城乡统筹背景下农村公共服务设施建设

李庆梅 朱 伟

(四川农业大学建筑与城乡规划学院，四川 成都 611800)



城乡统筹背景下农村公共服务设施建设

李庆梅 朱 伟

(四川农业大学建筑与城乡规划学院，四川 成都 611800)

从宏观上阐述了城乡统筹发展的意义，从规划的角度对农村公共服务设施建设存在的问题及原因进行了分析，并从微观上针对城乡统筹背景下的公共服务设施建设进行了研究，以改变农村公共服务设施落后的面貌。

城乡统筹，公共服务设施，规划

1 概述

自改革开放三十多年以来，随着改革开放的深入，国家强农惠农富农政策的落实，农业基础设施、农村社会经济发展环境及农民生活水平都发生了翻天覆地的变化，农村呈现出大发展的崭新局面。但不能否认的是，城乡二元结构仍未能打破，长期以来形成的这种结构的发展模式造成了城乡在公共服务设施的供给上存在很大的差异，进一步导致了农村公共服务设施相对缺乏的局面，同时，这种城乡失衡也影响了我国的城乡二元结构，构成了缩小城乡差距的重要障碍。

步入21世纪以来，党中央已经出台了11个指导“三农”工作的中央一号文件，连续第11次把每年的1号文件锁定在指导农村的改革发展上，可见党中央国务院对“三农”问题的高度重视。“十八大”也提出了“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”的发展目标。在国家新发布的《新型城镇化规划》中还提到了“加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力”“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施……逐步提高城镇居民基本公共服务水平，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”。

党中央对“三农”以及城乡二元结构的关注为我国城乡公共服务设施的新格局带来了机遇，党和政府不断加大对三农的投入，特别是农村公共服务设施的投入，使农村公共服务设施的建设得到了较快发展，但历史问题、城乡二元分治造成的差距太大，改革仅仅只是解决了其中的一部分，没有从根本上打破城乡二元结构，农村公共服务设施落后的面貌没有得到彻底的改变。

就目前，我国城乡公共服务设施水平的差距主要表现在农村公共服务设施数量少、水平低、使用效率低、政府对农村的公共服务投入不足，农村居民在教育、医疗卫生、社会保障、劳动就业等方面与城镇居民相比存在巨大的差距。

2 城乡统筹发展与基本公共服务设施建设

1)统筹城乡公共服务设施是促进城乡居民公平发展的重要保障。由于我国长期实行城乡分割的二元经济社会政策，导致了农村公共服务靠农民自给自足，供需无法达到平衡。大量教育、文化、医疗、社会保障等基础设施、财政投入都集中在城市，造成城乡基本公共服务设施资源占有不均衡，使城乡公共服务条件产生较大差异，最终导致城乡居民享有公共服务的水平和质量相差甚远。因此，统筹建设城乡基本公共服务设施就是消除城乡二元结构对城乡居民基本生存和权益上的影响，实现全体公民享有基本公共服务设施均等化的目标。

2)统筹城乡公共服务设施是缩小城乡差距的关键措施。逐步缩小城乡发展差距，实现城乡一体化是统筹城乡发展的目标。城乡经济水平、居民收入和政府在公共服务上的供给差距是现阶段城乡差距的主要体现。农村公共服务设施资源需求日益增大而供给短缺使农民在教育、医疗、住房、养老和社会保障等方面的支出压力增大，最终这种收入低支出高的不平衡导致了消费倾向走低的趋势，制约了居民消费需求的满足和扩大。因此，统筹农村基本公共服务设施的供给是提升农民能力、增长收入、缩小城乡收入差距的必要条件。

3)统筹城乡公共服务设施是打破城乡二元结构的有效手段。阻碍城乡一体化发展的直接原因是城乡二元结构制度体系，统筹城乡发展，就要把城市与农村有机地联系在一起，使其做到同步推进、彼此照应、协调发展。因此，建立城乡统一的基本公共服务制度是从制度上来规范、约束、引导城乡发展，确保发展的协调性、配套性、平衡性和同步性。

4)统筹城乡公共服务设施是全面建设小康社会的重要举措。“坚持以人为本”“统筹城乡发展”“全面建设小康社会”是进入21世纪以来党和政府确定的我国发展的下一个重要原则和目标。由于历史原因而形成的长期城乡分割体制，使农村的发展远远滞后于城市，农民生活水平远低于居民。加强建设农村公共服务设施是提高农民生活水平、改善居住环境，为广大农民办实事、谋福利的一项重要的措施，能营造和谐的社会环境，使广大农民产生归属感。

