东风渠灌区涉水事务现状及对策探讨

刘祥海

(四川省都江堰东风渠管理处，成都，610081)

1 东风渠灌区基本情况

东风渠灌区地处成都平原腹心地带，历经半个多世纪的继承与发展，已形成引、蓄、提相结合的综合利用大型灌区，承担着灌溉成都、眉山两市二十个县(市、区)农田，向成都市输送生活、生产和环境供水，以及向仁寿黑龙滩、简阳龙泉山两大水库灌区输水充蓄的任务。全灌区分直灌区和控灌区，直灌区又分平坝和丘陵灌区。平坝灌区(灌面11.11万hm2)是古老都江堰灌区(建国前灌面18.8万hm2)的重要组成部分。上世纪50、60年代修建了东风渠一至四期工程丘陵灌区，灌面8.32万hm2，到60年代末，形成了直灌区灌面19.45万hm2，干渠16条总长816km(其中，天然河道476km、人工渠道340km);70年代又相继修建了东风渠控灌区五期工程黑龙滩水库灌区和六期工程龙泉山灌区，设计灌面16.08万hm2，目前东风渠灌区灌面达到35.53万hm2。随着毗河22.2万hm2灌面工程的开工建设，总控灌面积(含直灌)将达到57.73万hm2，占都江堰灌区规划面积100万hm2的57.7%。

东风渠灌区是都江堰灌区的重要组成部分，可靠的水资源支撑着灌区社会经济的发展，促进了成都市的繁荣。2013年全省综合经济十强县中，7个位于东风渠灌区范围。都江堰东风渠灌区水资源的保障供给，对推动灌区社会经济科学又好又快发展，建设西部经济发展高地有着极其重要的作用。

2 灌区水问题突出、涉水事务矛盾交织

东风渠承接都江堰之水润泽天府，哺育西蜀大地，不断支撑着灌区社会经济的发展。但发展中灌区也伴随着水短缺、水污染、水生态和水灾害等问题，水资源供需矛盾十分突出，水环境水生态问题还比较严重，灌区管理权责不清，成为当前社会关切的灌区涉水事务中热点和难点问题。

2.1 灌区人水矛盾突出，资源短缺与浪费污染并存

由于社会经济的发展，建国后“十年九旱”的丘陵区用上了都江堰水，加之城市的快速发展、人口的迅速增加，既要消耗水也要污染水，造成了当前东风渠灌区的水问题突出。一是缺水问题。目前丘陵区主要用的是岷江汛期水，平坝灌区缺水主要在枯期，缺的是环境用水，属资源性缺水。加之用水粗放，灌溉基本是传统的大水漫灌，浪费严重;二是水污染问题。当地政府及有关部门在防污治污上采取了一定的措施，收到一定的成效，但水环境还未得到根本好转。城镇生活污水、工业及养殖业废水治理排放，任重道远。成都中心城区上游府河支流大型砂场常年洗砂，致使主城区府河、清水河、东风渠总干渠等河渠系常年水流不清，严重影响水质安全和成都市的水环境。

2.2 灌区涉水综合事务多，存在地方推诿现象

平坝河道水毁工程修复责任主体存在争议，部分地方政府在受益与负担的关系上回避《四川省都江堰水利工程管理条例》“谁受益、谁负担”的规定，从河道的管属权限上欲将省管河道水毁修复责任全部推给水管单位。根据《防洪法》规定，防汛实行地方行政首长负责制，水管单位未收取任何企事业单位的防汛保安费，连基本的农业水费与运行成本都相差甚远;由于河道兼有灌排功能，属省管河道，就要求省级水管单位维修，遇特大洪灾，单凭水管单位的经济实力是难以承受的;河道乱建、乱采、乱弃现象屡禁不止，河道砂石资源的无序开采，导致河床下切，河势改变，严重影响河道行洪安全，对河道水利设施安全运行和水生态环境破坏已经显现;部分河道(岸)的环境卫生“脏、乱、差”的现象仍然存在。总之，灌区涉及河(渠)道综合治理问题，有些事情是属地管理，有些事情是多部门共同管理，在实际工作中，有些地方“以省管河渠道为由”，全部推给水管单位，水管单位难负其重。

