政府网站“大考”

中国社会科学院法学研究所发布的一项第三方评估报告指出，门户网站已经成为各级行政机关公开政府信息的第一平台。

这次普查中，错别字也被纳入考察范围。一些网站甚至把党和国家领导人名字和政府部门名字写错。如把“扶贫办”写成“扶贪办”，“领导小组”写成“领导小姐”。

在唯GDP论的政绩观主导下，政府网站很难给各个部门带来实际上的利益，相反还会增加工作量。

南方周末记者 罗欢欢

南方周末实习生 苏海伦 预言

王绮琳

这个春天，许多沉睡多年的政府网站，将会被叫醒。

2015年3月11日，国务院办公厅下发文件《关于开展第一次全国政府网站普查的通知》，即日起将对全国范围内的政府网站开展首次普查，此举被定义为中国政府网站的首次“大考”。

本次普查不但会对全国政府网站数量进行摸底，还会进行一次前所未有的底线管理。普查设定了5项一票否决的指标，类似过去的“僵尸网站”“悬浮照片”以及“不回复公众留言”都将被关停整改。

4月25日，是第一阶段统计摸底的截止日期，政府网站将交出第一份成绩单。当下，全国政府门户网站正以前所未有的速度，刷新网站，迎接考试。

“暗链打开后是 黄色网站”

近日，中国社会科学院法学研究所发布政府信息公开第三方评估报告，报告指出，行政机关越来越注重主动公开信息，门户网站已经成为各级行政机关公开政府信息的第一平台。

但评估报告也指出，政府信息公开栏目建设规范化程度待提升。在政府网站中，一些网站内容始终停留在“过去时”，某些栏目直接“开天窗”，这些“睡眠网站”“僵尸网站”严重影响了政府网站的公信力。

“这次普查其实酝酿很久了”，中国软件评测中心副主任张少彤是此次国办全国政府网站普查小组中的一员。他表示，“现在国家领导比较重视公众对政府形象的反馈”，是此次网站普查的重要背景。

近年来因为层出不穷的PS悬浮照片、僵尸网站以及双胞胎报道，政府网站遭遇网友频繁“吐槽”。

据中国软件评测中心不完全统计，在新浪、搜狐等门户网站和天涯、猫扑等网络论坛上，仅2014年上半年，所曝光的政府网站运行维护问题超过了200个，网民浏览量近10亿次，留言数量近10万条。网友们把网站运行维护能力和政府的管理水平、服务态度画上了等号，“给政府机关的互联网形象打了低分”。

过去14年，中国软件评测中心每年都会对全国近千家政府网站进行评测。2014年评测报告的数据结果，与网友们的“吐槽”遥相呼应。

在随机抽取的600家区县政府网站中，“超过87%的网站存在3个以上栏目不更新”，“超过80%的网站存在部分功能或页面无法使用和打开”，“超过90%的网站存在暗链、伪链”。

中国软件评测中心主任助理王友奎发现，这些暗链打开后有的是“网络游戏私服”，更严重的“打开以后就是一个色情网站”。

暗链能乘虚而入，岌岌可危的政府网站安全状况为其提供了极大便利。

2014年，中国软件评测中心监测的九百多家政府网站当中，超过93%的网站存在着本级的安全漏洞，其中97%区县网站有安全隐患，43%网站被划入极度危险序列，30%的网站被划入高度危险的序列。

近一半的网站被监测到安全漏洞的数量超过30个，甚至有70家网站的安全漏洞数量超过了100个。100个安全漏洞意味着“稍微懂网络安全的人，很容易就把网站黑了”。事实上，已经有大量政府网站有过被黑记录。

2014年8月，因高中军训冲突而成为焦点的湖南龙山县政府官网“被黑”，黑客留言“敢不敢要点脸”；2013年，安徽砀山县效能督查局网站被放赌博广告；辽宁铁岭政协官网点击后则直接跳转黄色网站；2008年，江西省卫生厅考试中心网站数据库被攻破，黑客不但篡改资料，而且还伪造、销售假证。

来自中国互联网协会和国家互联网应急中心监测的数据显示，2013年被篡改的政府网站的数量达到了2430个，占监测范围内政府网站数量的4%。

每年评测，张少彤所在的团队都会给评测过的政府网站列出存在问题和整改建议，但是“很多地方今年的问题，明年还是有的，逐年评测，问题越来越多”。

“尚方宝剑”