5)统筹城乡公共服务设施是建设新农村的重要措施。过度着眼于城市建设而忽视农村建设，会造成城乡差别巨大，对于收入远低于城市，且居住环境又不如城市的农村居民来说，城市的巨大吸引力是不言而喻的，这将导致大量的农村剩余劳动力涌向城市，使城市不堪重负，产生众多的城市病。因此只有加快农村公共服务设施建设，提高农民的生活水平，缩小城乡生产生活差别，才能避免农民过度集中涌向城市而造成的城市问题。

3 公共服务设施建设现状及原因分析

3.1 公共服务设施建设现状及存在的问题

现阶段城乡公共服务设施建设的现状比较落后，公共服务的基本供给远远不能满足农民日常生产生活的需求。这种供需不平衡主要表现在以下几个方面：

1)公共服务设施供给不足，导致供需失衡。城乡公共服务的差距首先表现在公共服务设施数量的不足导致与实际需求脱轨。基础设施薄弱，医疗、教育、卫生、文体设施等公共服务水平相对偏低，使农村居民难以获得基本的公共服务，不能满足日常生活的基本需要。

2)公共服务设施覆盖率低，提供服务范围有限。在大多数农村中，除行政机构和小型商店覆盖率较高外，一些如学校、医疗站、体育场所等公益性服务设施的覆盖率并不理想，垃圾处理、污水处理、养老院、托儿所等服务设施的覆盖率更低。再加上受农村地区范围广、村落分布分散的限制，大部分公共服务设施仅能为本村居民提供服务，而不在辐射范围的村庄无法获取，即便能够获得其服务质量也会受到场地条件限制的影响。

3)公共服务设施建设指导不足，后期管理、维护工作滞后。目前农村公共服务设施建设多沿用传统模式，缺乏科学的技术指导。由于公共服务设施功能的大众性和服务的广泛性决定了其建筑设计、建材选择、施工难度等方面的复杂性，若缺乏专业指导，可能会由于施工不规范或建材质量问题等原因造成工程低质量。而且由于农村公共服务设施管理、维护机制不健全导致其使用寿命变短、功能衰减、设施损坏等问题。

4)公共服务设施发展不平衡，地区差异较大，缺乏协调性。由于我国地域广阔，经济水平差距大，导致公共服务设施配置的区域不平衡。例如我国东部城镇化水平较高，经济也较为发达，公共服务设施建设基本能满足当地居民的需要。而在中西部地区，城镇化水平较低，经济水平相对落后，设施资源相对匮乏。而对于某一地区来说，由于缺乏统一规划和统筹安排，建设随意且过度分散导致资源利用率较低，造成空间的支离破碎和农村用地的浪费。

5)公共服务设施建设资金来源少，投入不足。由于我国农村经济发展较落后，农村公共服务设施建设的资金投入不足。进入21世纪以后，虽然国家加大了对三农的投入，但相对于城市而言，农村仍有较大差距，依靠有限的农村集体经济和农民个人低收入远远不能改善现状。

3.2 公共服务设施建设问题的原因分析

1)历史的原因导致“重城镇轻农村”的思想扎根于城乡建设中，国家财政投入更多地集中在城市发展建设中，而忽略了农村公共服务设施的建设。

2)相关法律法规和规范标准的不完善，对农村公共服务设施的规划建设指导不具体，导致建设过程中难免会出现纰漏。

3)政府激励机制与约束机制的不健全，使对建设工作热情不高，建设效率和持续性较低。

4)当地村民在公共服务设施建设上参与性低、管理意识的缺乏是使其难以获得自身需求，导致农村公共服务供需不均衡的重要原因。

5)公共服务设施规划没有突破区域范围的限制,规划本身存在技术和综合协调能力的局限。

4 城乡统筹背景下的公共服务设施规划建设

4.1 公共服务设施规划原则

1)以城带乡，统筹发展原则。将城镇作为核心，充分利用城市公共服务设施资源，统筹协调资源配置，实现城乡资源共享与综合利用。

2)远近兼顾原则。规划建设不仅需要考虑近期需求，还要充分考虑到人口老龄化带来的农村人口分布变化与服务半径变化问题。

3)以人为本，方便生活原则。结合农村实际情况，根据当地居民生活需要，兼顾设施规模与服务半径要求，帮助农村解决最基本、最基础、最急需的公共服务设施建设问题。以人为本，贴近生活，服务便捷，为农民创造一个适宜的生活生存环境。

