通济堰灌区水政执法的实践与思考

刘 国

(通济堰管理处,四川 彭山，620860)



水政执法

通济堰灌区水政执法的实践与思考

刘 国

(通济堰管理处,四川 彭山，620860)

水政执法是水利工程管理单位的核心和灵魂，依法管水、依法治水、依法用水是法制社会的必然要求。本文通过本灌区水政执法的实践活动，分析了水政执法中存在的困难和问题，提出强化水政执法的对策与建议。

水政执法 问题 对策 通济堰灌区

1 通济堰灌区概况

通济堰始创于公元前141年，是四川省古代继都江堰之后的又一大型水利工程。灌区位于成都平原西南边缘，岷江中游西岸，北起新津县南河，位于岷江与总岗山之间，南至岷江平江峡，东邻岷江右岸，西至总岗山丘陵区，南北长约65km，东西宽约13.6km，灌区幅员888.6km2，灌溉成都、眉山两市的新津、彭山、东坡、青神四县(区)的3.47万hm2农田，是具有灌溉、防洪及工业、生活、发电、水产、环保供水等多功能相结合的大型水利工程。通济堰共有3条干渠总长98.47km，支渠65条总长363.43km，斗渠304条长493.81km。灌区支渠以上的各类渠系建筑物3786座。

2 通济堰水政执法队伍的建立

2.1 通济堰水利工程点多、线长、面广，纵观其管理历史，各朝诸代的水政管理均为“州官负责，职官分管”的水利委员会组织体制，下设管理机构，具体负责堰务工作。主管水利工程的长官都属朝廷命官，还设有堰勇、堰差、丁役等专门负责捐税征收和处理水事纠纷的工程安全专管机构和专职人员。为调处水事纠纷和水利争端，逐步形成了历史悠久的《堰规》、《堰章》等制度，成立了专门的管理机构。民国时期设有护堰大队，建国后实行了一段时间的军管。

2.2 改革开放后，随着《中华人民共和国水法》的颁布实施，为依法管水、依法治水指明了方向。通济堰管理处于1982年起步，建立起一支以水政监察为主导，公安保卫、渔政检查为辅助的水政综合执法队伍。1982年2月，经乐山地区公安处和水电局批准，配备公安员一名，专职负责工程的安全保卫工作。1984年5月设人事保卫科，1987年11月设渔政检查员1名，1991年3月配备水政监察员5名，1993年3月设水政监察科，1994年2月设渔政管理分站，配备渔政检查员3名，1998年3月成立眉山地区水政监察支队通济堰水政监察大队。

2.3 通济堰水政执法队伍采取多块牌子、一套人马合署办公的综合执法管理模式，现有综合执法证持证人员16人。其中，处领导3人，水政监察科专职人员5名，各管理站兼职执法8人。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《水行政处罚实施办法》(水利部第8号)的相关规定，受眉山市水务局委托，在通济堰灌区开展水政监察、水行政综合执法工作，同时根据《四川省都江堰水利工程管理条例》，接受都江堰管理局水政监察综合支队领导。

3 典型案例

3.1 涉水事务案

2012年，遂资眉高建公路眉山段项目，跨越我处二支渠、三支渠、范盆堰支渠、中沟排洪道四条渠道共五处水利工程，施工单位四川鑫福高速公路投资有限公司未经我处知晓和同意，擅自在渠道内埋设管涵，破渠填土，修建施工便桥。我水管人员发现后立即进行制止，并上报管理处，管理处以通处函〔2012〕20号《关于遂资眉高速公路工程跨越通济堰水利工程相关事宜的函》和通处函〔2012〕22号《关于立即拆除通济堰渠道内施工便桥管涵的通知》，告知施工单位工程项目涉及水利工程应履行的程序和材料，并要求立即停止违法行为。两函件分别抄报建设项目指挥部和眉山市水务局，随后多次联系协调相关部门和单位，最终该公司拆除了埋设于渠道内的施工便桥管涵，保证了渠道输水和防洪安全，并向我处报送了跨渠设计施工方案，与我处达成了《遂资眉高速公路工程跨越通济堰水利工程协议书》，保证了水利工程安全和水管单位的合法权益。

此案件的妥善有效处理，首先离不开基层水管人员的日常巡查，案件发现及时；其次是向违法责任单位书面告知其应履行的程序和材料，及时逐条宣传解释相关法律条文，得到了当事人的理解和认可；最后是交通、水务等部门和地方政府的积极参与协调，使违法行为及时得到纠正。

