在他看来，这祥做的目的在于使有决心的行政机关摆脱立法机关的优柔寡断。古利克还提倡“功能化”，或者说，计划、预算应该运用可以用来进行检查和评估的绩效指标。

弗雷德里克·泰勒在他的主要著作《科学管理原理》所倡导的科学管理理论最终形成了一场影响美国乃至西欧工商企业管理的科学管理运动。尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。威廉·亨·莱芬韦尔就是把科学管理的原则运用于机关办公室管理并取得成功的人，他于1916年10月在《系统》杂志上发表了他的第一篇论文《我把“科学管理”应用于办公室的计划》；莫里斯·卢埃林·库克也曾将科学管理运用到教室和市政机构；伦纳德·D. 怀特(Leonard·White)则进一步用科学管理理论研究政府行政管理，他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学导论》，开创性地提出了行政学的理论体系及该学科的概括性全貌，并终于完成了行政学研究的系统化。

总之，在美国内战结束后的半个世纪里，理论界的导向已经明显偏离了19世纪占主导地位的自由放任主义，美国联邦政府已开始从“守夜人”式消极政府转变成一个对国民经济进行主动干预的积极政府。新的理论思潮日渐高涨，为美国进步主义运动及行政扩权及改革提供了坚实的理论基础。

美国的行政改革及扩权进程

进步时代是美国现代化进程中经历的首次经济-社会大转型。在这个时代，资本从分散到集中，从自由到垄断，是进步时代经济体制转型的标志。公司垄断霸权为了维持和扩大其市场统治地位，进而将触角伸向政治和社会领域，政府遭到了垄断资本家的俘获，但却没有足够的自主性和能力来摆脱俘获，应对转型期出现的危机。美国统治精英为应对挑战及适应新形势，加快了行政改革及行政扩权的步伐。

一、美国文官制度改革。鉴于政党分赃制的弊端，要求改革文官制度的呼声越来越高。在改革势力的推动下，1871年美国政府成立统一的文官事务委员会。1876年海斯总统指令海关、税务、内政等机构试行公开竞考选用文官。然而在政党分赃制盛行之际，这些改革措施并未收到明显效果，但改革文官制度的步伐并未停止。随着共和党总统加菲尔德1881年被一名求职未遂者刺杀，成为分赃制的牺牲品，以及1882年共和党中期选举严重受挫，为了能在1884年的总统选举中获胜，及可能上台的民主党利用分赃制削弱共和党势力，共和党转而支持民主党议员的改革提案。于是美国国会1883年1月通过《彭德尔顿文官法》（The Pendleton Civil Service Act），用以遏止卖官鬻爵的歪风。

彭德尔顿法的主要内容有: (1) 建立总统直辖的文官委员会，由三人组成，经参议院同意由总统任命，负责制订文官规则，组织文官考试，监督和调查文官规则的执行情况。(2) 实行二分制，即把文官分成政务文官和业务文官，政务文官由总统任命，与政党共进退，其他的都属业务文官，适用文官制度法。(3) 文官须经过公开的竞争考试，择优录用。政府官职空缺由公众应试，择优录用，被录用人员一般从低级文官开始工作，逐渐提升，以平时政绩考核结果为其晋级奖励的依据和颁发工资、奖金的基础。(4) 确立职位常任原则。凡通过考试被录用的文官不得因政治原因 (指政党关系) 被解除公职，所有应试录用的文官实行职业保险，即职务常任，使文官获得相对的职业保障。(5) 文官在政治上保持中立，禁止文官人员捐助、协助政党竞选，文官职位不受政治活动和党派利益的影响。彭德尔顿法的颁布与实施，标志着美国文官制度的建立。它把自由竞争机制引入文官的选拔录用，局部废除了分赃制，确立了以公开竞争考试录用和功绩晋升为核心的功绩制。

二、建立大批隶属于总统、专业与强大的行政机构。作为当时最能体现政府功能扩张的对铁路公司的管制改革，实际上也是从各州开始的。有些州首先对管制铁路进行改革尝试，制定了所谓格兰其法律。这些法律一般规定了铁路和其他某些公用事业的最高收费，主要是规定铁路短途货运率不得高于长途货运率。进而，1887年美国国会通过了《州际商业法》（The Interstate Commerce Act of 1887），成立“州际商业委员会”（Interstate Commerce Commission），本法的通过让行政机关开始走向专业与强大的道路。到19世纪末政府掌管了电信邮务、交通建设、工商业管理等业务，职能得到扩增，这也代表行政意识逐渐抬头。

