美国的水资源综合管理研究

［美国］N.S.格里格

水文水资源

美国的水资源综合管理研究

［美国］N.S.格里格

水资源综合管理(IWRM)概念激起了广泛的全球性对话，但由于其定义模糊不清、仅作为机构的一种工具以及不能有效解决重大问题而受到了批评。其他部门的综合管理模式，甚至于水管理过程本身，也受到了类似批评。水资源综合管理面临挑战，原因是水政策常常要服从于其他部门的政策以及水所具有的独特属性。简要介绍了美国较为独特的水资源综合管理模式。

水资源管理;政策法规;美国

1 水资源综合管理在美国的发展

在美国，由于联邦-州间的关系、疆域庞大、历史背景以及体制等因素的原因，美国的水资源管理比较独特。大部分水管理行动由州政府根据不同的水配置法律模式实施，但必须遵守联邦卫生与环境法令。

在国家层面上，通过协调联合规划，包括制定《水资源规划法(1964年)》和《国家环境保护法(1970年)》，水资源综合管理得到了不断发展。在这一发展过程中，美国陆军工程师团一直是一个重要机构，该机构目前主持国际水资源综合管理中心及其所属的水资源研究所。该中心的使命是提高水资源综合管理科学与实践的水平。美国垦务局是另外一个重要的水机构，管理范围涉及西部的17个州，该机构使用“综合”一词时，指的是单独的计划，如华盛顿州的雅基马(Yakima)河流域水改项目。

美国的50个州都设立了水资源管理机构。值得一提的是，加州水资源局使用“综合”一词时，指的是水管理，在执行《2002水资源综合管理法案》时，该局为区域规划提供资金，并鼓励各机构合作管理地方重要供水公司。

在地方层面上，美国有一个著名的水领导人团体，该团体由供水公司经理组成，透过美国自来水厂协会及其他团体表达他们的观点。20世纪90年代，该协会领导人对“全面水管理”概念进行了完善，这一概念与水资源综合管理有所不同。在这些领导人的一次研讨会上，对这一概念给出了如下定义:全面水管理是为社会和环境获取最大利益而实施的水资源管理。其基本概念是，供水是可再生但有限的，应以可持续利用为基础进行管理。考虑到地方及区域上的差异，全面水管理“鼓励”以天然水系为基础、透过适应变化条件的动态过程进行规划和管理;透过有效配置，解决社会价值、成本效益和环境效益与成本问题，平衡竞争性用水;要求所有政府单位和利益相关者透过协调和冲突化解过程参与决策;推动节水、再利用、资源保护和供水升级，改善水质、增加水量;促进公共卫生、安全，增进社区爱心。

从定义上看，这一概念与水资源综合管理有很多相同之处，不同的是，其描述的是管理工作，而非过程:其“鼓励”以天然水系为基础、透过适应变化条件的动态过程进行规划和管理。在此意义上，全面水管理的解释似乎比水资源综合管理定义中对其所要求的过程的解释更进了一步，或者说，全球水伙伴提出的综合性“水资源综合管理工具箱”更为详细。尽管在全面水管理方面进行了努力，美国水机构领导人依然在为这一综合性方法寻求一种最佳提法，全面水管理这一术语并未被广泛使用。最新的提法是“全面水解决方案”，反映了对水问题综合性认识的提高。与其说这些水领导人不赞同水资源综合管理这一提法，还不如说他们明白需要同现实的选民就水一体化的本质进行沟通。“全面水解决方案”这一提法表明，自来水公司领导人“关心水”，无论是水源流域的水、饮用水系统中的水或者是处理后的废水，都是如此。

在美国，另一种与之相当的水管理方式，称为“一体化水”管理。尽管现在不止一个组织在使用这一说法，当时只是美国水联盟召开“城市水可持续领导会议”时使用了这一说法，将“城市水可持续领导会议”更名为“一体化水领导峰会”。该组织推动了资源的再利用和绿色基础设施建设的全国对话。

总之，尽管水资源综合管理这一概念在美国取得了一定进展，但并未普遍应用于整个水行业，也未能深入渗透至水管理者文化层面。尽管对这一个概念接受程度有限，但是，水资源综合管理的原则和工具确实在美国得到了应用。

2 其他水相关部门的综合管理

其他领域为解决越来越复杂的问题而提出的综合管理方法，从另一视角对水资源综合管理进行了解读。这类方法都是与水相关的部门提出的，通观这些部门如何处理综合问题可便于人们深入了解水资源综合管理究竟更多地应是部门的改进，还是水管理本身的改进，水与这些部门的相互依赖，增加了水资源综合管理的复杂程度。

