浅谈农村集体土地“三权三证”分离

摘要：农村土地是农业和农村经济发展的物质基础，也是农民的“命根子”。以家庭承包经营为基础，充分结合双层经营体制是我国改革开放以来长期坚持的基本经营制度，是农村政策的基石。多年来的改革实践充分证明，这项经营制度极大地解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，提高了农业综合生产能力，改善了广大农民的生活水平。农村改革的成功实践为我国改革开放奠定了坚实的基础。但农民在社会发展中一直处于弱势地位。因此，国家在出台相关法律、法规和政策时，倾向于保护农民利益，保障其权益。随着农业和农村经济的发展，客观上要突破这一束缚，农业和农民不仅仅要求被保护利益和保障权益，而且还要如何发展壮大的问题，给农业和农村更大的发展空间，这就要求我们顺应时代的发展变化，实现“三权三证”分离，极大地促进农业和农村经济又好又快的发展。

关键词： 农村集体土地；“三权三证”分离；方式；存在问题；建议

中图分类号： F321.1 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.03.015

1实现“三权三证”分离是农村工作的现实要求

一是切实保护农民承包权的需要。“三权”的核心是承包权，国家法律法规依法保障农民承包权不受侵害，但现实中侵害农民承包经营权的情况时有发生，主要原因就是因经营权纠纷而波及承包经营权，如果承包权和经营权分离，将最大限度地保护承包权。

二是促进农村土地流转的有效途径。农业要发展必须创新农业经营体制，加大农村土地流转力度，实现适度规模经营。从目前调查情况上来看，有的农民对土地流转不托底，担心土地流转出去时间过长没有保障，如果将农村土地承包经营权一分为二，变为承包权证和经营权证，这样双方各持一证，各自放心，必将促进土地流转，实现要种地的农民有地种，不想种地的也有人接管，实现双赢，促进农民增产增收，促进农村经济健康发展，加快城镇化步伐。

2 “三权三证” 分离实现的具体方式

2.1落实集体所有权

一是坚持农村土地集体所有是维护农村土地所有权、承包权、经营权的核心价值所在；二是乡、村、组三级集体经济组织作为农村土地的所有权主体，不是国家公共利益的需要不得征收征用，凡经征收征用必将依法予以补偿，任何单位无权随意处置或者无偿使用；三是“落实集体所有权”，将正确行使所有权人对土地的发包权和土地流转的依法监督权及管理权。

2.2稳定农户承包权

在承包权与经营权相分离的格局下，承包权主要体现在承包主体通过过渡经营权而获得财产收益，在土地被征用或退出后获得财产补偿，以及未来对承包土地的长久收益预期。

2.3放活土地经营权

承包权和经营权分离之后，农户流转出去的是经营权，承包权始终在原农户手中，该农户拥有长期稳定的承包权，能够稳定获得承包权的财产收益，并以此为其提供基本生活保障。而经营者用于抵押、担保的是经营权，由于经营权相对独立，经营者则可以自身持有的、相对独立化的经营权客体来设定抵押。经营权抵押给金融机构或其他债权人，并不影响承包农户和集体的土地承包关系。经营者到期不能偿还抵押债务，金融机构或其他债权人也不能取得承包方的地位，只能是以土地经营获得的农产品收入或地租收入优先受偿，最大限度地保障农民的土地权益。总之，既要有效稳定农户的土地承包权，又要放活土地的经营权。既要保护农户承包权的合法权益，又要照顾到土地经营者的正当利益，实现承包权与经营权让渡双赢。

3“三权三证”分离的操作程序

3.1发证机关和对象

在农村土地承包经营权确权登记的基础上颁发承包权证和经营权证，发证机关为县级以上人民政府。对于承包农户自行经营的，两证均颁发给原承包农户，对于采取流转方式但未改变承包关系的，将农村土地承包权证发给原承包农户，将经营权证通过变更登记的方式颁发给流转方。

3.2发证依据

土地所有权证由国土部门发放。采取家庭承包方式的土地给农户发放承包权证和经营权证，承包权证填写二轮延包合同面积，经营权证以实际测量面积发放，发放程序按六步工作法程序进行。采取其他方式承包的土地只发放所有权证和经营权证，不发放承包权证。鉴于采取其他方式承包的土地问题较多，情况复杂暂缓发放，以后依据合法有效的承包合同，通过村民法定议事程序发放。经营权证应按照地块发放，经营权证上的经营年限不得超过承包期剩余年限。具体经营权证所记载的内容，格式样本参照承包权证设计。

3.3变更程序

受让方或双方申请，依据申请书和经营权证书，流转双方到乡（镇）农村土地承包管理部门办理经营权证变更手续，证随权走。

4存在的问题

农民对两证的概念和作用认识不清，对两证维护自己的合法权益认识不到位。部分自己种地的农户认为发放两证没必要，会削弱自己的承包权益。一是地自己种，二是不缺钱，不需要抵押；经营权证抵押贷款可能形成金融风险。经营者发生走死逃亡等意外原因造成贷款归还不上由谁承担；其他方式的承包年限，农户承包地流转年限长短不一，有的只有一年，如此发证过于频繁。

5几点建议

金融机构应着手研究经营权证抵押贷款的具体操作办法和程序，建立风险防控机制，确保稳定。对于经营年限较短的贷款，其额度和期限要确定合理，将金融风险降到最小范围内；建立农村产权交易平台。规范土地流转，具体办理经营权证变更、抵押等业务。明确三证持有人权利和义务，做到责、权、利相统一；加强宣传和引导，提高干部和农民对这项工作的认识。由要我颁证变为我要颁证，让农民由被动变主动。

作者简介：陈立波，本科学历，公主岭市杨大城子镇农村经济管理站，经济师，研究方向：农村经济。