2.3 水管单位经济实力弱，抗风险能力低

农业水价增长机制缺失，灌区现行水价执行的2003年水价标准，随着物价的不断上涨，十年前的标准已不足目前东风渠管理处供水运行成本的40%，水费收入不能保障水管单位的正常运行;日常维修养护资金都得靠省上补助一点、水管单位出一点、灌区筹一点来解决;无力解决特大水毁的灾后重建问题，如2013年“7.9”洪灾，东风渠灌区水毁429处，经济损失1.13亿元，修复资金需1.8亿元。

2.4 矛盾交织，质疑省管体制的声音时隐时现

在水资源统一管理、河(渠)道综合管理受益与负担等关系问题的认识上，各方存在偏差，水管单位与地方政府及部门之间权责矛盾不断，相互推诿，制约了水利事业健康发展。

3 坚持省级管理体制，保障灌区均衡受益

针对上述问题，需重新审视东风渠水利现状，深刻分析坚持现行管理体制的必然性，深入探索水管单位、地方政府和部门之间的事权划分，对明确各方职责，齐抓共管保障水利工程良性运行，促进灌区均衡受益，着力保障成都生活生产用水、改善中心城区的水环境，都具有十分重要的现实意义。

3.1 统筹兼顾各方利益，必须坚持省管体制

东风渠灌区涉及成都、资阳、眉山、乐山的用水安全，属于跨区域流域性调水，因此能统筹兼顾各地用水利益的水管单位——东风渠管理处，必然实行省级管理的体制，即在省水利厅领导下负责水利工程的日常管理和水资源的具体调配。只有实行省级统一管理，才能保障水资源全灌区的均衡受益。按职责分工，东风渠管理处负责平坝河道堰坝取水口的管理、人工渠道干渠、分干渠及各支渠分水枢纽等水利工程管理，各区县水利部门负责支渠及支渠以下水利工程的管理。实行统一管理与分级管理的结合，层级分明，事权明确，管理有序，效果较好，理应坚持。随着社会经济发展和农村税费改革，为了更有效地节水和加强斗农渠管理，群众参与管理特别是用水协会的建立与健全是完善管理体制的有力补充，是十分必要的。

鉴于灌区水资源的统一管理和水利工程安全运行的需要，将具有灌(溉)排(洪)兼用的平坝河道确定为省管河道，由省水利厅实行行业管理，东风渠管理处负责日常监督管理。

3.2 坚持省级管理体制，是水资源统一管理的必然要求

近年来，依托水环境治理属地负责和防汛地方行政首长负责制，谋求对灌区省管河道实行属地代管的呼声频起，要么都由地方管，要么涉水事务都由省上管，所谓的“权责一致”。若水资源管理分割，有悖于水资源的流域性和统一性，难以统筹兼顾灌区整体利益和各方利益。

一是东风渠总干渠取水口位于成都市中心城区绕城以内的府河上游，除向成都中心城区提供用水外，还担负着向其他市地输配水的任务，有些支渠仍担负着跨区县供水的任务，因此绕城以内的河道不宜委托地方代管。

二是平坝灌区一些县(区、市)生活、生产(含农业灌溉)、生态用水基本上都是都江堰灌区供水，河道堰坝水利设施及用水管理若直接由当地管理，将造成管理分割，上游用水充分，下游用水困难、甚至无水可用，导致水资源分配不公，影响灌区社会经济的发展。

三是平坝灌区柏条河、徐堰河、江安河灌排兼用的河道若下放地方管理，则沿河修建的大量水利工程可能安全不保。近年来都江堰灌区地方管理的石亭江、绵远河、西河，由于分(河)段而治，过渡开采河砂，河床下切十余米，水利工程水毁相当严重，经济损失达数亿元。因此，灌区灌排兼用河道也不宜下放地方管理。为确保灌区的整体利益，统一管理实属必然。

四是根据《四川省水利工程管理条例》和《四川省都江堰水利工程管理条例》的有关规定，确立了跨市的东风渠大型灌区水资源和水利工程依法由省级统一管理的体制。

3.3 坚持省级管理体制，是水资源优化配置的必然要求

实现水资源的优化配置保障各地利益，需在统一管理的基础上，坚持科学调度，即在时间上和空间上对岷江水资源合理利用。

岷江来水水量汛期相对丰沛、枯期不足。近年来，都江堰上游修建了紫坪铺等大型水库，对提高灌区水资源的保障能力十分重要，也发挥了一定的作用，但却不能完全调节汛期水量;加之受地质地形制约，再建坝成库条件有限，因此岷江来水现状，仍然难以改变。

