邻避运动在中国：环境法视角下的兴起背景与可能的规制方法

■文/王鹏 北京大学法学院 环境与资源保护法学专业2015级法学硕士

随着中国城市化进程加快，城市人口增长及城市规模扩大，用地关系日趋紧张，一些具有污染威胁的设施（垃圾场、变电站、PX厂等）开始侵入居民社区。与此同时，公民权利意识与环保意识不断提高，当地居民不愿独自承受经济与环境的双重负外部性，开始反对邻避设施建造在社区附近（Not In My Back Yard，NIMBY）。

从环境影响评价角度审视，邻避运动的兴起存在以下缘由。

一方面，政府自上而下的决策模式缺乏足够合法性与科学性。邻避设施属于《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》规定的应进行规划环评的“工业的有关专项规划”、“城市建设的有关专项规划”范围内。《规划环境影响评价条例》第8条规定“对规划进行环境影响评价，应当分析、预测和评估以下内容：（一）规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响；（二）规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响；（三）规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系。”《环境影响评价法》第2条规定“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”环评仅针对环境因素及其所构成的生态系统做评估，即仅对邻避设施是否影响周边环境、危害居民身体健康作出评估。

由此可见，规划环评与项目环评并未取得其对于邻避设施的环境影响进行预测性评估的应有效果，并且《环境影响评价法》未将资产减值等财产性影响考量在内，《规划环境影响评价条例》中的“经济效益”并不等于居民个人经济利益，也就是说，当前许多邻避设施的建设同时忽略了环境与经济影响，如果说仅凭《环境影响评价法》无需考虑经济影响尚可原谅，那么选择性地忽略环境影响显然就是刻意为之了。

另一方面，决策过程中公众参与不足，信息公开不够，公众与政府未能建立良好的对话机制。《规划环境影响评价条例》赋予公众“举报”和“申请查阅规划草案的审批文件”两项权利对规划编制机关和审批机关进行监督。而现实中环评多流于形式，并不能达到《环境影响评价法》中“客观、公平、公开”的要求。

“邻避运动”问题的关键不在于如何避免，任何一项有利于公共利益的设施都有可能存在负外部性，并由此给当地居民带来负面影响，问题的关键在于如何最小化负面效应。从环境法角度看，至少应做到以下几点：严格规划环评，提高规划的合法性与科学性，从源头上限制、规范污染项目选址；完善项目环评，保证每个建设项目具备充分、有效的公众参与；此外，邻避是一种情绪反应（NIMBY syndrome），还需从财产、健康、心理等层面对居民予以回馈及补偿。