4)因地制宜原则。我国农村地区地域广阔，应根据不同地区的地形地势和风俗习惯，结合现有公共服务设施建设情况作出合理规划。

5)集中布置原则。考虑到公共服务设施的服务范围，应将其尽量布置在农村居民相对集中的地方；同时为满足人们对各类设施的需求，应将其集中布置，满足在一定区域内公共服务设施的全面化与便利性。

4.2 公共服务设施规划布局

城乡统筹，实现城乡一体化要求我们将城镇与农村视为一个整体，因此，对于公共服务设施的规划布局也要求我们将城镇与农村共同考虑，统筹规划。就农村而言，重点研究文化体育、教育、医疗、社会福利等公共服务设施。

1)文化体育设施布局。农村文化娱乐设施是农村重要的文化工作网络和主要的文化活动阵地，其布局应以乡镇为依托、以村为据点、以居民为对象进行规划建设，要求每个乡镇必须配有综合文化馆，设置图书馆、影剧院、室内外体育场等，条件允许的乡镇还可根据实际情况配以多功能活动中心如茶室、棋牌室、书画室、游泳池等。

2)教育设施布局。经调查，目前农村教育设施布局存在相当大的问题，学校分布多而散、办学规模小、设施不齐全、教学资源浪费、教学氛围不浓等问题严重制约了农村的教育发展。

要改善这种城乡间差距，教育设施的改革至关重要。首先，应根据不同情况，因地制宜地调整农村学校的布局，合理布置中小学，考虑交通和经济负担等问题,优化配置教育资源；其次，要提高校舍建筑质量与美感，提高教学设施水平；第三，要合理规划学校规模，提高办学条件，充分考虑就学条件。

3)医疗卫生设施布局。目前农村医疗服务设施主要以社区卫生服务中心为主，相较于城市而言，存在规模小、环境差、保健功能薄弱且医疗人员缺乏、专业素质较低、设施设备落后等问题。

医疗设施的建设关系着居民的就医问题，首先，在规划时必须严格按照医疗卫生设施的标准进行建设，确保医疗卫生设施覆盖整个农村；其次，条件较好的乡镇可考虑配置专科医院和特殊性质的医院，如急救中心、妇幼保健医院、精神病院等；第三，政府应加大相关政策的改革，推进医疗设施的改善，改善当前乡镇医疗设施缺乏、诊疗受限的情况，确保居民的就医条件和健康水平。

4)社会福利设施规划。社会福利设施的建设对于推进新农村建设，实现城乡一体化起着十分重要的作用。因此为了改善农村社会福利设施，首先，要合理布局服务设施；其次，完善社会福利设施的功能，使规模建设满足居民需求，提高现有设施的服务质量；第三，完善社会养老、救助、医疗卫生、文化娱乐等功能，真正解决民生问题。

5 结语

在我国，城乡公共服务设施发展仍普遍存在不平衡的现象，如何在城乡统筹背景下完善农村地区的公共服务设施建设，实现城乡一体化仍需要我们的不断研究与探索。

[1]迟福林，殷仲义.中国农村改革新起点:基本公共服务均等化与城乡一体化.北京：中国经济出版社,2009：155.

[2]罗震东，韦江绿，张京详.城乡基本公共服务设施均等化发展的界定、特征与途径.现代城市研究，2011(7)：89.

[3]赵洪才.城乡统筹背景下的农村市政公用设施建设.城市发展研究，2010，17(5)：112-115.

[4]王 敏.武汉城乡统筹背景下农业生态地区的公共服务设施规划.建筑设计管理，2010(5)：26-27.

Rural public service facilities construction under the background of urban-rural planning

Li Qingmei Zhu Wei

(CollegeofArchitectureandUrban-ruralPlanning,SichuanUniversityofAgriculture,Chengdu611800,China)

The thesis describes the meaning of urban-rural planning development from the macroscopic view, analyzes public service facilites construction problems and cause from the aspect of planning, and studies the public service facilities construction under the background of urban-rural planning from the microscopic view, with a view to improve the rural public service facilities.

urban-rural planning, public service facilities, planning

1009-6825(2015)01-0235-03

2014-10-21

李庆梅(1994- )，女，在读本科生； 朱 伟(1980- )，女，讲师

C913

A