关于深化集体林权制度改革问题的调研报告

中央党校中青一班浙江衢州调研组

调查组成员：高红电 张万明 杜金柱

朱远洋 刘长龙 曲孝丽

执 笔 人: 朱远洋

我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国90%左右的林地资源；山区人口占全国人口的56%；我国集体林地面积25.48亿亩，占全国林地面积的60.1%。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央发出建设生态文明、美丽中国的号令，明确了2020年全面建成小康社会的目标。那么，在山区如何发挥林业在生态文明建设中的作用？如何实现林业现代化？如何实现美丽林区和林区农民的小康？这是摆在我们面前十分紧迫和复杂的问题。带着这些问题，我们于11月1日至6日在浙江省衢州市进行了调查研究。通过调研，我们深切地感受到，集体林权制度的改革是解决上述问题的前提和核心，必须根据经济社会发展进程，进一步深化改革，才能全面实现党的战略目标。

衢州市集体林权制度改革取得了明显成效

衢州市位于浙江省西部、钱塘江上游，区域内“七山一水二分田”，是浙江省重点林区之一，可用林地面积1004.5万亩，占全市总面积的75.6%。2003年7月，时任浙江省委书记的习近平同志在衢州调研时指出，“欠发达地区推进工业化，决不能以牺牲环境为代价，决不能丢掉生态优势”，“要树立绿色GDP的观念，避免资源过度开发、防止破坏性建设，注意提高资源利用率”。衢州市从此开始以林业为重点的生态环境建设。2008年6月，在中共中央和国务院下发10号文件之后，开展了以推进集体林权制度为重点的改革，积极探索、勇于创新、贵在行动，基本实现了山有其主、主要其权、权在其责、责有其利的目标。主要推进了以下四项改革措施。

（一）推行三权分置，构建集体林业新型产权制度。衢州市从2004年3月开始，在全省率先开展第二轮延长山林承包责任制工作，在坚持集体林地所有权不变的前提下，把林地承包经营权和林木所有权落实到集体经济组织的农户。实现了集体所有权、林地承包经营权和林地经营权三权分置。到2006年结束时，全市116个乡（镇），1845个行政村签订山林承包合同322473份，发证面积921.86万亩，解决争议面积685亩，林权发证率98.8%。2008年全市又开展了以均股均利、联产承包、家庭承包等方式将集体统管山进行落实到户工作，做到了“清册、合同、权证”三到户。全市973.8万亩集体林地，林地勘界确权率99.9%；有960万亩发放林权证34.49万本，发证率达99.98%。承包经营权的确定极大地调动了农民植树造林的积极性，在不到两年的时间就实现了荒山绿化。

（二）规范流转行为，建立健全集体林权流转机制。随着林业潜能的激活，林权流转越来越频繁，但由于监管和服务不到位，很多流转比较随意，既不评估，也缺乏公开透明，存在暗箱操作、低价转让、侵害集体经济组织和林农利益等问题。为此，衢州市十分注重林权交易平台建设，2007年专门制定流转管理办法，在全市6个县（市、区）完成了“一平台三中心”建设（即林业生产要素流转平台和林权管理中心、森林资源资产评估中心和林业生产要素流转信息发布中心），建立了80多个乡镇交易中心和13家森林资源评估机构，实现信息发布、市场交易、林权登记、流转、抵押贷款、中介服务、法律咨询等一站式服务。2012年以来，通过华东林权交易所已成功流转山林1000多宗、面积19.5万余亩，交易金额近2.8亿元。同时，严格规范流转行为，明确“四个一律”要求，即凡集体林权流转，一律实行村民代表大会或者村民会议2/3以上成员同意的决议制度和向全体村民公示制度；一律进行森林资产评估，并作为交易物的挂牌依据；集体所有林权流转评估价在5万元以上的一律进招投标中心；用材林转让年限一律在15年以上，有效保障流转双方的权益。2014年又启动《林地经营权流转证》的试点，推进林地规模经营。经营权流转证不仅是林权流转关系和权益的有效凭证，还具有林权抵押、林木采伐和其他行政审批等权能，有效保障了林地流转受让方的权益。2014年试点至今，全市累计发放林地经营权流转证39本、涉及林地6950亩、农户362户，实现抵押贷款7.6亿元，有效推动了社会资本进入林业经营。

