当前政府工程监理存在的问题及对策

朱 旭 隆

(浙江省乐清市审计局，浙江 乐清 325600)

当前政府工程监理存在的问题及对策

朱 旭 隆

(浙江省乐清市审计局，浙江 乐清 325600)

基于当前政府工程项目监理实践，分析了政府工程项目监理存在的一些问题，如相关制度不健全、建设单位对项目管理不够重视、监理单位管理水平和监理人员业务素质参差不齐等，并提出了相应的改进对策。

政府工程，监理，制度

随着我国建筑业体制改革和各种新兴技术及相关学科的发展，我国工程建设监理也逐渐步入现代化，从1988年开始我国实行建设工程监理制度(王长永等2005)，经过20多年的发展，现已进入全面推行阶段，工程监理是针对工程建设项目，是指监理单位经建设单位委托和授权，依据法律、行政法规以及有关的技术标准、设计文件和建筑工程合同，对承包单位在施工过程中对工程的质量控制、进度控制、投资控制、信息管理、合同管理、安全管理、组织协调工作等方面，代表建设单位实施监督，以确保工程建设质量和安全，提高工程建设水平，充分发挥投资效益，其在整个项目的建设中起着至关重要的作用。近几年政府加大固定资产投资，投资额大、建设周期长的项目越来越多，监理收费也水涨船高，即使是县级地方政府，监理费上千万的合同也渐渐增多，动辄几百万元的监理合同随处可见，但是监理履职情况不容乐观，出现了严重价实不符现象。如果长期下去，监理形同虚设，违背了监理制度的初衷，会出现劣币驱逐良币的现象，不利于监理制度健康发展。因此，如何发挥好监理人员履职情况，避免监理不监，提高政府资金使用率，已成为当前我们政府项目管理的一个重要课题。

1 当前政府工程监理存在的主要问题

1.1 工程现场监理人员普遍存在“不在岗”现象

不少政府工程项目存在着监理工作不到位、监理责任不落实的问题，工程项目空挂“监理”人员名字，只见其名，不见其人。绝大多数是监理员，原承诺的监理工程师基本上“不在岗”，也未履行监理变更手续。抽样Y市15个施工现场，都未按合同或投标承诺配备人员，监理人员到位率低，个别工地甚至找不到监理人员，有9个工地现场找不到总监。如Y市某围垦填方工程合同约定除总监外，监理人员共12人。调研工程现场时，现场只有1名监理人员，主要精力监督石料称重，施工现场没有安排监理人员。Y市新农村建设旧城改造某安置房工程监理投标承诺项目人员配备30人，根据现阶段应到位22人，实际现场监理人员15人(含1名造价师、含文秘)。

1.2 监理人员资质普遍存在“以低充高”现象

监理单位为承揽监理业务，在与建设单位签订合同时承诺配备相关有监理资格的监理人员，但在当信息不对称情况下，在工程施工过程中，监理单位会出现“合同后机会主义”行为，存在着乱招乱雇经验不足的人员充当监理员，使建设监理的作用在一些项目上不能充分发挥。抽样Y市16个工程的现场监理人员，均未按投标或合同承诺的资质配备到位，多数工地仅有“监理员”资格的在场。如某人才大厦工程工地，备案监理人员5人，现场监理为监理员1人，该监理人员大学刚毕业不久，专业为计算机，专监这段时间出勤率不高；某小学滨海校区工程现场监理人员2人不在投标时承诺人员名册内。监理人员资质“以低充高”的现象，扰乱监理市场的行为，背离了监理制度的初衷，造成工程质量难以保证、工期无法控制、投资浪费等一系列后果。

