水行政执法中正确行使自由裁量权应注意的方面及保障措施

孙国华

(塔里木河流域阿克苏管理局，新疆 阿克苏 843000)

英国著名的哲学家培根说过这样一句话:错误执法比犯罪更可怕，后者只是污染了河流，而前者则污染了源头。

可见作为一名水行政执法人员，正确行使水法规赋予的水行政执法权，规范合理地使用自由裁量权，减少执法的随意性，保证执法的公正性是何等的重要。

1 自由裁量权的含义

什么是自由裁量权?水行政执法中的自由裁量权是指水法和其它水法规仅对水行政行为的目的、条件、范围、程序等内容做出原则性的规定，而将水行政行为的方式、标准等具体执行内容交由水行政执法主体自行选择决定。换言之，水行政执法中的自由裁量权是指在水行政执法过程中，对当事人的违法行为是否进行处罚?以何种处罚种类进行处罚以及处罚的标准，由执法人员来决定。

自由裁量权的实质是一种选择权，是水行政执法人员所享有的，在他们认为合适或必要的情况下行使或不行使的选择权以及采取什么方式和标准进行处罚的选择权。

比如:《防洪法》第五十五条规定:违反本法第十九条规定，未按照规划治导线整治河道和修建控制引导河水流向、保护堤岸等工程，影响防洪的，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。

这里既给了水行政执法人员一万元以上十万元以下罚款的自由裁量权，同时也给了执法人员行使或不行使的自由裁量权，也即处罚或不处罚的自由裁量权。

水法规虽然赋予了行政机关和执法人员可以选择判断行政裁量权，也即自由裁量权，但是行政裁量并不是随心所欲的自由裁量，而是严格限制在法律授权的范围内。自由裁量权的行使必须符合律法本意，体现公正合理的原则。否则，必然会造成对法律精神的歪曲，对公民权益的损害。

正确行使水行政执法中的自由裁量权应注意哪些方面呢?笔者根据自己多年来的执法实践，谈谈自己的看法。

2 正确行使自由裁量权应注意的方面

2.1 正确行使自由裁量权应体现“过罚相当”的原则

何谓过罚相当?也就是说有多大的过错，就应当承担多大的责任，即对具有违反水法规事实的公民、法人或其它组织，在实施水行政处罚时必须以事实为依据，以法律为准时，处罚的幅度要与违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相当，既不能处罚过轻，也不能处罚过重。处罚的目的是为了纠正违法行为，教育公民自觉守法。这样的水行政处罚才可以说它是合理公正的。

《水行政处罚实施办法》第三条规定:水行政处罚应遵循公正、公开的原则。实施水行政处罚时必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

水法规授予水行政机关及其执法人员自由裁量权，是为了让水行政执法人员更加灵活有效地执行水法规，使水行政处罚更贴合案情的实际，更正当、更合理，以实现个案的公正性。所以，水行政执法人员行使自由裁量权，必须建立在正当考虑的基础上并符合情理。

如果执法人员滥用手中的自由裁量权，在实施水行政处罚时偏离立法宗旨和“以事实为依据，以法律为准绳”的水行政处罚基本原则，那么行政相对人就会根据《行政诉讼法》第54条第4项的规定，以水行政处罚显失公正为由，向人民法院提起要求撤销具体行政行为的行政诉讼。如果水行政执法机关一旦因此而败诉，那么执法形象将会受到很大影响。失信于民，会使执法机关今后的执法面临重重困难。

可见只有公正合理的使用自由裁量权，才能有利于提高行政机关的公信力，降低执法风险，降低行政复议、行政诉讼发案率，预防和化解行政争议，维护社会稳定。作为一名水行政执法人员一定要牢固树立公正执法的法治理念，这样才能真正履行好代表国家对水资源实施统一管理和监督的职责。