（三）坚持利民富民，探索新型林业经营机制。农户获得承包权和经营权后，单家独户经营成本高，经营能力又有限，特别是不少青壮年林农进城务工，林地长期闲置。为了既保障农民对林地的承包权和收益权，又充分发挥规模经营的效益，提高林业生产经营的组织化程度，衢州市大力培育林业种植大户、家庭林场、专业合作社、林业企业等新型经营主体。按照“依法、自愿、有偿”原则，探索形成了承包经营、股份合作、租赁经营、托管经营等多种模式，建立经营主体与林农互利共赢的利益机制。如常山县华凯木业专业合作社的“租金+股金”模式，经营主体租用林地和资源折价入股，林农既是员工又是股东，获得租金、股金和薪金。江山市长台镇乾湖村千年农业香榧股权合作社的“保底+分成”模式，刚开始农户按生态公益林补助标准拿保底收入，待产生效益后山上种植收成与林农按比例分成。江山市塘源口乡神农猕猴桃专业合作社的“资金+林权+多元”模式，林农以资金、林权入股自愿组建合作社，种植收成全部归林农，合作社统一经营购销，其他额外收益按资金投入份额进行分红。衢江区华家村林业经营合作社的“林权+托管”模式，林农将林地林木委托村集体经济组织统一管理并交纳一定管理费用，获得收益归林农所有。

（四）加大扶持力度，完善林业发展服务机制。林权产权明晰后，如何将林业资源优势通过产业化经营转为经济优势、将林业资产转变为经营资本，是提升林业经营水平和收入的关键所在。衢州市在保护优先的前提下，注重发挥好山好水好生态的比较优势，大力发展林下经济、森林旅游等绿色产业，努力促进资源保护和农民增收协调发展。在产业指导上，研究制定林业产业发展规划，重点实施香榧、新品油茶、油用牡丹、花卉苗木、毛竹低改、林下经济“六个一万”发展战略和油茶产业、野生动物养殖产业五年行动计划。在财政引导上，2013年开始安排林业特色产业扶持资金，建立财政“直补”制度，对林农小额林权抵押贷款和涉林企业给予3%贴息。在创新金融服务上，出台《森林资源资产抵押贷款实施细则》《林权抵押贷款工作的指导意见》《林权抵押贷款管理办法》等文件，推动林权融资的规范化、常态化，如龙游县银农竹木专业合作社，2011年开始至今取得了3772万元贷款授信，贷款难问题得到较好解决。

衢州市推进集体林权制度改革的创新实践，赋予了林农更多财产权利，增加了林农财产性收入，促进了林地适度规模经营，推进了生态林业和民生林业发展，在生态改革、产业发展、农民增收等方面取得明显成效。

一是走出了“绿水青山就是金山银山”的新路子。衢州市通过林改，进一步加强了生态公益林建设，建立了资源管护良性运行机制，积极打造浙江重要生态屏障，加强对源头保护区、水源涵养区、湿地等重要区域的重点保护，实施植树造林、封山育林等措施来保持水土，涵养水源，全市森林覆盖率达到71.5%，高出全省平均10个百分点。取消了对重点林区开化县GDP考核，更加注重绿色发展、转型发展，把发展的重点转移到保护与发展并重上来，积极落实国家主体功能区战略，打造开化国家公园。另外，林改也明确了林农的权责利，使农民真正成为山林的主人，林农从过去的“要我造林”变成“我要造林”，保护森林、经营林业的积极性日益高涨。“十二五”期间，衢州市加快木材资源特别是大径材和珍贵树木的培育，加强用材林资源基地储备建设，大力实施植树造林、封山育林、退耕还林、防护林建设等工程，造林规模连创新高，累计造林35.9万亩，活立木蓄积量达到2601万立方米，年均增长100万立方米以上。全市商品林面积637.5万亩，占63.5%。林木质量稳步提升，年均抚育更新28万亩森林，将103万亩高山、远山混交林纳入公益林管理，公益林面积达到367万亩、占36.5%。森林质量的提高，也为全市乡村旅游业发展提供了坚实的生态基础，2014年全市旅游总收入达240亿元，旅游产业增加值占GDP比重达到6.7%。