1.3 监理对工程质量监管不严

建设工程施工质量监理是建设工程监理的重点，是控制工程质量的重要环节，是保证工程项目的施工质量以及施工安全的基础，对施工企业的施工效率有着重要的作用，也是工程项目中监理工作能够更加规范的基础。然而，在建设工程施工监理的过程中，质量问题是经常被发现的，例如所选择的施工材料不符合要求、钢筋不达标等。虽然承包商有实验室的质检报告，但是，在建设施工过程中，监理单位没有规定或落实各级监理人员责任，致使一些监理人员该进行检查时不检查，该旁站监理时不旁站，甚至不问工程是否合格也签字，如没有及时对施工材料采取平行检验手段进行抽检，保证其各项强度指标满足设计要求后方允许施工单位使用等现象。抽样Y市8个工程现场，有7个工程存在钢筋布置不按施工图纸和规范施工，施工单位存在偷工减料现象，监理质量监管不到位，存在严重的质量问题。如某人才大厦工程1号车道顶板梁箍筋设计间距为100 mm，实际间距过大、不均匀，最大间距为200 mm。总部经济园某工程桩基础钢筋笼箍筋设计间距250 mm，现场实际均为350 mm，且焊点不饱满、不牢固，存在脱焊、跳焊现象。城市中心大道A段某工程15号桥水泥搅拌桩设计间距1.2 m，现场实际部分桩间距为1.5 m。B镇限价房建设工程二期工程在浇筑地下室钢筋布置不符合设计要求，现场板钢筋和梁钢筋箍筋间距平均为180，设计间距板和梁箍筋均为150，柱在承台下箍筋未设，地下室上部钢筋图纸设计为三级钢筋，现场实际施工采用二级钢筋布置。监理人员对工程质量监管不严，造成工程质量难以保证，很容易造成安全事故。

1.4 监理对造价、安全、工程的控制缺位

在目前整个工程建设过程中，由于种种原因，特别是体制、机制不配套原因，使原本监理单位的职责多被拆解，监理的四控(即投资、进度、安全、质量管理)职能多被大大弱化，绝大多数监理单位仅仅是以“质量监理为主”，工程建设中的监理工程师也就是质量检验员。对于工程建设中的前期咨询、勘察设计、指标代理、设备采购与建造等内容服务却基本不涉及。正因为如此，工程监理变成了业主单位聘请的工程质量监督旁站人员，有些建设单位存在认识上的误区，监理只管质量，对造价审核不做要求，也有建设单位对监理的“四控、两管、一协调”工作认识不到位，使监理的广度和深度难以达到工程建设监理的职能要求。

1)监理对造价的控制缺位。根据国家《工程建设监理规定》和监理合同约定，监理人员要对项目进行造价控制，如设计变更工程量计算和计价等工作。抽样Y市3个工程项目现场，3个工程项目监理都未对设计变更计量和计价，如C区某工程一期监理中标价1 205.6万元，二期工程监理中标价1 494.92万元，监理单位投标合同承诺项目部人员配备造价师和造价员5名，实际现场没有配备。

2)监理对施工安全监管不严。在工程建设中，监理体系是否建立并完善，是保证工程项目的施工质量以及施工安全的基础，且对施工企业的施工效率有着重要的作用，也是工程项目中监理工作能够更加规范的基础。根据相关调查发现，现今在工程项目进行监理过程中缺少良好的监理体系，也没有建立相应的监理组织管理机构。虽然工程的相关领导加强了对监理工作的重视，但是没有将工作落实。存在监理人员不具备相应的安全监管意识，在进行监理工作时抱有侥幸心理，没有按照相关监理制度对土建工程进行监理，此外，还有一些施工企业为了加快工程项目的建设速度，直接忽略安全监管，从而导致工程项目存在安全事故隐患。如Y市中心区某中心工程施工单位现场安全措施未到位，如游泳池临边处未设置防护；Y市某中心工程楼梯口、临边未设置防护，存在施工安全隐患。

3)监理对工程工期控制无作为。政策处理难成为所有问题的挡箭牌。我们实地调查的项目，除极个别房建项目工期未拖延外，线型工程所有项目的工期均拖延，一条路往往需八年抗战十年完工。而理由只有一个，政策处理难。监理的协调功能被忽略不计了，也就是监理对工期的控制无所作为。由于工期拖延，有些项目延期监理费的支付比原合同价还大。

