基层党组织在社会治理中的定位与作用研究——以上海居民区治理实践为样本

龚佳颖

基层党组织在社会治理中的定位与作用研究
——以上海居民区治理实践为样本

龚佳颖

党的十八大报告提出，要创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。党的十八届三中全会进一步提出了深化改革的总目标，提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题，赋予了基层党的组织新使命、新目标和新要求。本文以上海居民区治理的实践为样本，通过座谈调研、论坛研讨、文献阅读、典型分析、实地走访等方式，聚焦基层党组织在社会治理中的定位与作用，尝试探讨基层党组织与基层社会治理的内在联系。

一、在国家治理体系和治理能力现代化背景下理解“社会治理”的内涵

（一）对“治理”概念的理解

在阐释“治理”一词的概念与特性时，我们常常将它与“统治”、“管理”作比较，其不同之处显而易见，主要可以从权力来源、运作方式、民主参与等三个维度进行分析。

就权力来源而言，统治通常是以国家为单一主体的，其权威、合法权力只能来自政府，政府是它唯一的权威来源。市场、社会是政府权力的附属品；管理的权力主体是以政府为主，但并不否认权力可来源于市场、社会；而治理则强调主体的多元性，政府、市场、社会三者都是治理的主体。

就运作方式而言，统治带有浓烈的强制性，在权力的运作过程中，政府凌驾于市场和社会之上，一般是单向的、自上而下地要求市场、社会服从于政府；管理在运作过程中是以自上而下为主，自下而上为辅助，主辅结合；而治理的过程则是通过谈判达成契约，以合作代替强制，它具有自上而下和自下而上两者相结合的特点，强调上下互动，具有双向性。

就民主参与而言，由于统治的特点是政府凌驾于市场和社会，所以它对民主参与是排斥的；管理虽然主观上需要民主参与，但由于政府主导一切的惯性，民主的参与程度不高，被有些学者称为“半民主性”；而治理强调政府、市场、社会三方通过合作、协调及对共同目标的确定等手段对公共事务进行治理，民主的参与程度相比前两者高。

从三者比较中不难看出，治理比统治、管理更适合现代社会的需要，更能发挥政府、市场和社会三大主体各自的优势，更有利于彼此的良性互动，也更利于避免各自弱点，避免各部门自身可能的“失灵”。 它们的共同之处，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。正因为治理是一种政治管理过程，所以也像政府统治、政府管理一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是治理与统治、管理的共性之处。因此，治理并不意味着完全地“去国家化”或“去执政党化”。尤其在中国的国情下，在建设有中国特色社会主义事业的进程中，治理的概念应当中国化、本土化。我们应合理定位执政党在治理中的角色定位和功能，既强调作为执政党的中国共产党在国家治理体系中的领导地位的合法性，又要发挥其在治理中对政府、市场、社会的政治核心与政治引领作用。

（二）对“社会治理”的理解

社会治理，指的是多元主体平等参与、协商互动，通过合作、协商、确立或认同共同的目标等方式管理社会事务。社会治理的核心之点，在于由国家力量和社会力量，公共部门与私人部门，政府、社会组织与公民，共同来治理和管理一个社会。党的十八大提出了“社会管理”的概念，十八届三中全会提出了“国家治理”的概念，明确提出要“创新社会治理”、“提高治理水平”、促进“有效的政府治理”。三中全会报告提出“治理”，从字面意思上看，由“管理”到“治理”，一字之差，其内涵和意义有着极大的提升和拓展，它强调发挥政府、市场、社会三方各自的优势，在促进公共利益最大化的治理效果上有所推进、有所提高。

社会治理与国家治理有密切的关系。国家治理体系是在党的领导下的一整套紧密相连、相互协调的管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制、法律法规安排。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国际、治党治国治军各个方面。国家治理体系和国家治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。社会治理体系是国家治理体系的重要组成部分。社会治理体系是社会建设领域的各项体制机制和法律法规安排。社会治理能力是规范社会权力运行、解决社会矛盾和维护公共秩序等一系列制度规范和程序设计。推进国家治理体系和治理能力现代化与创新社会治理体制、提升社会治理能力是总目标与分目标、体系的总体布局与某一方面体制的关系。值得注意的是，治理是一种更为高明、更可接受的统治，也是更有成效、更为成熟的管理。党和国家在总体布局上使用了“社会治理”来代替“社会管理”，不是说今后在中国“社会管理”一词就不适用了，社会治理中包含着管理的各种要素，治理有且必然包含“管”的方面。也就是说，治理和管理不能截然割裂。