二是释放了林业产业发展的新潜力。衢州市林改搞活了林地经营权和林木所有权，推动了适度规模经营，催生了一批新型经营主体，有效释放了林业产业发展潜力。该市林业总产值从2004年的10多亿元增长到2014年的272亿元，增长了27倍，形成了竹产业、木产业、油茶产业为主，特色种植产业、林下经济产业、森林旅游产业为辅的现代林业产业体系，以及江山木门、龙游竹笋、衢江竹炭、柯城家具、常山油茶、开化森林休闲旅游等区域块状产业集群。全市共有优质用材林300多万亩，竹林141万亩，油茶68万亩，猕猴桃、香榧、林下经济等特色种植200多万亩；年产值亿元以上林业企业13家，规模以上林业企业296家；建成了5个国家森林公园、16个省级林业观光园区和30个休闲度假基地。

三是拓宽了农民增收致富奔小康的新渠道。林改让农民从从事林业劳动、发展林业产业中获得更多就业门路和稳定的生产性收入，还让农民通过流转、出租、入股等方式拥有更多的财产性收入。2014年衢州市农民人均林业纯收入4417元，对农民增收贡献率为31%。2011年至今，直接发到农户手上的生态补偿4亿元，纳入生态公益林的农户年人均增收300多元。2014至2015年，累计8亿元工商资本进入林业发展香榧、金银花、猕猴桃、野化铁皮石斛等特色产业，受益农户6000多户。林改还盘活了农村集体所有的森林资源，壮大了村集体经济，通过林地流转和林权抵押贷款，直接为新农村建设提供资金近20亿元。比如，江山市张村乡左坑口村大尖坑村民小组成功流转了3715亩山林，获得600多万元资金用于农民下山脱贫。开化县张湾乡潭头村白渡自然村，流转600亩集体山林，获得80万启动资金用于移民新村建设。

四是探索了建设美丽林区的新途径。衢州市提出了首个国家休闲区和建设现代田园城市战略，注重保护生态资源，划分生态红线区、集镇生活区、适度发展区，积极建设美丽林区。生态红线区主要是将远离村庄的混交林、水源头367万亩纳入公益林和97.5万亩的自然保护区、森林公园、湿地公园。集镇生活区主要是通过下山脱贫、村庄集中整治等方式，用三年时间，每年将30%左右的村庄纳入绿化提升、污水垃圾统一处理、赤膊墙整治、厕所改造等美丽乡村建设计划。在村庄周边实行适度发展，开展“绿化美化示范村、珍贵树种示范村、兴林富民示范村”为主要内容的“三百”示范村建设，赠送珍贵苗木进村入户300万株，藏富于民。同时，林改扩大了林民有序参与，密切了干群关系，维护了农民的民主权利和物质利益，完善了村级民主自治机制，有效解决了一批林权矛盾和纠纷，提高了农村社会管理能力，促进了社会和谐稳定。根据我们调查统计，该市林权纠纷总体较少且逐年下降，从2009年的65起下降至2014年的22起，年均下降20%，调处率、满意率均达100%。

集体林权制度改革面临的新情况新问题

从我们的调研情况看，浙江省衢州市积极贯彻落实中共中央、国务院中发〔2008〕10号文件，完成了林地勘界、登记、发证工作和林地流转交易平台建设，并结合当地实际进行了一些新的探索，已经走在全国前列。但随着我国经济社会发展和全面建成小康社会目标任务临近，特别是党的十八届五中全会提出的“绿色发展”理念，对林业改革发展和集体林权制度改革提出了新的要求。集体林权制度改革面临着一些新的情况和问题。