2.2 要充分考虑当地经济发展状况和当事人的经济收入水平

水法规中规定的罚款额度上限和下限之间有很大的空间。那么针对一个具体的水事违法行为，我们在对当事人实施水行政处罚时，不仅要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度来考虑究竟应给予怎样的水行政处罚，在对其实施罚款的处罚时，还应考虑当地经济发展的状况。

对经济发展滞后的地区，在法定的处罚幅度内取低额度的罚款金额。反之，对经济发展快、人均收入高的地区，罚款的额度则相应提高。否则，便达不到处罚的目的和效果。

对经济发达地区和经济落后地区如果只强调同一标准，就会出现形式上的合理而实际上的不合理。另外，为了更好的体现处罚与教育相结合的原则，在行使自由裁量权时，笔者认为还需考虑当事人个人经济状况。

比如:对擅自在河道边架泵取水的违法行为，如果当事人是一个靠种地为生、收入微薄的地道农民，只要其对违法行为认识态度端正并及时改正，能教育的就不处罚，即便是罚款也取最低额度。

如果是一个有着几百甚至是上千亩地的土地承包商，其未经允许擅自在河道边架泵取水，那么，我们在对其实施水行政处罚时，则会结合他的个人经济状况和违法行为的具体情况，给他一个罚款额度相对较高的处罚。

对同一个违法行为，不同的人处罚的额度不同，这不是执法不公、“同案异罚”，而恰恰是为了个案的公正性，应允许执法人员具体问题具体对待。这是水行政执法的需要，是维护正常水事秩序的需要。

因为处罚的额度太低，对土地承包商根本起不到震慑作用，违法成本低而违法行为获得的利益却很高，那么，他根本就不在乎水行政处罚给他带来的小小损失，只要有机会他还会继续实施同样的违法行为。只有加大对他的水行政处罚力度，他才会权衡利弊主动放弃再次实施同样违法行为的念头。

2.3 规范执法过程，严格依照法律程序执法办案

水行政法规赋予了执法人员手中握有较大的自由裁权。权力的正确行使离不开相应的执法监督，因为权力一旦失去监督就会产生腐败。而规范执法过程，严格依照法律程序执法办案，就能有效的实现水行政机关执法人员的自我约束，有效的控制和减少执法过程中的腐败现象。

《行政处罚法》第三条第二款规定:没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条讲的是行政处罚要坚持处罚法定原则和程序法定原则。

第三十一条规定:行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本条规定阐明了水行政执法人员在实施水行政处罚前要履行告知义务。

第三十二条规定:当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。并规定行政机关不得因当事人的申辩而加重处罚。

第三十七条规定:行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。

第四十二条规定:行政机关做出较大数额的处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。同时依照法律的规定，行政机关在对当事人做出行政处罚决定时，要书面告知当事人获得救助的权利，也即行政机关有义务告知当事人，不服水行政处罚决定时，获得法律救助的途径和期限。

以上的相关法律规定，就是从程序上对执法人员的执法行为进行规范。如果执法人员都能够规范自己的执法行为，严格按照法律程序去执法办案，那么，就能有效的遏制自由裁量权的滥用，有效的减少权利寻租的机会，有助于防范职务犯罪。

在执法实践中普遍存在重实体、轻程序的现象。殊不知，如果程序违法，即便行政机关认定事实清楚，适用法律准确那么行政处罚决定依然是无效的。所以，必须要严格按照法律程序办案。

2.4 实施水行政处罚应坚持集体讨论决定制度

《水行政处罚实施办法》第三十条规定:对公民处以超过三千元罚款、对法人或其它组织处以超过三万元罚款、吊销许可证等较重的水行政处罚时，水行政机关负责人应当集体讨论决定。

近年来，国家在水行政法规立法上，加大了对违法行为的处罚力度。按照现有水法规的罚则，违法当事人是公民个人的，一旦对其实施罚款，额度基本上都在三千元以上，所以，要实施处罚就必须坚持集体讨论决定制度。由水行政机关负责人召集全体执法人员集体讨论、分析案情，依据立案调查的所有证据材料进行全面分析，综合考虑，集体研究决定，以对当事人做出最适当的水行政处罚决定。