都江堰的扩灌区，历史上建设了一批大型水库，采用“长滕结瓜、引洪囤蓄”的方式使用岷江水资源，这就决定了要尽量多利用岷江汛期水，变洪水为资源，丰水期应大流量、高水位、长时间和远距离地向龙泉山、黑龙滩灌区水库输水，将平水期、枯水期的水量着力保障成都平原地区生活、生产用水，兼顾环境用水。要明确行业间水量分配原则:确保生活工业用水、满足农业用水、改善环境用水、结合发电用水。

4 各司其职各负其责，谱写水务事业新篇章

面对社会经济快速发展对水的需求和日益短缺的水资源，中长期通过引青(衣江)济岷(江)和引大(渡河)济岷(江)工程来解决;近期通过采取节水与治污并重、科学调度与严格管理并举、依法管水和管理体制机制创新等措施来解决水问题。紫坪铺水库增加有效供水还有余地，农业节水还有空间，防污治污还有潜力。要建立权责明确的管理体制，开源与节流双管齐下，结合治污，以缓解当前水资源供需矛盾，寻求涉水事务问题的解决措施。

4.1 建立健全权责明确的管理体制

建立健全省市县群团的水利管理和涉水事务分级、分部门负责的管理体制。水管单位按照省政府下达的“三定”方案规定的职责，负责水资源的日常管理、水利工程的安全运行和维修养护。从用水可靠和节水有效上讲，应建立完善用水协会组织，特别是农民用水协会。坚持防汛地方行政首长负责制，按事权和财权相统一的原则，实现地方防汛河道治理地方负责。灌排兼用省管河道的日常管理，水管单位与地方政府建立共同管理的机制，河道砂石实行全面禁采和高压严打非法盗采，这既是水管单位的职责，根据省政府《关于进一步加强河道采砂管理的通知》(川办函〔2005〕204号)规定，也是地方行政的职责，应充分发挥地方政府各职能部门和沿河乡政政府及村社的作用。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条:“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，成都市已建立起了环境卫生由“政府主导、属地区(市)县政府负责、相关省水利工程管理单位配合”的实施原则，因此水污染防治与河道两岸的卫生环境管理主体，自然是各地环保部门和地方政府的乡镇村社、街道社区。

4.2 按各自职责实施有效管理

省级水管单位需要省水行政主管部门继续加强领导和支持，还需要省级相关部门和地方政府的大力支持，如建议省上建立水价稳定的增长机制、重大水毁恢复重建基金、主要渠系工程维修养护基金并监督实施。在水利工程建设、工程维护、河道日常监管上，地方政府提供资金配套、建设场地、水政执法等方面支持和帮助。地方政府及水务、工商、税务、公安、乡镇政府、村社在各自的职责范围内，依法依规实施河道砂石开采监管和严厉打击非法开采行为。河道水污染问题，东风渠管理处虽采取了一定的执法行动，也多次向有关部门反映，但收效甚微，急需水污染防治管理主体的各级环保部门加强对东风渠灌区水质安全的保护。环境卫生，沿河渠道的村社、社区按“户集、村收、镇运、县(区)处理”的办法，对河渠道内及两岸垃圾漂浮物进行层层布防、逐点打捞实施清理。省水管单位除做好份内的工作外，还应配合有部门做好涉水相关事务。

4.3 重视开源与节流，解决当前水资源短缺问题

紫坪铺水库水利枢纽工程既是都江堰来水的控制性工程，也是岷江上游一系列电站总反调节工程，它的建设为提高灌区供水可靠性创造了条件。一是若改变目前由电网直接调峰调度运行，严格执行“电调服从水调”的设计调度方式，减少发电调峰弃水水量，将枯期下泄最低流量的不足200m3/s提高到300m3/s，会极大地提高灌区枯期的来水状况，特别是改善城市的水环境质量。同时，要研究均匀下泄发电带来的经济损失补偿问题;二是在理顺灌区水价的基础上，水量调度绝不能牺牲供水去换取发电效益;三是搞好工程的节水改造，改变用水习惯，通过政策、技术和经济等手段减少农业对水的消耗。开展节水型社会建设，实行全民节水。

5 结语

根据水资源的流域性和统一性，都江堰东风渠灌区仍应继续坚持灌区现行管理体制，进一步探索水管单位与地方政府及其部门间的事权划分，明确各方职责、形成合力，保障水利工程的良性运行，促进灌区均衡受益。总之，面对灌区水问题，应坚持通过实行标本兼治、各司其职、各负其责、相互支持、相互配合、齐抓共管的途径，来共同谱写水务事业新的篇章。