1901年总统威廉·麦金莱被无政府主义者刺杀身亡，西奥多·罗斯福继任总统后，为加强对国家经济的管理，增设了商务与劳动部，随后他又连续设置了重要的职能委员会：联邦储备委员会、联邦贸易委员会、联邦农业委员会、美国海运委员会、铁路劳工委员会和预算局，并通过这些机构来制订金融、贸易、海运和预算等方面的政策，或者协助他处理这些方面的问题。在此方面，罗斯福开创了通过建立大批行政机构来扩大总统权力的先河。此后的几届政府都对建立行政机构乐此不疲，从而使权力加速向总统集中。

三、总统立法权的扩大。从西奥多·罗斯福开始，总统通过向国会频繁地提交国情咨文的方式，积极参与国会的立法过程。在威尔逊执政期间，他打破约翰亚当斯以来把国情咨文转交给国会的传统，在就职的第二个月就亲自到国会宣读咨文并提出立法的要求。威尔逊的举动，不仅赢得国会的好感，还推动国会迅速通过自己所希望的立法，同时作为一种舆论手段，也起到了阻止院外活动集团对国会施加影响的作用。自此以后，总统提交的国情咨文实际上成为一种立法纲领，国会的许多主要立法就是在总统咨文的基础上制定的。而此前，立法权力一直是单独控制在国会手中的。

四、反托拉斯运动。1890年时美国国会通过了《谢尔曼反托拉斯法》（The Sherman Antitrust Act ），规定可以通过司法途径来解决托拉斯问题。不过，反托拉斯法的运行至西奥多·罗斯福时期才有明确的成果。在1890至1901年间，联邦政府提出的几项反托拉斯诉讼中，竟然没有一件获得胜诉。罗斯福通过法律增加司法部的编制，提高其反垄断的起诉能力。他根据谢尔曼托拉斯法提出了43起案件，限制或解散了许多垄断企业，包括所谓的牛肉垄断、北部证券公司、美孚石油公司、美国烟草公司等。在塔夫脱时期，联邦政府起诉的大企业比罗斯福八年中起诉的大企业还要多。一些改革派人士认为，保护性关税是“托拉斯之母”，认为若减少对托拉斯产物的关税保护，庞大的垄断组织就会在竞争中被捣毁。威尔逊执政之后，立即敦促国会通过了《安德伍德-西蒙斯关税法案》，将平均税率由40%以上降到27%，大大减少了原材料和制成品的关税。

五、强化对经济和社会的管理。西奥多·罗斯福还在商务部成立公司局，专门负责调查企业的跨州商业活动；成立食品药品局，专门监管食品药品安全。他还成功地敦促国会实现并实行了三项主要监管措施：《赫本法案》、《食品和药物纯净法案》和《肉类产品监督法案》，授权州际贸易委员会设置铁路运费上限，并对食品、养畜和肉类加工企业进行稽查和实施强制卫生标准，以及加入了当时刚刚兴起的自然资源保护运动。在罗斯福离任之前还推出了美国联邦史上具有深远影响意义的经济社会规划。其行动内容主要包括：推荐把所有做跨州业务的企业都纳入联邦体系，征收所得税和遗产税，限制法院对罢工者使用禁令，制定雇主义务法来保护受伤工人，对联邦雇员实行更严厉的八小时工作法。

塔夫脱1908年当选美国总统并继续推行罗斯福的政策。他扩大了政府管制铁路公司的权力，第一次将电话与电报公司纳人政府管制。此外将更多的土地纳入联邦森林保护体系。塔夫脱还与社会安置运动和社会福利改革者携手支持工厂安全生产立法，建立了美国儿童局，保护儿童的权利。

伍德罗·威尔逊上任后继续深化罗斯福的改革措施。威尔逊根据1913年生效的第十六条修正案，开征了个人所得税。宪法第十六条修正案确认了联邦征收所得税的合法性，这意味着宪法规范的中心从重公民财产权的保护，开始走向保护公民财产权和保障政府财政权并重。最引人注目的是，威尔逊依照联邦储备法重组了国家银行系统。1913年推动建立了公众控制的联邦储蓄委员会，来管理联邦储蓄系统，履行中央银行的功能，为政府全面干预经济奠定了基础。受到进步党人等多重利益的压力，威尔逊最终建立了联邦贸易委员会——拥有强大权力防止抑制竞争的常设机构。到1916年，威尔逊进而支持包括早期他反对或不愿支持的一些重要的社会改革，诸如联邦儿童劳工法案、对工人的补偿措施、农业贷款的行为和妇女选举权。此外，威尔逊还颁布了联邦支持教育、农业和公路建设的政策措施。

第一次世界大战进一步促进了联邦政府权力的扩大。联邦行政权力扩大首先表现为联邦军队的扩大和联邦政府的军费开支大幅度增加。联邦政府还建立了战时工业委员会，对全国经济进行强制管理。国会通过一系列法律，对公民权利的应用作了严格的管制。威尔逊成为历史上第一个以武力方式把美国利益推到世界范围、把美国理念带入国际政治，并期望以美国价值观统帅全球意志的美国总统。

