建设工程监理制度存在的问题与对策分析

杨生霸

(陕西延长石油榆林煤化有限公司)

引言：

建筑工程监理在我国改革开放后的近十几年中逐渐发展起来，其对提高工程质量、控制投资与工期、保护国家利益与社会公共利益以及业主合法权益等方面起到了重要作用，为我国的经济建设做出很大贡献。但与部分发达国家的工程监理相比，我国工程监理制度在实施中还存在着不少问题，需要对问题加以剖析，提出针对性措施以实现建筑市场的规范化管理。

1 建设监理制度概述

1.1 建设工程监理相关概念阐释

监理是为实施承包合同，由业主组建或选择监理工程师单位依据合同对承包商的生产(进度、质量和投资)进行监督和管理工作。

建设监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。

1.2 建设监理制度的产生与发展

通过对我国几十年建设工程管理实践的反思和总结，并对国外工程管理制度与管理方法进行了考察，认识到建设单位的工程项目管理是一项专门的学问，需要一大批专门的机构和人才，建设单位的工程项目管理应当走专业化、社会化的道路。在此基础上，建设部于 1988年发布了“关于开展建设监理工作的通知”，明确提出要建立建设监理制度。建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措，旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。

随着建设监理制度的不断深化实施，监理制度的完善和提高显得尤为重要。虽然建设监理制度已经在全国范围内推行，但业主、施工单位和质量监督机构对实行工程监理的意义及其重要性还是缺乏认识，对监理人员的地位及与各方的关系也不甚了解。有些业主认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，按自己的要求办事。质量监督机构认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。

1.3 实行建设监理制度的重要意义

实行建设监理制度，是我国建设领域改革的必然选择。原有工程建设的管理方式，暴露出很多弊端。主要是我国的工程建设活动，基本上是由建设单位及其

主管部门自己组织进行的，也就是所谓自筹、自管、自建。建设单位及其主管部既要自己负责编制计划任务书、选择建设地点、编制设计文件等建设前期阶段的工作，还要直接承担材料设备筹措、管理组织施工、生产准备、竣工验收、交付使用等建设实施阶段的工作。一个项目定下来，小则拼凑一个临时性的筹建班子，大则组织一个指挥部，人员来自四面八方，待刚刚摸到一些经验，多数人就随着工程竣工而转入生产或使用单位。另一个项目定下来，又要从头开始，如此周而复始在低水平上重复，阻碍了工程管理水平的提高。

实行建设监理制度是我国建设领域的一项重大改革，是我国对外开放、国际交往日益扩大的结果。通过实行建设监理制度，我国建设工程的管理体制开始向社会化、专业化、规范化的先进管理模式转变。这种管理模式，在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方，进而在项目法人与承包商、项目法人与监理单位之间形成了以经济合同为纽带，以提高工程质量和建设水平为目的的相互制约、相互协作、相互促进的一种新的建设项目管理运行机制。这种机制为提高建设工程的质量、节约建筑工程的投资、缩短建筑工程的工期创造了有利条件。

2 我国建设监理制度的现状分析

2.1 我国实行建设监理制度的初步成效

我国建设工程监理经历了试点、稳步发展和全面推行三个阶段之后取得了显著的成效，形成了健康发展的良好势头。主要表现在以下两个方面：

2.1.1 优化了工程监理企业结构

推行建设工程监理制度十多年来，建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系，使监理工作做到了有法可依，有章可循。给了监理企业和监理人员一个合法的地位，不是可有可无的边缘化角色，而是强制性监理，成为工程建设中法定的五个参建主体单位之一。同时实行建设监理制度，建立起了一支为投资者提供工程管理服务的专业化监理队伍，打破了过去一个工程建设项目成立一个指挥部，临时组织或聘用几个管理人员进行自筹、自建、自管的独立分散管理状况，初步实现了工程管理方面与国际惯例的接轨，逐步落实了项目监理责任制。工程监理企业也通过市场机制和必要的行业政策引导，在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的合理的企业结构，按工程内容分，建设起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业和能承担某一专业监理任务的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业、能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。

2.1.2 规范了建设参与各方的建设行为

在建设工程监理制度实施以前，建设单位、施工单位和质量监督机构，对监理人员的地位及与各方的关系界定不清晰。部分建设单位认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，完全按自己的要求办事，监理人员受建设单位的约束，不能真正行使其正当的监管权利。质量监督机构认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。施工企业认为监理人员只是建设单位的代言人，不具有真正的决定权，从根本上不服从监理人员的管理，给监理工作造成较大的困难。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。因此，实行建设工程监理制度，规范了我国的建设工程的的监理市场，进一步明确了监理人员的权利和义务。业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权利，承担相应的责任。取得从业资格的监理人员接受业主的委托对项目的实施进行监理，但监理人员不是业主在项目上的利益代表，必须依据工程建设监理合同、设计文件、相关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。

2.2 我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题

我国建设监理制度在实施过程中虽然取得了较为显著的成效，但是随着建设工程社会化、专业化的发展，建设监理制度的存在的问题越来越突显，主要表现在以下几方面：

2.2.1 在监理服务中难以保持独立的法律地位

在法律关系上来讲，业主、监理、施工应该是相互平等的主体，监理受业主委托，但其本身是独立的，监理服务是由独立的社会化的监理机构来实施的。独立性是保证监理工作公平、公正的一个基本要求。业主作为委托单位，和监理单位之间是通过监理委托合同确定的一种合同关系，是一种互惠互利、等价有偿的服务关系，双方地位应该是相互平等的。但在工程建设实施过程当中，不少业主认为，监理单位是为业主服务的机构，因此必须服从业主的领导，按照业主的旨意行事，而不论这些要求是否合理、合法。同时，监理单位因为一方面要从业主处谋取利益，另一方面本身人员素质不高，对业主提出的要求不能够提出合理的意见和建议，只是一味逢迎，存在所谓的“大业主、小监理”的现象。