其他部门对综合管理系统的需求，源于技术、全球化以及文化转型带来的不断增加的挑战。使用“综合”这一术语的部门包括环保、森林、疾病控制、计划生育、企业管理以及营养等部门。目前正在开展的“一体化健康”计划就是一个密切相关的示例，一批业内人士计划开展“扩大人类、动物和环境卫生健康全方位跨学科合作与交流的全球战略”。该计划的宗旨是，认识到人类健康、动物健康及生态系统健康之间密不可分的联系，“一体化健康”寻求推动、改善和保护所有物种的健康和福祉，加强医生、兽医以及其他科学健康及环境专业人士之间的合作与协作，强化领导和管理，以达成目标。

“一体化健康”正在寻求衡量综合工作成果的方法，同时，也在思考如何响应盖茨基金会支持的“全球健康大挑战”计划关于衡量全球健康状态的问题。“一体化健康”本身是一个计划，它和“全球健康大挑战”计划一样，行动目标很明确，就是改善健康，但是，目前面临衡量成果的困难。

尽管行动框架已经出台，作为一项计划，水资源综合管理与“一体化健康”所关注的重点并不一样，尽管其概念相似，但承诺所采取的行动不同。对这两个概念的定义和/或宗旨进行比较可以发现，这两者都具有广泛的目标，宗旨在于改善人类和自然系统，但是，“一体化健康”更关注的是业界团体之间的合作途径。例如，水资源综合管理表述的需求是“水、土地和相关资源协调开发和管理”，而“一体化健康”的需求则是因为人类健康、动物健康和生态系统健康之间“密不可分的联系”。这两种表述都强调系统之间的相互联系。

就目标而言，水资源综合管理寻求公平、可持续的“经济和社会收益最大化”，而“一体化健康”寻求“推动、改善和保护所有物种的健康和福祉”。这两个概念都强调保护和改善。

两者的差异在于实现目标所采取的方法途径。水资源综合管理的定义将其简单地界定为一个“过程”，而“一体化健康”的解释是相关团体之间“强化协作和合作”并“加强领导和管理”。水资源综合管理定义，语言表述抽象，实施方法空乏，仅简单的说是一个过程;与之相比较，“一体化健康”宗旨语言上更为迫切，重点是健康，方法更为具体，重点是合作。

可以与其他尝试综合管理的部门进行类似比较。每一种情况下，通过确定综合管理需求、运作方式及实现目标，可以获得一种通用模式。再列举一个关系密切领域的示例，“环境综合管理”(IEM)概念与水资源综合管理概念颇有几分相似之处，至少在概念化上是相似的。在欧委会提出的模式中，环境综合管理体系应包括以下步骤:基准审查、目标设定、政治承诺、执行、报告与评估。涵盖的环境要素可包括水质、废物管理、能源和空气质量等，也可以处理交通和土地利用等城市问题，终极目标为改善生物多样性、降低环境风险水平。

水资源综合管理概念在一定程度上是统一的，“一体化健康”具有一个中心主张及明确的概念，而环境综合管理则是在相同名称下呈现各种不同的形式。例如，美国环境保护署推动了一项环境综合管理系统合作计划，该计划为“一系列管理工具和原则，帮助企业系统地处理环境及健康安全问题”，可解读为“一个连续规划、执行、审查及通过将环境问题融入日常经营活动来改善企业管理的框架”。它将以ISO 14001国际环境管理体系为基础。与“一体化健康”一样，其综合管理体系的实现途径与水资源综合管理也不同，但是加强相关系统与利益相关者之间的协调的目标是类似的。这表明，需要通过综合管理途径来处理日益复杂的、相互影响领域中的人类需求和环境需求问题。

