新时期防汛抗旱指挥决策探讨

孙宁海，于　静，冯国红（山东省人民政府防汛抗旱总指挥部办公室，山东 济南 250014）

新时期防汛抗旱指挥决策探讨

孙宁海，于静，冯国红
（山东省人民政府防汛抗旱总指挥部办公室，山东 济南 250014）

【摘要】文章阐述了新时期防汛抗旱指挥决策者应在认真总结和汲取历史决策的经验教训、全面熟悉和掌握决策所需基础信息、明确决策目的、目标、程序和任务的基础上，坚持依法、科学、民主、战略与战术决策相结合、防汛与抗旱决策相均衡的原则，严格遵循决策基本程序，强化指挥决策支撑能力和督察机制建设，全面保障防汛抗旱指挥决策的合法性、科学性和正确性。

【关键词】山东省；防汛抗旱；指挥决策

建国以来，山东省建成了基本完善的防汛抗旱工程体系，以及组织管理、洪水调度、干旱供水、监测预警、盯守抢险、法律法规保障等非工程措施，为防汛抗旱、抢险救灾提供了基础保障。改革开放以来，随着经济社会的快速发展，现代通信、视频监控等大量新技术新装备应用于实践，防灾减灾基本形成了以常规工程与非工程措施为基础，以信息技术、人工智能为支持的崭新模式。防汛抗旱新要求，对指挥决策提出了新挑战。因此，加强对新时期防汛抗旱指挥决策的深入研究，对于切实做好防汛抗旱工作具有重要意义。

1　防汛抗旱指挥决策的主要基础性工作

1.1认真汲取历史决策的经验教训

多年来，山东省各级防汛抗旱组织指挥部门高度重视指挥战略和战术决策，全省防汛抗旱减灾工作取得了巨大成就，基本消除了全局性、严重性、毁灭性的水旱灾害，为全省经济社会可持续发展提供了有力保障。但是，水旱灾害的巨大风险依然存在。由于受到经济社会各发展阶段认识水平和经济技术条件的限制，工作中仍存在不同程度的不科学、不依法、不予决策等情形，甚至因战略性决策不到位导致战术性决策无法挽回巨大损失的严重后果。例如，2003年大汶河琵琶山拦河坝水毁事故，2007年济南水灾，2007年新泰市华源矿业公司因柴汶河洪水被淹井事故。这些案例形成的因素是多方面的，其中防汛抗旱指挥战略和战术决策存在的问题是因素之一。因此，应在认真总结防汛抗旱指挥决策经验教训的同时，汲取沉痛教训，不断完善指挥决策。

1.2全面掌握决策的基础信息

防汛抗旱指挥决策者应当全面掌握和熟悉本级行政区域水情特点和变化规律，防汛抗旱工程体系的建设情况、重要工程设施实际达到的防洪抗旱能力，以及洪水和干旱监测预警、洪水调度、应急抢险、干旱供水、队伍组织、通信、照明、动力、物资器材、卫生防疫等一系列非工程措施保障能力，找准存在的隐患威胁和薄弱环节，本着先急后缓、以人为本、预防为主的原则，从全局和战略高度，作出正确的决策部署。

1.3明确决策的重点任务

防汛抗旱指挥战略决策体现以防为主原则，注重规划布局、工程和非工程措施的协调发展，全面提升防御能力。而战术决策体现统筹指挥调度防汛抗旱工程、队伍、各方行动、后勤保障、技术保障等，体现防抢结合原则。

2　防汛抗旱指挥决策的主要原则

2.1依法决策原则

防汛抗旱指挥决策必须按照依法行政的原则，符合有关法律法规、政策、规范性文件和重要决定的规定和要求，做到依法决策。应不断健全和完善防汛抗旱有关配套法规、制度、规程，使得防汛抗旱指挥决策始终做到有法可依、有法必依。