坚持集体讨论制度，可以有效的避免办案人员因各种原因而导致的办案不公，可以集思广益，充分听取每个执法人员对案情的分析和看法，有效避免因办案人员片面看待问题而导致的处罚决定不公正不合理的现象发生。同时坚持集体讨论制度，可以很好的避免办人情案、关系案的情况发生，又能使受人情拖累的执法人员就此解脱出来，还可以避免执法人员在办案时，因当事人说话态度不好或申辩等原因，从而在行使自由裁量权时参杂个人恩怨，做出不适当的处罚决定，使自由裁量权的行使丧失公正性、合理性。

3 正确行使自由裁量权的保障措施

(1)加强职业道德教育，提升执法人员个人素质和修养，树立执法为民的宗旨意识。既要依法行使水法规赋予的权利，又要履行全心全意为人民服务的义务。实施水行政处罚时坚持以事实为依据，以法律为准绳。既不能因为当事人对自己有恩、关系好，就面子上过不去而该罚的不罚，也不能因为当事人对自己有怨或说话态度不好而加重处罚，要以一个执法人员应有的职业道德去对待每一个当事人。对每一起案件的处理，要建立在正当合理考虑的基础上。

(2)建立执法人员业务学习和培训制度。通过学习培训提高执法人员的业务能力和执法水平以及对法律条文的理解、分析能力和判断问题的能力。同时加大对责任心强、有法律专业特长的人才培训投入力度，给他们提供出去学习交流的机会，以点带面，以达到整体提高执法人员业务水平的目的。

(3)定期开展典型案例分析讨论活动。从事实认定、办案程序、调查取证技巧、法律适用等方面分析解剖，为今后办案提供指导范例，起到举一反三的作用。

(4)定期开展案卷评查活动。可以由上级部门组织案卷评查，也可以由执法机关内部自行组织评查。开展案卷评查一是能促进办案人员在执法中严格按照法律程序办案，在收集证据时能全面、客观、公正，认定事实清楚，适用法律准确。二是能有效的避免滥用自由裁量权的情况发生。三是能促使办案人员扎实做好执法案卷材料的及时整理归档工作。

(5)完善水行政执法档案管理制度。对所有办案资料及时整理归档并装订成册。其意义是:执法档案是办案人员劳动成果的结晶，凝聚了办案人员所有的心血和智慧，为我们回顾过去总结经验指导未来工作提供了很好的借鉴。

完整的案卷材料，一是为今后再办理同类案件提供了现实参考依据，便于提高办案效率。同时有利于使执法人员再办理此类案件时，保持办案的连续性与稳定性。二是一旦引起行政复议和行政诉讼，完整的案卷档案，可以为水行政执法机关提供详实的证据材料，这对证明水行政机关是否依法行政起着至关重要的作用。三是便于从中发现存在的问题和不足，促使执法人员进一步规范执法行为，不断提高业务水平和办案能力。

(6)建立健全各项规章制度，强化监督制约机制。建立健全办案说明理由制度、听取陈述申辩制度、行政执法责任制、错案追究制、评议考核制大要案上报制度等一系列完整的水行政执法综合制度体系，能有效防范和制约自由裁量权的不正确行使，维护法律的公平正义，不断推进依法治水、依法行政的法治化进程，为塔里木河流域水利事业的健康有序发展保驾护航。

4 结语

水资源是国民经济的命脉，是生态环境的控制性要素。水行政执法人员担负着代表国家对水资源实施统一管理和监督的职责。所以，只有正确行使水法规赋予的水行政执法权，正当合理地运用自由裁量权，才能真正落实党的十八届四中全会提出的“依法治国”方略，有力地推进流域内“依法治水”的进程。

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［2］张水海，张显伟，尹口．行政执法实务与案例指导［M］．北京:中国法制出版社，2011．

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［4］陆毅．浅析行政处罚自由裁量权［J］．水政水资源，2006(05)．

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