司法改革背景下对反贪工作改革的思考

刘启明 俞子瑾

司法改革背景下对反贪工作改革的思考

刘启明 俞子瑾

深化反贪工作改革的历史必然性和现实必要性

司法体制是政治体制的重要组成部分，新一轮司法改革走向了改革的“深水区”，将涉及到一些体制性和机制性问题，这既是深化司法改革的重要方向，也是深化司法改革的重要举措。从实现党和国家长治久安看，建设公正高效权威的社会主义司法制度，不仅是全面推进依法治国的重要内容，也是加快建设社会主义法治国家的重要保障。在健全完善中国特色社会司法制度过程中，通过深化司法体制改革，科学配置司法权力，严格规范司法权力运行机制，必将成为提高国家治理体系和治理能力现代化水平的一个重要标志。

反贪工作作为检察权配置的重要组成部分，在新一轮司法改革的大背景下，通过改革反贪工作运行机制和管理体制问题，以攻克一些体制性障碍和瓶颈性问题已然成为当务之急。

制约反贪工作改革的掣肘

·地方化色彩明显

中国幅员辽阔，各地政治、经济、文化等发展程度不一。即便是上海一城，地区间各有特点，也各有差异，地区间的发展不尽平衡。各地方检察机关在经费保障、执法环境、执法水平等方面体现出相当程度的差别。在以地方为主的双重领导体制下，检察机关按行政区划设置，因此形成了财政来源地方化、干部任免地方化、人员进出地方化的特点。当地方利益与国家利益，与其他利益发生矛盾甚至产生碰撞时，难免会产生检察权的地方化问题。在中国当前语境下，上述地方化问题一定程度上会使反贪工作与当地政治、经济、文化等方面形成一定的契合性，但也容易滋生诸多问题。由于人、财、物的外部保障受制于地方政府，反贪工作就有可能在为区域经济保驾护航的名义下，沦为地方利益的工具。

·行政化倾向明显

当前，我国检察机关沿用的主要是自上而下的行政领导管理方法，检察职能与行政管理职能混合并以行政为主导。尽管这有利于促进检察业务中效率目标的实现，但也会产生不少问题。具体表现为：（1）在人事管理上，对检察官的管理套用的是党政机关的行政管理体系，虽然检察官法将检察官分为四等十二级，但检察官的选拔、任用、晋升、管理、待遇等并没有脱离行政管理模式，行政级别成为一种主要的竞争性资源，导致许多检察官潜生官本位意识。（2）在业务管理中，检察机关包括下属的反贪局等职能部门，都仿照行政机关设置了层级分明、上命下从的逐级审批制度。形成依法独立行使检察权的核心主体定位在于检察院，而非检察官。案件的处理决定都要由主办人、部门负责人、分管检察长，甚至检察长、检察委员会层层把关。检察官的相对独立性、主观能动性往往在个案中受挫。过度行政化容易形成重复劳动、效率低下的局面。（3）在检察长与检察委员会权力配置上，检察长对检察委员会有强大的制约权，即提请人事任免权、会议当然主持权和最后排众请示权。这在一定程度上造就了检察长主导并实际凌驾于检察委员会之上，不利于民主集中制的真正贯彻。这种行政化的管理模式也为地方干预检察权提供了实际的便利。

·反贪队伍专业化缺失明显

从客观上看，相当长一段时期以来，我国存在不利于检察官职业建设的因素：比如以司法独立为基础的保障机制的缺位，导致检察官来源、规模与结构的欠佳；传统观念中司法权的边缘化，即视司法为“治法”而非“法治”的司法工具论，不利于树立检察官的权威；社会转型期的制度空缺、风气失范和道德滑坡，也有可能影响到司法领域，不利于检察官廉明形象和社会公信力的建立；传统的等级观念和“官本位”思维存在，有可能将检察官的专业化、精英化变异为“特权化”或“贵族化”等。检察官队伍整体上专业化程度不够，素质不高，战斗力不强。尤其是按照公务员序列管理检察人员，由此形成的行政职级为主导的职业运行和职业保障体系，与检察工作的职业要求和职业风险不相适应，既吸引不了优秀检察人才，也会导致优秀检察人员的逐步流失。

加快反贪工作体制机制改革

党的“十八大”以来，反腐败的斗争形势和反贪查案工作的内在规律都要求检察机关对反贪工作进行必要的体制和机制改革，以完善反贪工作的管理体制和司法责任制。但司法改革是一个系统工程，涉及到《人民检察院组织法》等现有法律法规的完善等方方面面的配套与协调。限于篇幅，笔者仅就检察机关反贪部门的职能强化和反贪干警素能提升作用发挥问题提出初步构想。

对外消除地方化执法。若要发挥反贪局作用，强化反贪局功能，那么实行检察一体化建设就是一项不二选择。因为，只有实行检察一体化，才能体现检察权的基本诉求和基本价值，对排除地方权力和其他权力对反贪查案工作的干预，保证反贪查案的质量，提高反贪查案的效率，防止检察权滥用等方面起着积极的作用。我国《宪法》和《人民检察院组织法》虽然都对检察机关上下级进行了规定，但都过于原则，没有对上级检察机关领导下级检察机关的范围、权限、程序、方式、后果等进行规范，从而使检察机关上下级领导关系仅限于业务领导，在强势的地方领导之下，往往显得软弱无力。从立法上看，须完善《人民检察院组织法》，明确规定上级检察机关对下级检察机关领导的范围、权限、程序、方式、后果，保证检察权的统一正确行使。同时，改革现存检察管理体制，积极推动省级以下检察机关人、财、物的统一管理。弱化乃至清除司法的地方化属性，恢复检察权的国家属性。实行统一管理后，检察辖区就可以按照检察规律和实际需要进行划分，从而强化地方检察机关的相对独立性。地方因素将很难左右或影响检察机关的反贪查案工作，司法的公正性将由此得以快速提升。在反腐败斗争新的形势、新的格局和新的任务面前，反贪工作值得借鉴香港廉政公署的有益经验。