2.2民主决策原则

指挥决策者应在充分进行民主会商、广泛征求和听取各有关方面领导及专家建议的基础上，履行严格的程序，慎重作出决策，最大限度避免盲目决策、过于保守决策及不决策等现象的发生。

2.3科学决策原则

指挥决策需要在完善工程措施基础上，建立完善洪水和干旱风险图、各类预案体系、雨水墒工情监测系统、数据传输与分析系统、指挥调度决策支持系统、灾害风险评估系统等非工程保障措施，及时地掌握分析气象、雨情、水情、墒情、工情、队伍组织及灾害风险等信息，运用科学的方法，遵循严格的程序作出决策。

2.4战略型决策与战术型决策相结合原则

战略型决策是战术型决策的基本依据和行为指南，为战术型决策的有效实施提供基本保障；战术型决策是为了实现、完善和发展战略决策的具体实施方案。二者相互依赖、相互促进、相得益彰、缺一不可。

2.5防汛决策与抗旱决策相均衡原则

山东省洪涝、干旱与水生态危机并存，洪涝多集中发生在夏秋季节且范围小、时间短，形成的雨洪水资源多，整体利大于弊。而干旱缺水是较长时期的主旋律，主要有冬春旱、夏伏旱，时间长，范围大，损失大。保障饮水安全和农业生产的形势不容乐观、任务繁重。

因此，防汛抗旱战略决策既要保障防洪安全，又要高度重视雨洪水资源合理开发利用，同时还要兼顾生态安全，任何一方都不能偏废。改革开放以来，防汛措施得到较大改善，而应对重特大干旱和水生态危机的能力依然有限。在强化防汛决策的同时，应当对抗旱决策作出重大战略调整，坚持防汛抗旱工作均衡发展。

3　防汛抗旱指挥决策的基本程序

3.1战术型决策基本程序

1）事前准备和监测预警。一是按照战略型决策所规划的战略目标、措施和程序等要求，及时作出各阶段战术型决策部署，积极推进防汛抗旱战略决策中有关工程措施和非工程措施的建设完善工作；二是在每年汛前组织召开防汛抗旱工作会议，动员部署做好应对突发水旱灾害的各项准备工作，组织落实各项责任制和保障措施，组织安全检查、修订完善各类应急预案。三是积极做好水旱灾害的监测预警。充分运用现代监测手段，及时发现、判断和预测险情灾情，及时落实各项预防措施。

2）事中迅速应对，及时启动应急预案。一是各级防汛抗旱指挥部门应根据预报将要发生或已经发生重大水旱灾害的紧急情况，适时召开防汛抗旱指挥部成员会议，分析汛情旱情发展情势，按照事权职责和应急预案要求，及时启动相应级别的应急响应。二是组织专门力量，统筹指挥水库河道防洪调度、蓄滞分洪、汛期蓄水、抗旱应急供水等工程，以及救灾、安全转移与安置、通信、供电、防疫等工作。三是可派出督导或专家组，督促指导和落实应急响应措施并及时向上级报告情况。四是一旦出现防洪工程险情，应及时成立工程抢险指挥部，根据工程抢险应急预案，结合现场实际情况，会商确定可行可靠的抗洪抢险措施方案，并落实组织措施，按照有关技术要求具体实施抢险工作。

3）事后及时决策部署恢复重建工作。发生重特大水旱灾害之后，各级防汛抗旱指挥部门及有关行政主管部门应及时启动实施灾后重建工作，开展救灾帮扶，尽快恢复受灾地区的群众生活、工农业生产及重建修复水毁工程，科学调度和蓄存宝贵的雨洪水资源，为抗御可能发生的旱灾提供水资源保障。

3.2战略型决策基本程序

一是决策事项承办单位应充分与有关方面协商和征求意见，提出决策方案，经过必要的风险评估、合法性论证、相关领域专家技术论证、听取公众意见，并经政府法制机构合法性审查；二是由本级政府行政首长将决策方案提交政府常务会议或者全体会议集体讨论，听取意见，依法批准决策方案；三是本级政府依法报上级政府批准或提请本级人大或本级人大常委会审议通过，并依法向社会公布；四是本级或上级政府及其监督机关对决策事项执行情况进行检查、监督。