六、预算改革。伴随着政府更多地介入经济和社会领域，需要由政府处理的管理事务也越发地繁多而庞杂，公众对政府提出了更多和更高的提供公共服务的要求。与此相应的，政府的支出规模也越来越大，但与此同时，在城市中出现的大量的贪腐现象以及由于财政制度本身的缺陷所导致的效率低下，严重地侵烛和威胁着民众对政府的信任，要求彻底改革政府财务和预算管理制度，以消除腐败、提高效率和落实政府责任的诉求也越来越强烈。

1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”，今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所”(the Brookings lnstitution)便是由它演化而来的。预算改革者指出，没有预算的政府是“看不见的政府(invisible government)”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府(irresponsible govemment)”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”(visible goverment)；“看得见”，人民才有可能对它进行监督。

行政预算制度起源于人民利益的总管家——总统，与人民利益的个别代表——国会议员之间的权力之争，确切地说是从精力充沛的西奥多·罗斯福总统向国会夺取创制权开始。罗斯福总统通过禁止政府各部门与国会议员之间的直接交易，开始实施对行政机关的全面控制。但实质性的发展是由克里夫兰与威洛比任职的塔夫脱委员会完成的，塔夫脱总统在前任的基础上赢得了制定并向国会提交预算的权力，但终究没有赢得将预算立法的斗争。1921年《预算与会计法》(the Budget and Accounting Act)最终由国会通过并经由哈定总统签署，这场以行政预算为目标的全国性预算改革运动算是取得了最后的胜利。

该法案规定：第一，赋予总统编制并向国会递交年度预算的职责；第二，在财政部设立预算局及其负责人，仅对总统负责，在一切与预算有关的事务上作为总统的代表机构；第三，除非应国会两院中一院的要求，否则禁止政府任何官员或雇员向国会申请拨款；第四，设立独立的审计服务机构即审计总署，由总审计长领导，接管以前被授予财政部审计官的所有职权。任何官员或雇员向国会申请拨款；第四，设立独立的审计服务机构即审计总署，由总审计长领导，接管以前被授予财政部审计官的所有职权。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统甚至把它称作“国会政府”，预算改革最终是作为一个推动政府扩张并使之理性化和合法化的工具出现，将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。

对中国的启示

美国内战后第二次工业革命的全面完成推动了美国经济的迅速发展，工业革命给美国社会和生活带来的是时代巨变。在此短暂的时间内，美国从农业社会向工业社会转变，经济从自由市场经济到私人垄断资本主义的转型；城市生活成为美国人民生活的特征，社会结构复杂化和社会利益多样化。城市化引起了大规模社会变迁与转型，美国从一个乡村型社会，变成城市为主的工业型社会。外交上，美国正从区域强国迈向全球，作为一个新兴大国崛起关键时期。从美利坚成长史看，美国从南方重建结束到进步主义运动时代正是美国作为新生大国的更年期。

第一，以效率为目标，改革首先从体制运行机制，通过制度创新而开始及展开，让危机化为转机。美国政府通过官僚制度改革，使“政党分肥制”彻底失去了存在的基础。采用科层制、功绩制、专业化训练和管理的职业官僚转变了政府俘获的颓势，提高了政府对经济和社会生活干预的程度，进而增强了政府能力。美国进步时代通过巨大的行政力量阻止了市场压制和剥削社会，对大企业和经济、市场进行监管。通过提升行政效率，承担越来越多的职能，满足越来越多的社会需求。政府是制度变迁过程中的一个最关键的主体，政府的行为目标对转型或治理的方向和过程有着决定性影响。怎样正确、合理发挥政府、行政的力量在国家发展、成长过程的作用，值得思考。

第二，正确认识市场、私有财产保护等问题。古典自由主义中保障个人自由和限制政府权力，启蒙运动的自然法学说所倡导的“有限政府”或“最小政府”的思想为美国人普遍所接受，并成为美国立国的精神渊源。但是美国进步主义确定了政治讨论的用语“托拉斯”和“特殊利益”威胁着“民主政体”和“个人自由”。放任主义的政府无法重视“竞争”，也不能带来工业主义允诺的社会和经济“效益”。