根据透明国际2013年公布的清廉指数，香港在全球177个国家和地区中排第15位，这很大程度上得益于香港廉政公署卓有成效的工作。《香港廉政公署条例》于1974年2月15日生效，香港廉政公署也于同日依据该条例正式成立并获得所赋权力。廉政公署是一个专门打击贪腐的独立执法机构，通过执法、预防及教育“三管齐下”的策略开展工作。廉署主要有执行处、防止贪污处和社会关系处三个部门，这三个部门的工作完整统一，相辅相成，构筑了全方位开展反腐倡廉的有序整体。自1974年成立至今，经几十年坚持不懈的努力，廉署为香港带来了巨大的改变，廉洁也成为香港市民普遍认同并引以为豪的核心价值。

而目前内地的检察机关（包括上海），主要是参照行政区划级别设立，这样的设置有其优越性，可以比较贴近和了解该区域情况。但也存在一些弊端，如查案的人力、物力等资源分散，越到基层办案越容易受到地方权力和人情因素的干扰，查案专业性不够强。从人员数量配备上来看，香港700万人口，廉政公署执行处就有945人；上海约2400万人口，各级反贪局总数才487人。因此我们反贪查案的力量不足，机构比较分散，不能有效地形成办案合力。重新整合反贪局，使之成为一个独立、高效、权威的反腐败司法机构，新一轮改革呼之欲出。

目前的思路是，在上海市人民检察院反贪局的领导下，按照若干区域或者按照若干行业进行划分，在全市设立若干个反贪局进行垂直领导。这样，可以集中有限的办案力量和办案资源，将原来较为分散的力量进行有机整合，以提高查办贪污贿赂案件的集约性程度和专业性水准，以有效地克服各种阻力，集中精力查办大案要案、疑难复杂案件，以及具有重大影响的案件，进一步提高反贪查案的战斗力、影响力和震撼力。

对内摒弃过度行政化倾向。发挥内设部门和检察官的应有作用，以回归、促进和保证检察官的相对独立。显著的一点是，反贪查案工作是对职务犯罪的一种侦查工作。而侦查工作其本身必然带有行政属性，笔者对此并不加以排斥和否认。而现在关键的问题是反贪办案工作存在过度行政化的倾向，这一倾向必须得以根本扭转。按照一般理解，行政机关是按照金字塔式的层级官僚制建构的。而检察官则应按照其检察属性解决好内部独立问题。但是现在检察官被视为一般行政人员，其考核奖惩、晋升制度也基本参照公务员实施管理。反贪局在办案过程中，更是着眼于从上到下的控制与管理，在办案业务和日常管理中，也常常是由检察长、科局长层层把关。实际上形成办案人员服从科局长，科局长服从分管检察长，最后检察长说了算的行政首长专断制。致使办案人员缺乏独立性与积极性，这些都是导致反贪局系统内部行政式干预和官僚主义滋生的一个内因。因此，应该强调检察官独立办案，只服从法律。检察官等级只是一种技术性或经历性标志，而不应成为行政隶属的根据。可以借鉴和仿照香港廉政公署的内部结构，在反贪局内部以若干行业和领域为划分依据，以反贪办案的专业化水准作为聚焦点，选择、配备、设立若干办案组，以专业分组开展查案工作，以有效提高反贪办案的专业化和正规化水平，确保反贪办案的独立性、公正性和权威性。

实行在编干部分类化管理。以职业标准和方式对检察官进行职业化管理是检察官人事管理的应然状态，促成职业检察官人事管理的目标具有路径选择的最优性。美国行政学家韦洛毕认为：“全部人事行政制度的基础和起点都是建筑在分类及标准上。”综观世界各国的检察人事管理，分类制度是一个基本的、共同的价值取向。如在日本，检察人员分为检察官、检察总长秘书官、检察侦查官、检察技官、检察事务官五类。在德国，检察人员分为检察官、检察实习生、候补检察官和检察辅助人员四类。而我国检察机关长期以来没有实行分类管理，都是以相同尺度衡量各种工作性质、工作要求。检察官人事管理目前停留或只能局限在粗放型管理、无区别管理层次，管理的针对性、科学性、有效性存在问题。而实行分类管理，就可以期待检察官人事管理产生以其他方式难以完全达到的一些功效。一是可以科学设定检察官的准入条件。二是可以明确检察官权责。分类管理之后，检察官与其他检察人员职责界限清晰，检察官的职权、职责更加明确和规范，这将有助于避免人浮于事和人员混岗现象。三是可以建立科学绩效考核标准。实行职位分类后，检察官任职资格、职位要求的统一性使检察官绩效标准的一致性成为可能和可行。在此基础上，可以建立客观、公允的检察官评价标准和评价体系。四是可以实现权责对等。分类管理使每一类别之间、每一类别内部均有很强的可比性，如在反贪局设置主办检察官，就可以通过设定权利义务，使检察官的岗位贡献率与岗位回报率达到大致的平衡。五是可以提高管理效率。职位分类后，各类检察人员各司其职，各尽其责，这也为检察官的专门化建设奠定了基础，创造了平台。管理措施可以针对检察官队伍的实际情况和内在要求展开，管理的科学性、有效性必将相应得到大幅提升。■

（刘启明，上海市黄浦区人民检察院；俞子瑾，上海华东政法大学国际法系。）