3.2 供水权案

2012年9月初，四川新津工业园区管理委员会以《四川新津工业园区管理委员会关于停止向新津化工园区B区企业供水的函》(新管函〔2012〕51号)函告我处，以我处侵害园区供水企业菲德勒水务(成都)有限公司经济利益为由，要求我处停止向四川新津工业园区B区企业成都化工股份有限公司供水。我处高度重视，积极收集整理相关政策法规和证据材料，在成都市水务局、眉山市水务局的主持协调下，与成都新津工业园区管理委员会达成共识和谅解，确认了通济堰向成都化工股份有限公司的合法供水权。

供水权之争在通济堰灌区前所未有，此案件在短时间内平和处理，一是我处准备了充分、详实的材料。通济堰水利工程的立项批复文件明确了其工业供水的职能；管委会的用水申请和取水工程建设项目书证明了向成都化工供水是经管委会和新津县政府知晓并明确同意；菲德勒水务(成都)有限公司及成都化工股份有限公司与政府签订的入驻协议，证明了成都化工股份有限公司远早于菲德勒水务(成都)有限公司成立就与我处建立了供用水关系；取水许可证明确了成都化工股份有限公司合法用水地位；二是用水企业的支持。由于多年为企业用水提供优质服务，与企业建立了良好亲密的合作关系，成都化工股份有限公司明确表示继续保持与我处的供用水关系；三是成都、眉山两市水行政主管部门的依法、公正调解。

4 水政执法中存在的困难和问题

在通济堰灌区近20年的水政执法实践中，很少有案件真正通过严格的行政处罚程序作出行政处罚决定，基本都是通过批评、宣传、教育、调解，让违法当事人停止具体违法行为，恢复破坏工程设施、适当给予经济赔偿和补偿的方式进行处理，水法规的严肃性、水政执法的权威性严重不足。我处水政执法工作存在以下主要困难和问题：

4.1 水法律意识社会重视程度不够

从通济堰多年的水政执法实际活动看，除了普通群众和业主对水法规知识知之甚少或根本不了解外，地方保护主义、行政干预和部门利益干扰严重。一些地方党政领导机关或领导人，在水事违法案件中起到了不恰当的影响和作用，地方保护主义和部门利益也有置水法律法规不顾，存在影响水政执法的不良现象。

4.2 执法的力度和刚性严重不够

在具体的水事违法案件中，当事人拒不纠正错误和拒不执行水政执法处理意见的情况屡有发生，水政执法常有力不从心、束手无策之感，执法目的和效果很难达到。

4.3 委托执法受限制

通济堰水政执法受眉山市水务局委托，而通济堰工程跨成都、眉山两市，水政执法人员持证在成都市新津县范围内的水政执法巡查，当事人提出地域管辖问题常使现场人员为难。同时，由于不是执法主体，不能以自己的名义行使行政处罚权，极大地限制了水管单位水政执法的独立性和自主性，降低了执法的时效性和快速反应能力。

4.4 执法队伍能力建设不足

通济堰水政执法队伍从人员配备看，文化程度不高，专业知识搭配不合理；从执法装备上看，装备严重不够，与水政执法的执法队伍专职化，执法装备系列化的要求相差甚远。

5 对策和建议

5.1 加强学习，提高素质

打铁还须自身硬。水执法人员应加强职业道德修养，加强水政策法规学习，努力提高自身素质、业务能力和办案水平。

5.2 夯实基础，加大投入

管理处应重视水政执法队伍建设，充实精兵强将，加大经费投入，配置水政执法巡查、处理案件所必须的交通、摄像、录音等调查取证装备。

5.3 加大宣传，营造氛围

继续加大对灌区社会，特别是地方领导和行政机关、工矿企业主的水法规宣传，不断提高灌区社会对水法规和通济堰水利工程的知晓度，使灌区逐步形成关心通济堰、保护通济堰的良好氛围。

5.4 重视巡查，提前介入

水利工程管理单位水管人员的每一起水利管理活动，都应视为水政执法活动。坚持水政执法巡查制度，对水事违法行为及时发现、提前介入，才能在处理中化被动为主动。

5.5 整合力量，强力惩处

充分发挥公安、水政联合执法工作机制优势，整合环保、畜牧等部门执法力量，坚决打击、快速处理每一起水事违法案件，在灌区内形成强大的威摄力，树立水管单位管水权威和水法规权威。

刘 国，男，水利水电工程师，四川省通济堰管理处水政监察科科长，主要从事水政执法和水资源管理工作。

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D922.66

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2095-1809(2015)01-0050-03