二、基层党组织在社会治理中的定位与功能

现阶段中国基层社会的多元治理主体主要包括党组织、政府各责任部门、市场（本文主要指驻居民区的企业）、居委会、业委会、公众等。合理定位党组织在基层社会治理中的角色和功能，对推进社会治理十分重要。

（一）基层党组织在社会治理中的定位

从实践的角度看，基层党组织是基层社会治理的主体之一，在社会治理的各个环节中发挥了重要作用。在多元主体构成的社会治理体系中，基层党组织是基层社会治理中的政治引导者、社会协调者、利益代表者、公众服务者、民怨倾听者、纠纷仲裁者、权利维护者、权力监督者和被监督者、情感寄托者。以上海的居民区治理体制为例，居民区党组织、居委会、业委会(业主代表大会)三者都是基层社会治理的重要主体。居民区党组织是党在社区基层的“战斗堡垒”，处于领导核心地位，要支持和保证居委会、业委会等群众自治组织充分行使职权；居委会是基层群众性自治组织，在工作范围上大于小区业委会，负责指导和监督业委会建设；业委会(业主代表大会)是居民以物权为基础，在物业管理领域内实施自治管理的组织形式或组织实体，同时应与居委会协作配合。居民区的治理遵循的原则是：坚持党建主导、业主自治、依法办事三者有机结合；坚持尊重多数，兼顾少数，平等协商，促进和谐；多搞指导引领，不搞上级指令；克服行政化管理惯性，提高社会化治理能力；严守党纪国法，遵守民主程序。

（二）基层党组织在社会治理中的功能

引领功能。作为核心来领导基层社会治理。从政治学角度看，政党不仅能通过权力和制度，而且能通过思想意识和各种载体，组织、指导和引领社会发展。政党的这种功能，是其他社会组织和政治组织所没有的。党组织必须把国家的意志、党的意志，在社会领域里通过实际工作，实现政治上的引领。这种政治引领不能是简单的说教，也不能是生硬晦涩的、控制性的活动，而是要结合老百姓的日常生活，能够为群众认同和接受的一种方式来开展。这是党组织在社会领域里，作为一个政治组织在基层活动中最基本的一个功能。十八届三中全会提出的“党委领导、政府主导、社会参与”的社会治理体制，决定了党组织是基层社会治理的政治核心。

服务功能。广大人民群众参与和支持改革的积极性、创造性，是深化改革、落实十八届三中全会精神的动力源泉。调动群众积极性，首要任务是服务好群众，关心好、维护好群众的根本利益。这既是建设基层服务型党组织的工作要求，也是党联系和服务群众、坚持群众路线的内在要求。基层党组织服务社区、服务党员群众，使广大党员群众得实惠，是提升基层党建有效性的目标，也与全面建成小康社会，实现全体人民福祉的根本目标相一致。

整合功能。整合就是有效整合基层社会的各种资源。在区域化大党建格局中，基层党组织能否有效地整合社区资源，一定程度上决定了区域化党建的有效性。基层党组织要发挥政治核心优势，充分调动驻区单位、社区群众组织及社区党员群众的积极性，将驻区单位资源和社区党建资源有效整合起来，将社区的党建力量有机组织起来，形成优势互补、协同共建的基层党建新格局，从而为基层社会治理提供资源和动力保障。

凝聚功能。凝聚就是凝聚人心，弘扬正能量。基层党组织承担着团结群众、动员群众、组织群众的重要职责。在基层社会治理中，党组织不仅要协调好社区里不同利益群体的关系，还要不断扩大人民民主，提高人民群众政治参与的积极性。如何在基层层面调动人民群众的积极性和主动性，使他们成为基层社会的主流，成为基层管理的主要参与者，是基层党组织不容推卸的使命。

综上所述，引领、服务、整合、凝聚这四者既有各自特定的内涵，同时又紧密联系、相辅相成，是一个有机统一的目标体系。只有引领好、服务好、整合好，才能有效地凝聚起人心，充分激发起群众的积极性。