（一）木材特别是大径材供给能力不足。从衢州的情况看,虽然主要林产品产量持续增加，但仍难以满足市场的巨大需求。2010—2014年，每年下达给衢州市森林限额采伐指标为74.4万立方米，而全市1000多家规模以上林业加工企业年木材消耗量320万立方米，本地木材仅占需求10%左右。2014年，全国木材需求达5.39亿立方米，其中进口2.59亿立方米，对外依存度高达48.1%。随着世界各国森林资源和生态环境保护加强，木材禁伐限运的力度增加，在短期内我国木材可以通过进口来缓解供给不足的矛盾。但要解决长期需求，还必须靠自己培育木材资源，特别是大径材资源。

目前全国商品林中集体林占主导地位，2014年71%的商品林来源于集体林业。目前分山到户、分散经营，很难生产优质木材，而通过集体林地经营制度改革，可以为提升木材供给能力创造条件。从衢州市情况看，集体林业产出能力有了很大提升空间。该市开化县许家源村通过森林经营方案试点，确定人工商品林和公益林不同树种、林龄、采伐方式年度规划表，亩均活立木蓄积量达到17立方米。而全市乔木林为713万亩，其中成熟林和过熟林为163万亩，占比22.9%；亩均活立木蓄积量为6.2立方米，仅为试点村的36.5%。

（二）林区农民同步实现小康的任务仍然艰巨。集体林大都分布在边远的山区，发展林业是山区农民脱贫致富的现实选择，目前利用集体林业资源增加林农收入以及解决林农生活、就业等方面还面临着不少困难和问题。一是林业收益不足支撑同步小康需要问题。按照衢州的情况来测算，假设人均收入1万元为基准线，全市林区现人均约8亩林地，亩均收益要在1200元左右。据统计，衢州林业常规经营收益与集约经营收益每亩分别为354元、3200元，林地规模化、集约化是提高林农收入的一个有效途径，是实现林区农民与当地居民同步小康的新路子。适度规模经营是方向，如何建立完善利益共享机制是需要研究的新问题。二是林区的居住环境问题。林区农民实现小康不是一个简单的人均可支配收入的标准问题，而是要还他们享受自来水、污水垃圾处理、煤气、通信网络等等一系列城里人能享受的公共服务。随着大山深处农民异地搬迁脱贫和城镇化推进，林区农民逐步从分散居住到集中居住。这不仅是居住场所改变，相应的污水、垃圾处理，煤气、通信网络的畅通等公共服务设施都要跟进，但林区是欠发达地区，当地财政往往捉襟见肘，公共服务设施建设资金的矛盾又突显出来。三是林区农民就业问题。原有居住在林区的农民，到村镇集中居住后，有的远离林地，进山困难，农民面临着要不就是林地低水平放任经营，要不就进行林地转包、出租、互换、合作。这就带来两个新的情况，一方面是要创造新的就业渠道；另一方面是要让林地流转，让林农有更多的财产性收入，牵涉到经营权的界定和流转政策等问题。

（三）集体林权制度改革的政策有待进一步落实和改善。分山到户后，林农对“林子怎么管、钱从哪里来、树要怎么砍、单家独户怎么办”等问题反映强烈。一是林木采伐问题。有的反映“娶到的媳妇不能碰”，分到的林子不能采，采伐机制有待进一步突破。二是林权流转问题。由于缺乏相应的法律约束，林农间自发的无序流转较为普遍。存在不依法公开招标、合同过简、不应受理却办理变更登记，变更登记未按程序公示等情况和问题。三是工商资本进入存在制度性障碍。由于受到相关法律法规政策的约束，林地发生流转后不能办理《林权证》，工商资本进入时很难取得法律层面上效力更高的权属证明，影响了林权抵押融资、林木采伐和其他行政审批、争取项目支持等事项。四是在金融扶持上，林权抵押融资折扣率低、期限短以及利率偏高。林木火灾政策性保险推进较好，但森林盗窃险、森林防病险以及自然灾害险等推开难度较大。五是在项目支持上，国家对发展木本油料等林业特色产业政策缺失，如衢州市发展油茶产业，不挤占耕地，保障了国家粮油安全，但却不能享受到农业生产油菜籽等相应的补助政策。