4　加强防汛抗旱指挥决策基础能力建设

4.1战术型决策基础能力建设

1）组织指挥能力。根据防汛和抗旱法律法规规定，防汛抗旱实行地方人民政府行政首长负责制，以此为核心建立完善行政、部门、单位、岗位和技术等各项责任制，形成全覆盖的组织指挥体系和责任体系。各级政府行政首长和防汛抗旱组织指挥负责人，应熟悉有关防汛抗旱法律法规政策，熟练掌握组织指挥所需启动应急预案的工作内容和程序，进行必要的指挥演练，锤炼提升组织指挥能力。

2）决策支持能力。决策支持能力是各级防汛抗旱办事机构及有关部门、单位应当具备的基本参谋能力，是决策者的外脑，包括专家经验、智慧、技术方法等支持能力。主要任务是熟悉掌握辖区内基本水情、水旱灾害变化规律、防洪抗旱工程情况，危险区群众转移与救灾、卫生防疫、通讯照明及防汛抗旱队伍、物资储备等保障情况，编制修订科学的防汛抗旱应急预案，针对突发险情灾情提供科学可靠的应对建议方案，努力做到决策依据可靠准确，决策建议方案理念正确、科学高效。

3）决策执行能力。决策执行能力，是将决策指令转化为应急行动、实质性处置水旱灾害应急事件的基本能力，主要任务包括实时洪水预报调度、应急抢险、应急抗旱、紧急状态下的安全转移与安置等紧急行动，需要专业队伍、技术人员和辅助人员紧密配合、协调行动，需要物资、设备、能源、通信、交通等方面的应急保障，是控制水旱灾害发展的核心性措施。

4）应急保障能力。应急保障能力是指应对局部范围内所发生水旱灾害突发事件可能超出本行业本系统正常保障范围和正常保障水平的临时保障能力，包括物资器材、气象水文、能源动力、交通、治安等方面的应急供应和支持保障能力，是控制水旱灾害发展的必要条件。

5）舆论引领能力。电视、广播、报刊、互联网、微信和微播等新闻媒体，在防汛抗旱工作中发挥着迅速及时传递信息、凝心聚力、鼓舞士气、增强信心、传播正能量等舆论导向作用；也起到及时发现问题、追踪事实真相、促进尽快强化措施、改进工作等舆论监督作用。应加强防汛抗旱新闻宣传工作，为防汛抗旱指挥战术决策提供舆论引导能力支持。

4.2战略型决策基础能力建设

1）进一步完善防汛抗旱工程体系。完善的防汛抗旱工程体系是管理和控制洪水、提供抗旱水源的物质基础，是减轻水旱灾害的最基础条件。应根据防洪规划，结合水库大坝、河道等工程分布及调控洪水能力等实际情况，以及水旱灾害发展趋势，本着防洪和利用雨洪水资源的原则，规划建设一批配套水源工程设施，分散储备水源，整体上增大现有水库总防洪库容，改善水库及河道工程的调控运行方式，达到分散和减少风险、有效利用雨洪资源的目标。

2）进一步完善防汛抗旱组织指挥体系。应在不断完善省、市防汛抗旱组织指挥和办事机构体系建设的基础上，健全完善县（市、区）、乡（镇）两级防汛抗旱办事机构、明确其单位性质、最低级别、工作人员构成及素质、设备设施和手段等标准要求，并组织进行培训和达标建设。

3）进一步完善防汛抗旱法规制度体系。应启动《山东省防汛抗旱条例》的立法调研、文本起草和有关材料准备工作，督促有关设区市完善地方配套法规，强化依法防汛抗旱。本着积极主动预防、严格有效管理的原则，应进一步明确各级事权和责任，制定防汛抗旱安全事故责任追究办法。

