美国、新加坡公共住房政策与制度——国外城市治理经验研究之九

张诗雨

住房开支是城市居民生活开支的重要组成部分。在发达国家，住房开支约占居民收入的1/3。由于城市住房消费的昂贵性，低收入家庭往往难以承担，因此需要政府提供公共住房和保障性住房。所谓公共住房，是指政府为城市低收入住户建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房；保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格的住房。公共住房与保障性住房均是为了中低收入家庭而开发建设的房屋，在国外，公共住房只能租用，而保障性住房则按照政府的规定，可以向中低收入家庭提供廉价租用或先租后买，亦可直接购买。近年来，我国在公共住房和保障性住房方面有了突破性的进展，但仍属杯水车薪，任重道远。本文对美国、新加坡的公共住房政策与制度进行研究和介绍。

美国公共住房的政策变迁

在20世纪30年代以前，美国住房政策基本上采取私人开发、市场调节的自由放任政策。建造公共住房的主张，仅限于学者们的理论探讨。20世纪30年代，在经济危机的沉重打击下，美国住房产业无法独立承担国内住房建设的需要，政府开始大规模投资公共住房建设。罗斯福“新政”时期社会改革的重要措施之一就是进行公共住房建设，把兴建公共住房看做是解决住房危机和增加就业的必要办法。

美国公共住房建设主要用于租赁，以满足绝大多数民众的住房需要。联邦政府资助建造的公共住房，主要是造价较低的低租金住房。1937年，美国国会通过了纽约州参议员瓦格纳提交的低租住房法案，正式名称为“1937年住房法”，它是一部专门针对解决低收人居民住房问题的法案，也是美国第一部关于公共住房的法案。1937年住房法通过以后，美国的公共住房建设进人了实质性发展阶段。

第二次世界大战爆发以后，公共住房建设开始让位于战时住房建设。第二次世界大战结束以后，大量军人复员，房荒问题严重，住房供不应求。在此背景下，大规模的公共住房建设再次启动。1949年，美国国会通过了新的住房法。1949年住房法首次强调联邦政府在住房领域负有不可推卸的责任，并以住房问题为切入点，启动了大规模城市更新运动。

20世纪70年代以后，由于城市住房供应不再紧张，美国的公共住房建设明显减少，公共住房在住房政策中的核心地位开始淡化。与此同时，政府的住房政策进行了战略性调整，由补贴住房供应商转变为向住房需求者提供补贴。由于住房供给不再紧张，租房补贴为低收人家庭提供了更多样的选择，所以它在实际执行中更受欢迎，逐渐成为住房保障的基本政策。

美国公共住房政策的发展轨迹表明，在城市住房供应严重短缺的情况下，政府直接投资于公共住房建设是解决低收入住户住房问题的重要手段。随着住房供给短缺问题逐渐缓解，住房保障政策就需要逐渐过渡到以租房补贴为主、以修建公共住房为辅的模式。

新加坡的公共住房制度

1.新加坡的公共住房开发

张诗雨，中国发展观察杂志社副社长，国研文化传媒股份有限公司董事、总经理，管理学博士、应用经济学博士后、副编审，香港大学SPACE学院访问学者，兼任北京交通大学丝绸之路研究中心常务副主任。

新加坡住房发展局（HDB）成立于1960年，是专为缓解新加坡房屋严重短缺问题和推行公共住房项目而设立的。自那时以来，HDB不仅彻底改变了新加坡的住房状况，同时也赢得了国际声誉。因其在振兴城镇社区和创立新模范城镇过程中的大胆创新，1991年HDB获得了联合国颁发的“世界人居奖”。

目前，作为新加坡公共住房事业的主管单位，HDB的住房供给覆盖面达到了新加坡人口的85%。新加坡居民中96%有自己购买的住房，另外的4%租住公房。这样，新加坡就成了世界上住房拥有率最高的国家之一，而新加坡人也跻身于住房条件最好的人群之列。大规模的公共住房项目促进了经济增长，奠定了新加坡这个多民族国家团结和稳定的社会基础。

HDB是新加坡公共住房的唯一提供商，因而其职责并不仅限于开发和提供住房本身；它还提供法律、贷款、房地产管理等一系列配套服务。此外，HDB还积极参与社区开发，同时也为实现国家的社会发展目标制定相关的政策。在各国公共住房提供商所面临的诸多问题中，最关键的就是资金不足的问题。HDB之所以能够取得成功，主要是因为其完善的住房融资体系和政府对于该体系的大力支持。

2.政府重视解决住房难题

新加坡于1959年获得自治地位后，也遇到了新生国家所面临的诸多问题:人口剧增、失业加剧、住房严重短缺。20世纪60年代初期，多数新加坡人的基本住房都无法得到满足。据估计，当时有25万人居住于极其恶劣的环境中，另有33万多人口居住于棚户区。新加坡人口以每年4.3%的比率增长，要解决这些新增人口的住房问题，加上危房改建所需，新加坡每年所需的房屋数目至少是15000套。

针对住房危机，新政府于1960年2月设立了HDB，HDB的最初使命是，在尽可能短的时间内为低收入群体提供低成本公共住房，因为当时的私有住房开发根本照顾不到低收入群体的住房需求，而公房也不足以满足他们的住房需求。