（四）恢复生态功能，建设生态环境与提高林农收入的矛盾还没有完全解决。从衢州的情况看，全市有公益林面积367万亩，占林地面积的36.5%。建有自然保护区、森林公园、湿地公园142个，其中国家级7个、省级3个、保护小区132个，总面积97.5万亩，占全市总面积的7.34%。由于生态公益林的确定是按流域、山势划定的，虽然生态公益林主体是国有林地，但也有部分集体林地划入了生态公益林范围（约占26%）。由于国家对生态公益林实行最严格的保护措施，注重生态功能发挥和维护生态安全，不允许农民对集体林进行砍伐。林农只得到了浙江省政府30元

/亩补助（国家对生态公益林补助标准为15元/亩），林地补助收入不到常规林地收入的十分之一，农民希望通过适当的方式增加补偿。

深化集体林权制度改革的政策建议

按照习近平总书记关于“绿水青山就是金山银山”指示和党的十八届五中全会关于“绿色发展”理念的要求，着力推进我国林业现代化、提高林业经营水平，如期实现林区农民小康，需要不断深化集体林权制度改革，在推广、借鉴浙江省衢州市等集体林权制度改革好做法的基础上，进一步推进体制机制创新，把集体林权制度改革推进到一个新的阶段，实现林区发展的提档升级。

（一）有序推进适度规模经营。实现适度规模经营是现代林业发展的趋势，也是提高林业经营水平、实现林区农民小康的必然选择。一是继续做好林地承包权与经营权分置工作。要坚持林地集体所有的前提下，实现所有权、承包权和经营权的三权分置，这是以前阶段集体林权制度改革的核心，也是深化集体林权改革的基础，没有落实到位的必须抓紧限期到位。二是规范完善林权流转体系建设。加大林权流转交易平台建设，一般要在县市级建立交易平台，有条件的地方应建立省级统一的交易平台。鼓励发展林权大宗交易市场，进一步完善林权流转价格形成机制，建立健全中介服务机构，引导林权高效、有序、集中流转。三是培育壮大新型经营主体。围绕林业产业走向专业化、农民走向职业化、服务体系走向社会化目标，大力发展家庭林场，重点发挥好林业大户、返乡创业农民工、林业技术带头人等作用，培育新型职业林农，鼓励发展前景大、产业链较为完整的林业产业。鼓励龙头企业与农户或家庭林场或林业合作社以股份式、合作式、托管式等运作模式建立紧密的利益联结机制，让农民分享产业链增值收益。

（二）建立国家用材林储备基地。建立国家用材林储备制度，增加木材资源储备是保障国家生态安全和木材安全的重要途径，也是深化集体林权改革进入新阶段，充分发挥集体林地作用的重要举措。一是我国南方完全有条件实施这项战略措施。据衢州市林业部门测算，全市有60万亩集体林和相当部分国有林场适合作为国家用材林储备基地。浙江省开化县汪宇祥副县长建议，把现在的杉木林采伐年度由20年增加到30-40年，甚至到50年，每亩由280株减到80-100株，单株活立木积蓄到1-2立方米的木材是完全可以做到的，这样既保护了生态环境，又增加了大径材的供应。二是建立国家用材林储备要充分利用现有集体林权改革的成果。在农民承包林地现有的幼林或成林基础上进行收储。再储备20-30年，全部达到大径材的标准，能够迅速形成木材储备资源。三是创新国家用材林储备基地建设的运营模式，发挥地方政府的积极性，改善其融资增信功能。增加社会资本参与基地建设的途径，让投资更加便利。四是国家要对用材林储备基地建设给相当的政策扶持。要安排专项中长期政策性贷款，并应在项目宽限期内给予贴息。