在微信朋友圈看到国办普查通知时，陕西礼泉县信息办副主任赵仲印第一个感觉就是“痛快”。

在礼泉县上百家机关单位中，信息办仅仅是挂靠在县政府办公室下面的事业单位，很难对其他部门起到监管作用。对此，赵仲印打趣地说道：“在很多人的眼里，咱们就是个修电脑的”。

此次普查，让赵仲印感觉拿到了尚方宝剑，“现在我们把文件拿出来，把省市的要求拿出来，督促下面部门就有力度了”。

3月到4月，各地区、各部门都要组织本地区、本部门的政府网站开展基本情况调查摸底和填报有关信息。赵仲印清明节期间也在加班，他要求政府网站各个栏目编辑对分管栏目进行彻底检查，“一是看更新，二是看有没有错误”。

此次网络普查的工作主要分为两部分，一个是基本信息的普查，各级政府网站要于4月25日前通过全国政府网站信息报送系统完成《政府网站基本信息表》、《政府网站栏目（系统）基本信息表》填报工作。

张少彤保守估计，此次统计的政府网站数量应该会超过二十万，“具体还需要等待结果”。

第二部分是清规整顿工作，也是此次普查重点所在。4月25日前是摸底阶段，后面6个月都是清规整顿阶段。各级政府网站先自查，按全国政府网站评分表自查整改。整改完上级主管要核查，看看是否整改到位。

这次普查中，错别字也将被纳入考察范围。张少彤介绍，错别字只是一级指标严重错误选项下的一项。严重错误包括三个，一个是反动、色情、暴力言论，二是虚假或伪造的信息，第三个才是严重的错别字。一些网站把党和国家领导人的名字和政府部门的名字写错了。比如说把领导部门的“扶贫办”写成“扶贪办”，“领导小组”写成“领导小姐”。

6月，国务院办公厅将通过系统扫描和人工复核等方式开展抽查核查，如发现有关数据信息存在严重缺失或严重错误等问题，“国务院办公厅将责成有关地区和部门及时更正并在适当范围内予以通报”。国务院的抽查核查，才是本次普查的重头戏，一旦中彩，“对负责领导和工作人员触动将非常大，犯错的成本相当高”。

普查结束后，还有后续行动。张少彤透露，“国办将在中国政府网建立全国政府网站基本信息数据库，设立面向社会的政府网站普查邮箱，方便公众通过数据库查找、使用和监督政府网站，并欢迎网友将使用中发现的问题通过邮箱进行反映”。

张少彤预计，这种监督方式将是未来政府网站管理监督的重要渠道之一，通过对结果的统一要求，倒逼政府网站自身的变革。

“忘记后台密码了”

礼泉县负责政府网站管理的信息办算上两名领导一共只有八个人，真正学过计算机的只有副主任赵仲印和一名刚入职的大学毕业生。

一般而言，政府网站内容更新依托于当地宣传部门，但事实上政府网站日常的工作动态由信息办在采编。“县里面大小领导二三十个，他们去下面调研，我们都要跟着，根本忙不过来”。此外，信息办还要负责其他工作，“有时候，街上摄像头坏了都要找我们”。

其他单位和政府网站对接的人员，也是身兼数职。网站建站之初，礼泉县曾组织各个单位对接人统一培训，但时间一长，人员稍有变动，工作就陷入停滞，赵仲印经常接到业务部门电话：“忘记后台密码了”。

礼泉县网站运营队伍算多的。南京建邺区2013年政府信息公开年报显示，该区指定的政府信息公开专职人员只有三人，其中两人兼职。张少彤说，“一些县、市网站负责人名义上是在负责，其实网站工作只占到他们工作内容的四五分之一”。

省市一级，政府网站的管理队伍相对规范。据南方周末记者了解，现在省级政府门户网大都参照中国政府网的运营模式。由当地党委机关报业集团派出团队专门负责网站运营维护。

中国政府网是国务院办公厅网站处领导，由新华网团队负责运营维护，“内容方面，国办用新华社稿源或者直接向中国政府网供稿，稿件审核由网站负责”，“技术由新华网提供，运维则是新华社技术局”。

一位中国政府网工作人员向南方周末记者表示，“总之，中国政府网是国务院交给新华社的一项任务，整体依托新华社体系，没有外包”。

受制于人手和技术限制，在各级政府网站建设与维护过程中，服务外包是惯常做法。如网站策划设计、软件开发、安全保障等，都可依靠外部力量完成。攀枝花市的做法是，“除与政府法定业务和工作流程相关的内容不能外包外，其他技术性工作都可通过政府购买社会服务的形式实现”。