新加坡是一个小国，自然资源比较匮乏。面对严重的住房短缺问题，政府将公共住房摆在其工作的首位，通过贷款和补贴给予HDB充足的资金，对其执行各项工作给予强有力的法律支持。比如：赋予HDB政府机构的职能，使其能够以低于市场价格的价钱从私人土地所有者手中强制征用其发展所需用地。

3.满足中低收入者住房需求

新加坡公共住房的发展目标随着时间的推移不断发生变化。虽然HDB最初的目标只是为穷人提供其经济承受能力范围之内的基本住房，现在公共住房发展目标已经演变为：为中低收入群体、买不起房但渴望拥有住房的人提供高质量的住房和良好的居住环境。

第一是提供出租公寓，缓解住房问题。“新加坡公共住房项目起初的目标不高，仅仅是为那些居住条件过于拥挤的城区贫困人口和中央商业区边缘的棚户区居民提供基本的租住房。20世纪60年代早期，HDB修建的公寓主要是单居、两居或三居室的户型，再将它们分别以20新元、40新元和60新元的固定月租金租给月收入不足800新元的低收入家庭。为了确保住户的承受能力，政府还对住房租金进行高额补助。为使HDB公寓房适合单个家庭居住，公寓设计为单门独户型。

第二是鼓励居民购房。1964年，HDB成立后的第四年，住房短缺问题已经得到缓解。新加坡政府推出了居民购房计划以使新加坡居民能够购买自己的住房。HDB住房不是永久出让所有权，而是出让99年的租用所有权。该计划的起步阶段进展较为缓慢。它是在1968年政府决定允许购房者动用中央公积金支付房款后启动的。更多的新加坡人选择购买HDB公寓房，而不是租住，因为他们可以利用CPF储蓄金和每月缴纳的住房公积金支付房款，或者是一次性地交清房款，或是按月付款。多数家庭在每月可支配收入不减少的情况下，可以有能力买房。另外，通过对不同户型的交叉补助，适合低收入家庭的小面积公寓，相对于大面积公寓而言，就能获得更高的补助。由于公共住房项目具有政府补助，主要针对中低收入居民的住房需求，因此需要制定相应的公共住房政策，确保公共住房能以公平的方式分配到目标人群手中。新加坡采取按需分配的分房政策，家庭优先，首次购房者优先。公共住房的购房者须满足HDB制定的若干申请条件。这些条件包括:申请人须为新加坡籍，没有其他房产，满足申请者的最低年龄限制，具有合适的家庭核心，家庭收入低于HDB规定的收入上限。通过设定收入上限，可以确保公共住房能够满足那些买不起房而又需要公用房安家的住户。20世纪60年代，只有收入低于1000新元的家庭才可购买HDB住房。这些年以来，随着新加坡经济的发展，家庭平均收入也增加了。人们的住房需求也发生了变化。家庭对住房面积提出了更高的要求。公共住房项目的范围扩大到修建大面积户型满足中等收入群体的需要。购买HDB住房的收入上限作了调整和提高，以扩大受惠人群覆盖面，使9/10的新加坡人都能够享受公共住房福利。1994年收入上限提高到了每月8000新元。而且，购买公共住房者若要改善居住条件，可以转售现有住房，换购面积更大的住房。

第三是为购房者提供住房贷款。HDB还以优惠利率向购房者提供住房贷款。购房者在第一次购买住房时，可以从HDB获得低息按揭贷款。HDB提供的住房贷款最长可在25年内还清。与私人银行不同，HDB不会依据偿债期限的长短调高贷款利息。贷款人的信用级别无须审查，每个购房者的住房补助贷款的具体金额也不受限制，只要他满足HDB购房条件即可。根据1968年中央公积金法案修正案，按揭贷款需预付的20%房款可在CPF中提取，每月的按揭可从每月缴费中直接扣除。这种宽松的按揭贷款条件，帮助大多数新加坡人获得了住房，对公用住房项目的成功实施产生了积极的影响。

第四是建设具有活力的社区。HDB的住房政策非常重视各个社会阶层的融合。新加坡是一个多民族的社会，在这样一个土地稀少的国家，密集的高层建筑是必然的现象，因而创立一个和谐相处的有利环境成为一种迫切需要。综合规划通过提供充足的社区设施和娱乐设施促进社会的融合，而住房计划也不提倡将HDB居住区建成封闭式的社区。这两个计划协同运作已经确立了不少极具活力的城镇和社区，居民对其居住地产生了强烈的归属感。在住房发展局的居住区内混合不同户型，既设出租房又设商品房，这样每个小区都汇集了不同民族、不同社会阶层的居民。同时，政府采取现金补助和优先分房的激励机制，鼓励复合家庭和已婚子女申请临近父母的住所以方便相互照应。

第五是满足不断提高的住房需求。随着经济的持续发展，新加坡人对于住房的需求和偏好也在变化。新的户型、更加多样化的设计成为了应对人口老龄化、单身人口剧增和生活方式转变等社会变迁的必由途径。因此，公共住房规划和政策不能一成不变。对公用住房建设项目必须加以规范，以适应社会需求的变化和长期稳定发展的需要。