（三）加快美丽林区建设。美丽林区建设说到底就是要让林区老百姓达到小康，这既是建设美丽中国的基础，也是实现全面小康社会目标的关键。一是有序推进林区农民集中居住，加快美丽林区建设。根据林地规模经营的进程，推进农民集中居住。农民集中居住主要是以村、镇为中心就地居住，便于农村公共基础设施的建设。还要有计划推动林区移民下山，有效解决山区特别是集中连片贫困区农民增收问题。二是加快林区公共基础设施的建设。当前应重点解决集中居住区农民的自来水、污水垃圾处理、煤气、信息网络等公共基础设施的建设。还要进一步加大林区公路的改造，改善林区交通运输条件。三是拓宽山区林农的就业增收渠道。以乡村休闲旅游为载体，大力发展森林培育、森林旅游、生物质能源、生物质材料、生物制药等循环经济、绿色经济、低碳经济，促进农民就业增收。

（四）加大林区的中长期资金投入。从衢州的调查情况看，林区农民承包经营的资金需要，包括多种经营的短期资金需要，可以继续通过现有渠道和方式融资解决。但要深入推进集体林权制度改革向新的阶段发展，实现林业的规模化、集约化经营，实现林区的全面小康，如期实现“十三五”目标和“百年目标”，还应加大对林区的中长期资金投入。一是国家政策性银行，特别是农业发展银行要发挥对林区中长期资金投入的主导作用。在我国经济进入新常态的形势下，依靠中央和地方财政集中大量资金增加对林区投入的可能性不大。在“十三五”时期应该把林区资金投入到的重点转向政策性银行的信贷投入，作为政府调控市场的重要力量。二是国家政策性银行要把信贷投入的重点集中在中长期投资领域。“十三五”期间要着力帮助解决美丽林区公共基础设施建设、林地经营权流转、木材储备基地建设和林区公路改造等大项目的中长期资金需要。三是国家政策性银行要针对林区信贷投入项目的需要创新信贷产品。根据林地经营权流转、用材林储备基地建设、林区公共基础设施建设和林区公路改造等不同项目特点，开发适用的信贷产品，开辟有效的融资模式。四是要给予优惠的贷款条件。对林区中长期贷款期限要适应林区经济偿还周期，一般应在15-20年之间，用材林储备基地建设贷款最长要到30年。贷款利率要优惠，银行本着保本微利的原则制定贷款利率。为了使政策性贷款利率更低，国家可以通过人民银行给予抵押补充贷款（即PSL，Pledged Supplementary Lending的缩写）的方式提供资金。

（五）要完善相关配套政策。把深化集体林权改革与同步建成小康社会统一起来，使集体林权制度改革进入一个新阶段，还必须有各级政府的相关政策配套支持才能取得成效。一是进一步完善法律。《森林法》已出台3 0 多年，虽然数次修改，但一些条款已经与当前经济社会发展不相适应。需要对林权等级管理、森林资源资产抵押、评估、产权交易、森林采伐管理等重新进行规范。二是给予相应用地政策。林区农民的集中居住，由山上搬到山下、由分散迁到中心村、由林区转到集镇，农民宅基地变了，政府相关部门应允许农民这种迁移，给予用地指标并便捷办理变动手续。三是对林区农民宅基地搬迁后复垦的面积，大于农民集中居住占地面积，应给予县市人民政府土地增减挂钩的政策，多出的土地面积允许地方政府使用，将这部分土地净收益用于林区公共基础设施建设和归还贷款本息。四是对集体林地划为生态公益林的给予相应的政策。可以采取由国有林场对集体林地进行收购，农民迁出，农民进入社保并支付收购费用，按劳动能力就业。也可以进一步提高公益林的补助标准，使之达到与商品林地收入相当的水平。还可以在保持现有补助标准不变的前提下，对生态公益林随着林龄增长老化的，允许农民有限采伐更新，严格监督管理。