1.5 建设单位和政府相关部门监管职能失缺

查阅监理合同“专用条款”，都有很详细的监理履职不到位处罚条款，如监理人员出勤率、人员变更情况等，但在实际中，建设单位和政府相关监管部门对监理履约情况视而不见，如果长期下去，监理形同虚设，违背了监理制度的初衷，久而久之，会出现劣币驱逐良币的现象，不利于监理制度健康发展。我们调查的这些项目，建设单位均未对监理单位实行严格的考核制度，考勤记录不全或没有或虚假，难以成为执行处罚的依据。政府相关监管单位从未在源头上对标书承诺不到位的合同进行处罚，如Y市某工程监理合同承诺配备30人，到住建局备案只有6人，客观上导致其他监理人员可以流动。实际上到建设局备案的5个监理也发生了变更，但未到建设局备案，也没有按合同约定进行相应的处罚措施，且监理费照付不误。

以上问题的存在，在一定程度上反映了我们当前制定的监理法规体系还不严密，也反映了相应的监督管理还不够有力。

2 对策及建议

1)建立常规长效的检查制度。建设行政主管部门要加强对监理单位业务质量监管和检查，严肃处理不认真执行相关监理规范的行为，及时化解工程建设中质量、安全等风险。对履职差又不予整改的监理单位，除按合同规定扣除违约金外，将其不规范行为记入档案，列入黑名单。

2)提高建设单位的管理能力。健全对监理的考核、考勤。建设单位应严格履行委托监理合同，健全监理考勤制度，严格合同管理，落实对监理的奖罚机制。结束建设单位干好干不好一个样的状态，对监理不到位处罚是建立在建设单位对监理严格考核的基础上，经检查发现对监理考勤记录不严格或流于形式或共同弄虚作假的，对建设单位相关责任人进行追责。

3)建立监理单位不良行为管理制度。政府有关部门应加强联动，对不规范的监理行为进行明确分类，督查部门负责督查，资管办负责对质量不佳的监理公司予以公示，其他部门履行相应职责,迫使监理单位独立履行监督职能。浙江省宁波鄞州地区的管理制度比较健全，运行有效，可参照管理。

4)加强对监理单位的支持和保护。相比施工单位，监理单位比较弱势，有的监理因为从严监督受到施工单位的种种压力而放松了监督，个别监理人员甚至受到施工方威胁。加强对监理单位的支持和保护，建立力量平衡机制，确保监理职能长久有效。

5)规范直接发包的监理合同范本，培育扶持当地监理单位。由于直接发包的监理合同没有统一格式，往往只明确服务期限和收费金额，对监理人数、资质没有要求，导致现场监理无资质情况普遍，建议建设行政主管部门规范直接发包的监理合同范本。同时，培育扶持当地监理单位，避免高价买不来优质服务，合同价几百万元甚至上千万元的监理单位，大部分仍聘请当地人员监管，从长远角度，培育扶持当地监理单位是最有效的。因此，政府相关部门应共同承担负责，放低门槛，让当地监理单位有更大的机会实践学习，以提高基层监理水平。

3 结语

工程监理工作是一项专业化的，综合化的活动，对工程项目的进度和品质以及费用等来管控，平等的管控合约，确保项目的建设目的能够实现。要提高政府投资项目的建设质量，节约工程造价，必须采取有力措施，有效解决监理过程中存在的问题。因此，研究建设工程监理工作所存在的问题与改进对策对推进建设工程的监理工作事业具有重要的意义。

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On problems in current government project supervision and strategies

Zhu Xulong

(YueqingAuditingBureauinZhejiang,Yueqing325600,China)

In this paper, the current government project supervision practice based on analysis of some problems, such as the system is not perfect, the construction units have not paid enough attention to the project management, supervision units supervision personnel management level and service qualityis uneven, and the corresponding countermeasures were put forward.

government projects， supervision， system

1009-6825(2015)02-0201-02

2014-11-02

朱旭隆(1981- )，男，高级工程师

TU712.7

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