另外，监理单位作为第三方，应该遵循“公平、公正”的原则履行监理职责，独立公正地行使监理职权，不仅维护业主方利益，同时也要维护被监理单位的合法权益，这是监理工作的社会性要求。但是，往往在工程实践中，施工单位提出的合理变更要求得不到监理单位的支持；部分业主为了局部利益而作出损害国家、社会或施工单位利益的行为，监理单位不能够站出来进行制止，其独立性不能够体现。

2.2.2 部分建设工程管理模式不利于监理开展工作

这源于我国的建设工程管理模式尚未与国际真正接轨，在我国实际的建设工程中，还常常经常遇到以下情形：

第一种，在有些大型工程建设中，除建设、承包、监理等三个主体之外，上级部门往往成立工程指挥部等现场管理机构，直接介入工程管理，掌握工程建设的主要决策权，对于监理工作监理工作，往往以命令形式加以干预，将监理机构作为下属单位进行管理。

第二种，在有些建设项目中，投资方或建设方、承包方可能同属一个主管行业系统，甚至有时上级单位成为被监理方，而任何一方违反合同都不会诉诸法律，而是以行业内上级意见裁定。在这些以论资排辈的行业中，监理意见常被轻视而搁置。

第三种，建设方是项目法人，但却不是实际投资者，不是业主，建设方是业主组建的管理机构，仅执行经营管理职能，但监理合同却与同是三元一体之一的建设方签订。建设方掌握监理费和工程款的拔付权，监理范围、深度由建设方确定，不少情况下监理只能主要承担或只承担现场质量控制功能，进度和投资管不了，也无法真正落实业主意图。

这些建设工程项目在很大程度上仍然体现建设方或投资方自行管理工程的模式。由于建设方的现场管理人员往往考虑自身利益而不能严格地按合同文件办事，加之对监理的工作程序、制度和行业特点知之较少，因而实现监理的科学化、规范化就难于做到。监理行为存在的基础被淡化。三元一体相互独立、相互制约的合理建设市场结构体制也就难于形成。

2.2.3 监理企业体制缺陷使其验以保持独立公正

通常情况下，国有监理单位都是采用，或实质上是，行业系统所属企业的管理模式，这种监理行业从属于主管系统的模式是在一定的前提条件下产生的，是向市场经济转变过程中逐步推行监理制的必然产物。这种模式实际上是为了适应实际情况而采取的不规范模式，弊端较大。由于经济体制上的原因，行业特点较强的监理单位多数未从根本上独立。即使已经完成股份制改造的监理单位，最大股东仍是原来的上级单位，仍然属于原来的行业系统管理。监理单位往往没有人事、财务的独立自主权。出于人事、财务等方面的考虑，监理只能接受合同之外的上级指示或意图。无法真正做到科学、独立、公平、公正。

2.3 我国建设监理制度存在问题的主要原因

针对以上问题加以分析，主要存在着现行的法律、法规尚不完善，合同中主体关系不明等，主要原因为：

2.3.1 法律法规体系不完善

目前，我国现有的建设监理法律、法规在立法层次和范围上尚不能满足监理实践的需要。虽然《中华人民共和国建筑法》的颁布实施，使监理法律制度的立法层次得到了提高，建设部及相关部委也相继颁布了各类监理规章，如《工程建设监理规定》、《监理单位资质管理试行办法》等，但这些法律或规章在不同方面都存在立法不完备的问题。如《建筑法》中第4章“建筑工程监理”，仅用六条法律条文原则来概括监理制度，没有充分说明监理制度的全部内容，使得这部分法律规定过于简单。

同时，我国的工程监理还绝大部分限于工程施工阶段的监理，在工程建设的设计阶段，监理工作形同虚设，监理工程师仅有建议权，没有出图权和修改权，使得在工程设计阶段无法体现工程监理的作用。另外，我国工程合同的各类合同文本和条款不完备，条文简单，过于原则。许多权利和义务的规定，没有定量化和定时化的标准，使得监理工程师无法对这类合同的履行开展监理工作。如现行的《设计合同》示范文本条款中未明确监理工程师的地位和权利；《施工合同》中未对工程分包作出明确的规定，也未对监理工程师在工程分包问题的权利作出规定。国内这类合同文本与国际上通用的国际咨询工程师联合会 FIDIC编制的工程合同条件相比差距较大，由于合同文本的编制水平较低，直接影响监理制度的执行。

2.3.2 建筑市场不规范，履约管理不严格

较多监理单位从原设计院分出来，人员不齐，从社会上招聘挂靠的监理工程师后，使企业达到相应资质，然后就承揽业务；一些个人通过各种渠道，挂着监理企业的牌子，到处承揽监理业务；在监理业务的承揽方式上，存在着转包监理业务、挂靠监理证照的现象。这些现象的存在，造成监理工作难以落实。

2.3.3 惩戒机制缺乏

建筑市场人员流动性大，造成一些素质低下的监理人员有“捞一票就走”的思想，对施工队伍横加刁难，施工队伍往往为不耽误工期而满足不合理的要求。建筑领域是腐败的重灾区，但往往查处的是高层项目经理、总监一级，对于监理工程师、监理员的“吃、拿、卡、要”则涉及较少，查处的难度也大，造成了在实际工作中乱象丛生。