攀枝花市经信委副主任李少昆给南方周末记者算了一笔账，一个日访问量千人次左右的政府网站，仅是实现信息呈现功能，一年下来单纯的技术运维费用大约在“3万到5万”。建设网站更便宜，“好点的一万左右，最便宜的几百块钱就能建好”。

正因为许多技术业务可以外包，李少昆认为人手根本不是问题，关键还是对政府网站的重视度不够。

不再“政出多门”

此次普查延续了2014年国办57号文件《国务院办公厅关于加强政府网站信息内容建设的意见》的精神，将政府网站主管单位确定为各省市办公（厅）室，政府网站主管单位政出多门的状况有望终结。

在张少彤记忆中，一开始政府网站的主管单位都是负责信息化工作的信息委、信息办。随着网站维护问题日渐突出和政府网站服务功能的增加，各地网站的主管部门逐渐出现分化。

“过去政府网站更多充当着名片功能，放这里或那里都没什么差别，”攀枝花市经信委副主任李少昆说，“最初的政府网站缺乏顶层设计和明确的功能定位。”

在唯GDP论的政绩观主导下，政府网站很难给各个部门带来实际上的利益，相反还会增加工作量，也很少有地方将政府网站纳入绩效考评。

定位模糊的政府网站在行政体系中逐渐被边缘化。国脉互联的董事长杨冰之常年为各地政府提供网站咨询服务，有负责网站工作的公务员向他形容政府网站“没有亲爹、亲妈，连后爹后妈也没有”。

2014年国办57号文件首次明确了政府网站的主管单位为各省市政府办公厅（室）。据东部某省办公厅信息公开处工作人员向南方周末记者表示，“实际上年初我们已经开始负责此项工作”。

印象中政府网站是个技术活，但李少昆认为，政府网站其实主要是“协调各方利益”。攀枝花市委的电子政务办公室就是由市委和市政府共同管理，方便协调工作。

张少彤也赞同这样的说法，选择办公厅作为主管单位，很大原因在于“办公厅属于领导机关，协调各部门有抓手。经信委属业务部门，影响力有限”。

攀枝花市政府网站多年在西部地区位列前茅，李少昆认为市委办和政府办双重领导起到了关键作用，“统筹协调力度特别大”，而这一切得益于攀枝花市主要领导的支持，“每年至少要对政府网站的工作批示两次”。

2008年12月13日，无锡市党务政务新网站群开通，实现了无锡市83个党政部门电子政务网站的网络资源、信息资源及服务资源的整合。即使放在今天，将各个党政部门进行集约整合都是一件极其困难的事。

一位业内人士向南方周末记者透露，当年无锡市委成立权力集中的整合建设领导小组，该网站群得以成型。2009年，网站群上线一年后，无锡市在中国软件评测中心的全国网站排名，就由第16名极速上升至第8名，并在2010年到达第三名的位置。

常年位列地市级政府网站前三名的深圳市政府网站背后也有过一段类似的经历。

据南方周末报道，2006年8月7日，深圳市作为首个“国家电子政务试点城市”揭牌，时任市委书记李鸿忠询问“我们深圳排第几”，副市长回答，“第36名”。李鸿忠听了，指示“那可不行，起码要前5名”。

当时距离评估采样时间仅3个月。深圳市政府门户网站突然从科技和信息局转由政府办公厅负责，政府副秘书长担任信息化办主任；办公厅四个处人员均被临时抽调，全力突击。这一年，深圳果然如愿获得第五名。

政府网站建设关乎各个部门的利益，如果没有主政者的支持，常常举步维艰。中部某县信息办负责人朱晓感受深刻，“国家说简政放权、公布权力清单，把原来在暗箱里操作的东西搬到网上去，都透明化处理，这样一些小科员的油水都没了”。

几年前，该县计划在政府网站上建设网上政务大厅，这项工作在各个单位遭遇了意料之中的阻力。由于当时的县委书记、县长对组织部长的信息化思路很认同，因此这项工作被交给了组织部长。2012年得以推动起来，完全归功于组织部长在抓此事，“有人不配合工作，组织部长能摘掉他们的帽子”。

去年，由于推进这项工作取得成效，这位组织部长被调往市里任职经信局副局长，这项工作也回归到政府办公厅。今年，信息办的工作人员发现再去各个单位索要“业务流程图”却怎么也要不上来。朱晓感叹道，“不是现在的领导没能力，而是现在领导拿它没办法”。

（为尊重采访者意愿，朱晓为化名）