3 分析与结论

显然，全球范围内，水资源综合管理正处在发展变化之中，以广泛吸纳思想领袖们基于水资源有效管理的需求而明确的原则。尽管水资源综合管理在很大程度上注重发展过程，但是也适用于美国等国家的情况(尽管这一说法在这些国家并不普遍)。除了水部门之外，其他一些部门也在采用综合管理模式处理复杂问题。水的属性很独特，然而，这种独特属性也使这一流动且重要资源的竞争性需求问题处理起来更加复杂。为处理其所涉及的种种问题，水资源综合管理需要一顶能够涵盖各种情况和各种目的的“大帐篷”。这一方法获得了好评，但同时也招致了批评。之所以获得好评，是因为这一方法为水管理创造了共同语言，使必要的政策讨论具有可见性，汇集了一批好的管理方法，促进了教育和能力建设。认为水资源综合管理没有效果的，一般是针对水管理，而针对水资源综合管理概念或者定义的批评并不多。水管理自身具有多重性，治理和管理工具是否适合这种多重性，受到了很多的质疑，而水资源综合管理评估遇到的挑战则相对较少。有学者曾经对此进行过例证，列出了跨部门水管理、政府类型和层次、管理阶段和职能、地理和政治单元，以及学科团队等35个方面的问题。

水资源综合管理中涉及许多可变因素，需要通过综合途径来处理其多目标和多部门问题以及诸如公平性、可持续性等社会问题。然而，对于所涉及的多个部门，其水政策往往需要服从于所服务部门的立场。每个依赖水的部门都将水视为政策问题影响因素之一。例如，能源部门将热能发电冷却水视为能源问题，卫生部门将安全饮用水视为痢疾预防问题，生态学家将环境流量视为水生态系统保护的输入。这些部门的问题，让人们了解了水在社会环境系统中成为“系统中之系统”的来龙去脉，而水管理则应整合并综合处理这些问题。

另外一个难题是，如何恰当地表述适合于水独特属性的管理模式。有学者解释，水与其他资源不同，一方面是因为人们的观念，另一方面是因为水的经济属性使之与面包或者土地等其他物品明显不同。水的独特属性及其必需性和流动性，使之同时具有公共财产和私有财产的属性。这就需要通过非强制性集体行为而非政府命令进行管理。

这些挑战使水资源综合管理招致了批评，一些人认为，水资源综合管理太模糊，没有清晰的指导原则，另外一些人则认为其滥用行政权力而剥夺了公众权利。为此有关水资源综合管理的辩论围绕着两个问题展开，一是水资源综合管理是否有效，二是水资源综合管理是否公平。这些对话涉及不同的群体和主题。

水管理自身复杂性与其从属的政策地位，招致了模糊不清等批评，原因是其定义宽泛笼统。其定义中以过程为导向的途径，在方向上是没有问题的，但是笼统的解释使人困惑，招致了一些人的批评。过程通常为旨在实现目标的一系列行动。全球水伙伴关于水资源综合管理工具的解释，并没有展现一个清晰的过程。相反，它将水资源综合管理描述为有利的环境、机构的作用以及管理工具。为了使这些工具和以过程为导向的定义相匹配，需要确定相关的过程以及更为明确的指导原则。或许，全球水伙伴的解释只是阐述了水资源综合治理的概念，或者是管理措施的集合，而不是一个过程。水资源综合管理实施起来缺少明确的指导原则，这使不适应开放式过程的人感到不爽。

“管理”一词必须要与管理的事物相联系才有意义，比如，“企业管理”或者“水管理”。如果将水资源综合管理定义为指导水管理的一个过程，就应该名符其实，但其相当复杂的定义并没有说明管理什么，仅仅指出水资源综合管理“推进水、土地和相关资源协调开发和管理”。毫无疑问，也可以同样质疑水管理概念本身的模糊不清，这不可避免地涉及到众多跨部门系统中的某一系统。

水资源综合管理问题以及水管理本身可以看做是核心问题和衍生问题。例如，管理机构能力不足等问题可能源于腐败、贫困或者法治欠缺等核心问题，在这种情况下进行能力建设将毫无用处，因为所取得的进步会毁于各种潜在力量。造成水管理发生冲突的潜在核心问题是自身利益，它是个体不合作、机构之间各行其是以及官僚主义等问题的根源。水管理中争端不断，冲突不断，因为某些参与者藉此谋取权力并获取利益，实际上产生了道德危害。这些问题将来还会存在，而解决这些问题，需要变通的措施。在美国，另外一个核心问题是联邦-州-地方三级政府机制，这一机制导致了司法上的各自为政以及为解决纠纷而引起的各种诉讼。在日本等中央集权程度较高的国家，这一问题则没有这么突出。美国的联邦制系其现实国情，它支持由地方政府处理问题，这样至少可以减少一些各自为政的环节。然而，事实表明，简单地放权给地方政府并不总能改善公共部门对共有资源的管理。