4）进一步完善防汛抗旱应急预案体系。应根据有关法律法规规定，针对流域、行政区、部门、重要工程及防护目标，建立全覆盖的应急预案体系，明确编制各类预案的工作任务、程序和职责，并建立预警机制，按规定批准实施。同时要落实预案执行体系，落实责任人员、资金及物资保障措施。在完善建立洪水和干旱监测预报基础上，探讨建立水旱灾害的预警机制。

5）进一步建立健全和加强抗洪抢险救灾队伍、抗旱减灾专业队伍体系建设，制定相应建设管理办法，明确单位性质、级别、人员、经费、物资、装备、训练、抢险、救灾、减灾、管理等内容，并建立跨行政区统一调用队伍、物资等运行机制。

6）进一步建立健全技术支撑体系。一是建设完善雨水情、墒情、工情监测站网，完善建设防汛、抗旱决策支持系统；二是编制洪水和干旱数字风险图，重点开发建设大中型及重要小型水库（包括尾矿库），重要骨干河道和穿过村、镇、城且易暴发大洪水的河道，以及蓄滞洪区、低洼易涝区、排水困难的城区矢量化数字风险图和易旱地区干旱风险图；三是建设完善省、市、县（市、区）、重点乡（镇）视频会商系统和重要防洪工程、重点部位防洪实时监控系统；四是建设全省防汛抗旱物资管理系统，图示各级各储备库及各类物资储备数量、调运使用范围、目的地距离、路况等信息。

7）进一步建立完善防汛抗旱物资储备管理体系。充分发挥山东省防汛抗旱物资储备中心的职能，针对各行政区域地域、水情、工情、灾害、防汛抗旱等方面不同的特点，统筹建立物资储备库，分级足额储备各类防汛抗旱和抢险物资，建章立制，规范物资的使用管理。

8）建立防汛抗旱资金的分配管理机制。各级防汛抗旱指挥办事机构应制定防汛抗旱资金分配管理办法，明确分配原则、分配条件、分配数额计算方法、工作程序、责任人等，并配合有关部门做好资金使用的监督调查、情况汇总等工作。

5　建立防汛抗旱指挥决策督察机制

5.1建立防汛抗旱督察体系

各级防汛抗旱组织指挥机构应按照2011年中央一号文件中关于“加强国家防汛抗旱督察工作制度化建设”的要求，建立省、市、县三级防汛抗旱指挥决策督察体系，实行督察专员制度，分级负责。采取例行督察、专项督察、应急督察等方式，自上而下对市、县、乡三级政府对防汛抗旱各项工作进行督察。

5.2明确防汛抗旱督察要求

应根据《国家防汛抗旱督察办法》的规定，出台《山东省实施〈国家防汛抗旱督察办法〉细则》，明确规定督察职责、督察方式、督察程序、督察整改、督察体系建设等要求，促进依法、科学、民主作出防汛抗旱指挥决策，促进水旱灾害的预防和应急处置工作，为保障防洪安全、供水安全、生态安全、粮食安全和经济社会稳定发展作出积极贡献。

6　结语

防汛抗旱决策的成败，取决于决策者自身素质水平和决策支撑能力。战术型决策，在很多情况下取决于以人为本、安全第一的价值取向，科学和经济往往成为次要考虑因素无疑是正确的，但应避免容易出现的超越客观实际的或过于保守的决策。战略型决策，应与经济社会发展水平以及对防汛抗旱的新要求相适应，在完善防洪措施基本控制洪水灾害的前提下，应重视抗旱和应对水生态危机的战略措施的决策。同时应强化依法决策，防止不决策不作为的行为留下灾害隐患。

（责任编辑郑继胜）

【中图分类号】TV87

【文献标识码】B

【文章编号】1009-6159（2015）-06-0003-04

收稿日期：2015-01-25

作者简介：孙宁海（1964—），男，调研员