三、基层党组织推动社会治理创新的实践与困境

（一）实践与特点

上海基层党建工作从理念、体制、机制、方法等多方面创新，主要做法如下。

创新建立以居民区“大党总支”为代表的居民区治理体制。各区开始探索实践扩大社区党总支编制，使组织关系不在本居民区的党员也可进入居民区党总支班子。比如闸北区临汾社区在居民区开创了以党建引领的“1+7”管理模式，即以党组织为核心，构建居民区党总支。“7”就是党总支的组成人员有7类，即原有建制上增加一个居委会主任、业委会负责人、所在街道机关干部、社区民警、物业公司经理（党员）、驻区单位联系人、在职党员。

通过推进区域化党建充分整合社区各类资源。上海社区（街道）普遍通过推进区域化党建，推进党的建设整体化，实现党对社区治理的有效统筹与引领。比如杨浦区殷行社区（街道）推行以新村片为单位的区域党建“小联盟”项目，复旦大学党委宣传部、安莉芳、肯德基等70家社区党建代表会议成员单位分别认领了主题项目，解决了诸多困扰小区居民的实际难题。定点参与的项目化运作模式畅通了驻区单位党组织参与社区建设和服务群众的渠道，通过发挥自身优势，提升了社区共治的针对性和有效性。黄浦区外滩社区（街道）党工委通过组织互联、工作互动、功能互补，使驻区单位实现资源整合、协调沟通，促进发展，实现共赢，在实践中探索并形成了党政联动、党群联动、党组织联动、街道与居民联动、居民与企业联动、企业与企业联动、居民与居民联动的“七联工作机制”，并将此以制度形式固定下来，形成了区域内党建资源整合、整体协同做好社区治理工作的合力。

通过制度建设规范群众自治协商议事平台的运作。加强制度建设，保障协商议事规范有效，是基层民主建设的必要保障。上海的居民区在建立健全群众自治协商议事平台和机制上，越来越体现出制度化、法制化。比如长宁区新华社区（街道）成立了“社区党员议事会”，作为居民区党总支领导下的议事非决策机构发挥作用，研究制定了《新华社区（街道）居民区党员议事工作规则》和《工作流程》，形成了制度化的保障。浦东新区塘桥社区（街道）制定了《塘桥社区推进党组织领导下的群众自治工作的若干意见》，实施了社区共治、居民自治、业主自治的行动计划（简称“一纲三计划”）。“社委会”通过协商认同制形成公约，化解“停车难”、“买菜难”等社会管理难题。居委会通过建立“戴老师议事厅”、“文化会客厅”等群众自治载体，更好地发挥了服务协调作用。

通过培育有活力的自治组织更有效地服务社区群众。浦东新区川沙新镇妙华居民区成立了“青年之家”组织，专门服务辖区青少年尤其是来沪务工的青年，在春运期间为来沪青年代购优惠火车票，开展“乐活一族”的社区活动等，丰富了社区青年的业余生活。虹口区提篮桥街道华兴居委会立足服务来沪人员，成立了“新上海人自治管理委员会”，由居民区内新上海人中的党员骨干和群众骨干组成。居民区党支部、居委会和新上海人自治管委会定期召开专题会议，共商解决小区问题。不仅如此，还通过自治管理委员会挖掘、培养和凝聚了一批新上海人中的小区骨干。

通过群众工作的方法介入居民区治理中的难题。用群众工作的方法介入居民区治理，其相通之处是以人为本，服务群众。基层在实践中积累了很多行之有效的方法，正是因为遵循了“服务群众”的理念而取得了良好的成效。长宁区绿五居民区党总支建立了家园自治“三机制”：一是长效服务制，拉近党员与居民的距离，居民与居民的距离；二是理性服务制，居委会干部走访过程当中，面对经常吃闭门羹的现象制定三套方案，即上门约探、亮明身份、事先做好功课，了解居民的情况；三是便民服务制，发挥团队里面每位成员作用，根据自己喜好特长为居民提供服务，让居民不出小区就能享受服务。

近年来上海的基层党建越来越遵循服务、开放、多元的原则，越来越与社会治理所遵循的互动、协商、统一的原则相趋同，正是由于两者在理念和特点上的融合，基层党建对创新社会治理产生了正向推动作用，体现了三大特点。

一是充分发挥居民区党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，逐渐形成党建引领下的多元主体治理的模式。基层党组织在推动社会治理中牢牢把握住了两个关键词——以人为本、服务群众，做到了党建引领群众，搭建服务平台，制定长效机制，体现治理效果，使党建工作真正引领其他各社会治理主体达到了治理效果。