市场原教旨主义所宣称的市场可以自动回复平衡，不需要政府以任何方式进行干预，让每一个人自由地追求个人利益，公共利益就会因此而得到最大程度的满足。但是市场却没有被设计得可以用于维护公共利益。市场参与者参与竞争不是为了维护竞争，而是以战胜对手、取得胜利为目的。所以保护市场机制本身就是对公共利益的一种维护。同时，在工业化资本主义时期，大企业、大资本能够显著地影响和左右政府的决策，而社会上绝大多数的普通百姓中的任何个体都无法与大资本相抗衡，这时保护绝大多数人的自由权利，改变不平等竞争格局，防止政治成为少数人追逐利润的工具，成为政府的必要责任。这就要求政府从自由资本主义时“守夜人”式的消极政府转变为一个对国民经济进行主动干预的积极政府，包括开征个人所得税，对贫富分化进行有效调节。美国意义上的保护私有财产，严格来说是保护中产。只有合法、劳动致富的财产才是神圣不可侵犯。正因为如此，进步主义高潮时期的1913 年美国通过宪法第十六条修正案，赋予美国联邦政府征收累进所得税制的权力，为改善社会公平与效率双方面发挥了积极的作用。当时，威尔逊让国会缩减了大约 25% 的关税，正是通过向最富有的美国人征收所得税来弥补这项税收损失的。政府要建立保护人们通过合法手段创造财富的制度，防止一些人运用暴力（包括政治手段）去剥夺他人的财产，同时要防止那些大财富的拥有者利用他们已掌握的财富去阻碍其他人通过自己的努力致富，或利用已经掌握的巨大财富去控制和操纵国家权力。（马骏、刘亚平，2010）也就是说，怎样正确把握个人的权利与政府的责任，亦值得思考。

第三，现代社会对监管的需求是无限的，财政及预算是现代社会核心问题。我们应该看到的是，美国这一时期在行政权急剧扩张的同时并没有打破原来的权力制衡。相反，美国行政权的扩大恰恰是议会种种方案，甚至是宪法修正案所授予的，是在宪政框架范围内，原有的监督、制约依然具有决定性的意义。行政权的扩大或改革是为了让政府必须扮演更为重要的领导角色，克服资本主义经济混乱状态，让混乱的资本主义经济受到政府的更多监管，及解决当时复杂的社会矛盾。包括这期间国会基于现实的需要给予总统的“任意性权力”。行政权的任意性权力，实际上是一种变相的立法权，也就是一种行政部门通过制订规范性文件对法律的执行做出更加细致的规定的权力。对于这一点，联邦最高法院给予了重要支持——在1892年的“菲尔德诉克拉克案”的判决中，大法官哈伦充分肯定了总统执法任意权的重要性。也就是说，美国进步主义运动之所以获得巨大成功在于两个“强化”——强化政府对经济-社会的监督与调节；强化国会、司法对行政的监督与授权。强化监管是贯彻整个时代的始终，才保证了效率与公平。更为关键的是，行政权扩张并不是无限的。当机构臃肿，效率低下或腐败，无法承担相应使命或任务时，精简甚至解散就是唯一出路。去年韩国“岁月”号沉船事故发生后，韩国总统朴槿惠就宣布解散救援处理不力的海洋警察厅。乌克兰总统维克托·尤先科2005年7月因该国交警一向贪污索贿，解雇其国内全部2.3万名交警。

怎样维持政府、市场与社会三者之间的平衡，同样值得思考。如经济学家斯蒂格利茨说判断一个良好税收体系的“第一标准是公平……，第二个重要的标准是效率”，那么怎么花这些钱亦是关键。美国预算改革则从整体上为美国人重构了一种全新的国家治理。公共预算其实是各种利益集团在政治领域寻求自身利益的有效工具，美国公共预算改革使政府成为负责任的、代表人民利益的政府。预算界定了政府活动的范围，确定了政府与社会之间的界限，划定了公共领域与私人领域的边界。（乔纳森·卡恩：《预算民主——美国的国家建设和公民权1890一1928》2008年版。）

对此，王绍光有着高度评价：公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度；预算改革从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败，加大政府透明度，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。公共财政改革是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。一句话，美国预算改革不仅让民众参与到政治中来，更为关键的是让抽象民主过程、盲目的政治参与，演变成具体、实实在在的与自己利益结合起来，更是赋予公民及社会无限制的监督权利。相对应地，中国也不乏好的改革方案，但是往往缺少全面的监管设计，最终陷入失败。

美国南方重建结束到1921年美国《预算法》出台期间是美国成功、平稳走向世界霸主的大国更年期。这期间，美国重新界定了政府的责任，富人的义务及公民监督与参与的权利，重建了政府的合法性，保证官僚机构的廉洁，有效地解决了诸如生产安全、消费安全、社会福利等领域内存在的主要问题，消解了许多潜在的社会运动对政权的威胁，维护了社会公平和社会正义的基本价值观，并获得了巨大成功。所有这些，均对中国当前的改革与转型有着正面、积极的启示或借鉴意义。

（储昭根，浙江大学非传统安全与和平发展研究中心研究员；中国南海协同创新研究中心兼职研究员。）