由于非综合性的缘故，被引用的常常是使用范围狭窄的法律而非综合性法律。这一衍生问题源于政治上以及法律上的各行其是。从美国国会现行的僵持局面来看，显而易见，通过综合性立法几乎不可能。通过分析干燥而温暖的亚利桑那州与湿润而寒冷的缅因州水管理的差异，可以理解法律使用范围狭窄的弊端。截然不同的背景条件清楚地表明，一刀切的做法是不合适的。对于州政府和地方政府而言，弹性法律有助于解决体制性的惯例问题，而这些惯例往往与法律的使用范围狭窄有关，且易形成僵局。法案的灵活性对州及地方政府而言是必要的。另外一个问题是资金不稳定，需要联邦资金来弥补地方资金的不足，这一问题是美国由来已久的历史性问题。资金应该更加稳定且可预期，一揽子拨款的作用要比专项资金大。

水决策中公共参与不足，原因很多，其中包括人们对激励措施的反应。水规划人员都知道，召开公共会议时，不会有人参加，然而，如果提出一项威胁其利益的建议时，各种抗议则会蜂拥而至。存在的问题包括水问题基础信息缺乏，公众不信任以及缺乏兴趣。重要的是，要重视教育、透明度、会议、媒体、模型、数据以及有效展示。美国水联盟引用的两个公众参与的范例分别是“洛杉矶发行暴雨管理项目债券提案”以及“西雅图的水价调整”。然而，对于水在创造就业机会、经济增长以及国家安全方面的作用等全局性问题，几乎没有广泛的公众讨论或者公众调查。

对于公众参与问题，有这样一种指责，水资源综合管理只是精英们攫取并维持权力的一种工具，而非真正的社会参与途径。大众对参与可能完全没有兴趣，或者，对于那些他们认为没有公正地反映自己观点的参与程序，有意选择不参与，以沉默的方式表示对抗。

由于核心问题及其衍生问题没有解决，结果只能是头痛医头、脚痛医脚，个别地处理水问题。先前这样处理似乎也顺理成章，因为那时的水问题不是很复杂，与其他问题的交叉也不多。但是，随着科学的进步，且许多水问题与其他关键的社会问题及环境问题交织在一起，这种水处理方式便不再有效。

对水治理失败的指责也衍生出另一个问题，即对非正式渠道解决问题的依赖，这使得局部解决方案不断积累，而综合性解决方案却甚少。对于某些问题，局部方案是有效的，但是对于存在相互联系的问题以及涉及大规模的问题，则不奏效。另外一个衍生问题是流域范围与行政管辖不匹配。流域是具有逻辑关系的管理单元，但其与政治、法律及监督管理单元不一致，导致尺度不匹配以及不相适应的问题。

最后，水资源综合管理是适用于各种不同情况的通用模式，而不是一种千遍一律的过程。案例报告显示，这一模式并非始终奏效，特别是如果共有利益不清晰、个人与组织重视自身利益以及公众不参与，水管理就会陷入两难境地，即如何确保共同利益不会受到损害，尽管目标是非经济性的。相对于大范围的流域或者国家层面，在小范围的地方层面上能更好地理解这一目标。有效地、公平地进行水管理所面临的两难境地导致了许多冲突性的对话。尽管出台了完美的综合性水政策，冲突依然不可避免，执行水资源综合管理的机构的能力取决于其执政效能。在许多面临类似两难境地的复杂领域中，逐步改进总胜于止步不前。重点是需要激励合作和综合行动。单个组织的执行力有限，所以组织之间需要进行沟通。

水资源综合管理在持续的讨论和发展中得以改进。共同语言、明晰的手段以及案例研究有助于促进相互理解。随着老一辈管理人员的离去，年轻一辈必须要理解其复杂性和解决方案。水资源综合管理从业人员必须努力和形形色色的人合作，并注意言行以免受到水管理者冷漠傲慢的指责。

如果不增进对水资源综合管理的理解，那么水资源综合管理就可能沦为一份管理实践清单，从而失去了其统一、综合途径的效能。就目前情形看，水资源综合管理是一种宽泛的、高级别过程，它鼓励辩论，且更多牵涉的是较高层次的监管者的职责，而对于较低层次的负责具体工作的水管理者的职责则涉及较少。其涉及的许多问题是社会组织问题，但也包括了很多能够全面提高水管理效能的措施。

(朱庆云 编译)

TV123.4

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1006-0081(2015)12-0001-04

朱庆云，男，江苏省水文水资源勘测局南京分局，高级工程师，主要从事水文分析计算工作。)

2015-10-15