二是充分整合利用社区各类资源，逐渐形成了以合作契约方式代替强制管理的社区治理模式。上海探索实行区域化党建打破条块分割，打破传统的以领域、单位、行业为单元的党建模式，在街道、居委会等一定的地域、区域范畴把各行业党建工作囊括进去，基层党组织联系在一起，以网格化方式构建全覆盖、广吸纳、开放式的基层党建工作新格局，实现了党建管理向基层社会治理的延伸。

三是充分尊重和发挥社区党员和群众的主观能动性，逐步呈现注重沟通互动的扁平化治理模式。基层党建工作遵循多元联动、开放包容的原则，以群众爱好为契机，以群众需求为目标，大力培育基层群众自治组织。借此拓宽党组织渗透途径，调动广大群众参与社区活动的积极性。同时，借力现代信息技术，着力搭建开放互动的居民区议事协商平台，使协商民主在社会治理最基层的单元里得到了充分体现。

（二）面临的困境

一是居委会承担过多行政事务导致工作空间的缩减。现在的居委会工作，已经不仅仅是简单的访贫问苦、嘘寒问暖，居委会承担的任务越来越重，而手上资源有限。以浦东一街道为例，由于居委会实际工作中承接了大量政府行政事务，仅日常工作就有7大类140多项工作，导致居委会大量精力放在完成行政任务上，政府部门及社区困难群体成为居委会服务的主要对象。这一服务对象的异化导致了居委会代表全体居民利益和诉求功能的逐步退化。

二是居民区党务工作者和居委会干部的能力不足。目前素质好、能力强，懂法律又善于做群众工作的居民区书记缺乏，居委会干部中党员比例逐届递减。当前居委会干部中大多数“老同志”为协保人员，且近两三年里就面临退休。近几年，也招聘了不少大学生，但“老同志”总是感到把工作交给他们不太放心。以杨浦区为例，区委组织部门在2015年居委会换届前对队伍进行了排摸调研，感觉非常有危机感，其中将近一半的居民区党总支书记都快到退休年龄了，居委会党员干部人数比例也逐渐下降。

三是小区物业矛盾调处对居民区及其党组织的挑战日益突出。现实中，居民区党组织对业委会、驻区单位的领导能力还较弱。有居民区党总支书记反映，“居民区现在最大的问题就是业委会，如果是在党总支掌控之下成立起来的，党总支就完全可以领导；如果党总支掌控不了业委会，业委会成了党总支的‘对头’，党总支就什么工作都做不好。如果书记跟物业经理私人感情好，能够帮他解决很多问题的，他可能跟党总支配合得很好，否则他就不配合。”一些居民区的党总支书记与驻区单位的联系，完全凭私人感情。

四是社区居民参与自治的机制尚不健全。主要表现是社区的在职党员发挥作用不明显。在职党员再报到缺乏长效机制，大多是被动地到居委会报到，这对自治平台的长效管理有影响。近年来虽然在职党员报到人数增多，但真正发挥作用并不大。同时，社区居民议题涉及内容不够广泛。我们在杨浦区某居委会对此作了一项调研，居民议事会的议题来自于居委会行政工作和居民提议的比例是7：3，民间自发议题仍处于偏低状态。自治内容涉及物业管理、文体娱乐等，其相对的单一化无法满足社区利益多元化和利益需求的复杂化，是社区自治参与度不高的一个重要原因。

四、基层党组织参与社会治理的对策建议

从宏观层面看，推进国家治理体系和治理能力现代化既是长期的战略任务，更是紧迫的现实任务。完成这一伟大而艰巨的战略任务，各级党组织义不容辞，责任重大。从微观层面看，社会治理主体的日渐多元化也对基层党组织提出了新要求。随着改革的深入，市场组织、社会组织、群众自治组织乃至公众等逐渐成为社会治理的“主角”，这就要求基层党组织加快顺应改革的需要和时代的变化，不断探索和创新基层党组织的工作体制机制，使党组织在基层社会治理中发挥更大的作用。

一是改进基层党的领导方式。周恩来说过“领导党的方式与领导群众的方式不同，党领导群众的方式和态度要使他们感觉不到党在进行领导”。这就要求党组织在基层社会治理中，通过更加社会化、人性化的手段，使群众在潜移默化中贯彻落实党的各种决策，是一种平等的、“润物细无声”的领导方式。党的活动说到底，本质上是群众活动、群众工作。新形势下，应重点研究和探讨三种新的党组织工作方式。第一种是自治的方式。基层党组织要在探索自治工作方式上下工夫，目前的自治更偏向于传统的自上而下的管理方式。第二种是协商方式。党组织在社会领域里与各种利益诉求的代表性人物之间关系的处理，主要是通过协商、协助、谈判等各种沟通来完成的。是否能熟练地使用协商的方法，对党组织在社会领域工作的进展及效果有很大的影响。第三种是教化和说服。对基层社会治理，除了解决好利益诉求外，教化与说服群众是重要的工作内容。这种说服和教化不是简单地基于某些理念的一种说教，而是潜移默化地针对人心、针对日常生活等与群众沟通。

二是创新居民区党建工作体制和机制。要敢于创新，勇于打破原有的居民区党建工作体制，使更多的驻区单位、社区党员和群众参与到社区党建中来，实现更加有效的管理。让街道成为最强的基层党委，成为能够统揽整个社区的强有力的党组织，成为一个较大的社区治理单位。如闸北区临汾街道社区构建了居民区“大党总支”模式，组织关系不在本居民区的业委会负责人、所在街道机关干部、社区民警、物业公司经理（党员）、驻区单位联系人、在职党员等也可进入居民区党总支班子。这种党建工作体制的创新，有效调动和整合了驻区单位党员和社区党员的资源，使党员参与社区活动与个人工作紧密结合，激发了党员的主观能动性和积极性，是推动基层社会治理创新的有益尝试。

三是加强服务型党组织的建设。党的十八大提出，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这是对新形势下基层党组织功能定位的新要求，也是基层党组织提高执政能力、巩固执政基础的新使命。把基层党组织的工作重心转移到服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，多提供“适销对路”的服务，帮助解决群众关心的切身利益问题。首先，要准确判断党组织服务的内容，即判断群众到底需要什么。其次是找到基层党组织实现服务的方法。只有把社区的公共利益和每家每户的个人利益直接关联起来，才能真正使居民把“家”的意识和“园”的概念连接起来。

四是加强基层党建的队伍建设。有三个层面值得关注：一是居民区党总支书记。基层党组织最关键是要有好的书记，必须培育一批优秀的基层党务工作者。党总支书记是党支部的“负责人”，社区建设的“带头人”，奉献社区的“热心人”。对居民区党总支书记队伍，尤其是基层的领军人物、“班长”队伍建设，要有明确的制度安排和政策保障，所有的制度、政策、举措、方案和安排，要注重工作重心下移，有利于基层组织充分发挥作用。二是居民区党务工作者。要真情关怀、真心爱护居民区党务工作者和居委会干部，进一步研究拓宽居民区党务工作者、居委会干部的职业发展渠道，建立合理的薪资增长机制，为他们在社区工作提供强有力的保障。三是社区的在职党员。要进一步激发在职党员主动服务社区的内在需求，研究在职党员服务社区与其本职工作及自身发展的内在关系和动力机制，建立有效的管理机制和激励机制。

五是发挥社会组织在居民区治理中的作用。要改变行政主导的一元驱动的“独轮车”模式，加大对公益性、服务型社会组织的培育力度。要尊重群众主体性，让利益各方参与进来，最后达成共识。鼓励党员参与社区中的社会组织，再通过社会组织来参与公益活动，是一个值得鼓励的抓手和渠道。以一个社区中的各种各样的服务平台为载体，把党组织、社会公益组织、群众团体有效整合起来，也不失为一种有效方式。

六是激活公众参与社会治理的内生动力。要坚持人民群众在居民区治理中的主体地位，尊重群众首创精神，引导动员群众依靠自己的力量，创造自己的幸福生活。现实中，“参加”不等于“参与”。参加是被动的，参与是自主、自愿的。针对这种现状，居民区党组织可以通过“大赋权”等形式，把一些民生议题比如社区巴士、实事工程、民生基金、社区公益行动等，交给社区中的居民讨论，用协商民主的方式达成社区共识，并在这一过程中，着重发挥党员的引领先锋作用，让党员成为社区治理的精英。要通过挖掘公共议题，形成社区认同，通过让渡行政空间，塑造公共空间。■

（龚佳颖，上海交通大学国际与公共事务学院2014级全日制公共管理硕士。）