山西省天保二期工程实施现状分析及对策建议

李梅

（山西省国有林管理局，山西太原 030012）

山西省天保二期工程实施现状分析及对策建议

李梅

（山西省国有林管理局，山西太原 030012）

实施好天然林保护工程对保护天然林资源，改善林区民生，建设生态文明具有重要意义。总结了山西省实施天保工程的主要做法及经验，并并针对工程实施中存在问题提出了对策建议。

山西省；天保工程；对策建议

实施好天然林保护工程二期工程（简称天保二期工程）对保护好天然林资源、改善林区民生、实现科学发展，建设生态文明具有重要意义。本文总结了山西天然林保护工程二期工程实施的经验做法，分析了工程实施存在的问题，并提出相应的对策建议，期待对各地进一步做好该项工程提供借鉴和参考。

1 基本情况

山西省国土面积1 566.20万hm2，其中林业用地面积765.53万hm2，森林覆盖率18.03%，纳入天然林保护工程二期实施范围的面积517.09万hm2，占全省公益林面积803.33万hm2的64.30%；天保二期工程从2011年开始实施，工程实施范围包括9个市的74个县和8个省直林局以及实验林场共83个县（局）级实施单位，工程建设项目包括天然林停伐、森林管护、公益林建设、中幼龄林抚育、职工社会保险养老统筹等方面，概算总投资82.25亿元。

2 主要做法及经验

2.1 政府高度重视

山西省人民政府印发了《关于进一步推进全省林业生态建设提质增效再上新台阶的意见》，要求各级人民政府大力实施天然林保护工程，逐年增加林业生态建设投入。在《各市和省直部门（单位）年度目标责任考核指标》中，将天然林资源保护工程纳入生态建设目标责任考核指标。省政府组织的全省林业生态建设专项督查，将启动生态效益林补偿工作情况、天保工程资金到位以及实施情况列入督察项目。省政府办公厅印发的《山西省创建林业生态县实施方案》，将建立地方公益林生态效益补偿制度作为生态县创建的必要条件。

2.2 狠抓政策落实

落实好天然林保护工程二期工程地方补助政策，是推动天保工程顺利实施的重要基础。采取会议部署、情况通报、检查督导、领导调研等方式，积极推动各县级实施单位建立地方公益林生态效益补偿基金制度，加快国有林场改革。截至目前，全省已有26个县（市、区）建立了地方公益林补偿制度，工程区已有45个国有林场纳入全额事业单位预算管理或人员经费纳入财政全额预算管理。解决了林场职工工资和管理经费不足问题，为促进林区社会稳定发展和生态文明建设提供了强有力的经济保障。

2.3 严格责任落实

以落实责任制为基础，针对不同权属、不同保护等级、不同单位、不同地域森林资源的特点，整合林地管理、资源保护、森林防火、有害生物监测管理平台，推动森林管护、森林公安、森林消防力量的有机融合。工程区划定10 200个责任区，落实10 200名专职管护人员，基本信息统一登记、建卡、造册，以县为单位，统一管护人员上岗标识。在示范单位开展森林管护GPS巡检系统建设的试点，建设以森林管护装备统一化、巡护机械化、监管科技化、设施标准化、职能综合化、管理信息化为目标的综合管护队伍。

2.4 创新管护机制

坚持典型引路、示范带动，尊重基层和群众的首创精神，研究总结工程实施中的好做法、好经验，抓示范、树典型，指导和推进工程建设。在森林管护中，总结推广了国有林承包管护、以站兴业、多元发展的“林区模式”和集体林家庭托管、两权分离、保林富民的“沁源模式”和“吉县模式”。针对国家级公益林面积分散、个人管护难度大，结合天保管护任务，以建站管护、拉网封禁、标牌建设为重点，有序推进设施管护，鼓励林权所有者以林地流转、股份联办等形式发展家庭（股份）林场，林业大户实行自主管护，鼓励国有林业单位托管经营所辖区域插花及毗邻的非国有公益林。建立了以设施管护为基础、集中管护与自主管护相结合、委托管护为补充的森林资源综合管护体系。

2.5 规范设施建设

遵循“让国有林场贴近现代文明，让现代文明走进国有林区”的理念，从2010年起，山西省发改委累计投资10 700万元，新建、改建森林管护站384个。结合国家国有林场扶贫项目的实施，着力推进工程区国有林场场部危（旧）房改造工程，新建、改建林场117个，占工程区林场总数的64%。各市也多方筹集资金，修建综合管护站218个，拉网2 217km，配备GPS仪器2 600多部。设置标准化责任碑（牌）3 800个，为森林资源管护提供了基础保障。

2.6 实施流域综治治理

在营造林、森林抚育等任务布局上，按流域综合规划、任务集中安排，宜造则造、宜封则封、宜抚则抚、宜改则改，山水林田路统筹规划，管护营林产业齐头发展。实现了全流域治理、全林分经营，扩大了森林面积，提高了森林质量，增加了林场收入，促进了转型发展。

3 存在的主要困难和问题

3.1 地方公益林补偿基金制度建设缓慢

集体和个人所有的地方公益林是天保工程区天然林保护的重要组成部分。落实地方公益林的生态效益补偿基金，是贯彻落实国务院批准实施的天保工程二期实施方案的政策要求，关系到这些地方的生态安全、林区稳定和林权所有者的切身利益。按照国家有关天保二期工程的政策要求，对集体林中的地方公益林，主要由地方财政安排补偿基金（每公顷每年应补偿105元），中央财政每公顷每年补助管护费45元。尽管省财政按照每公顷每年75元安排9 552.85万元，用于全省127.37万hm2省直林区公益林的保护和管理工作，但省级公益林补偿基金制度尚未真正建立，全省天保工程区9个市中只有运城市、晋城市启动了市级补偿，72个县中只有26个县建立了县级公益林补偿基金制度。

3.2 中央森林生态效益补偿资金兑现工作迟缓

中央森林生态效益补偿资金兑现工作迟缓主要是两个方面的原因：一是从政策层面上说，根据国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，山西省财政厅、林业厅于2011年联合印发了《全省森林生态效益补偿基金管理办法》，2011年-2013年各实施单位按照此办法进行补偿资金的兑现。2014年，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政林业补助资金管理办法》，该办法明确了森林生态效益补偿用于国家级公益林的保护和管理，要求省级财政部门会同省级林业部门根据该办法制定实施细则。截至目前，新的实施细则尚未出台，补偿兑现工作缺乏政策依据，大部分实施单位工作进展缓慢。二是从操作层上面看，2013年，全省范围内批复增加了国家级公益林漏报、补报面积99.15万hm2，这部分面积在落界过程中，存在与现地不符、区划界定书界定档案不完整等问题。同时，中央森林生态效益补偿资金的兑现涉及千家万户，兑现工作量非常之大，加之实施过程中存在着权属争议等问题，影响了工作的开展。

3.3 资金使用管理不规范

部分实施单位在资金使用上存在截留、挤占、挪用问题。同时由于森林生态效益补偿资金兑现缓慢，导致全省天保工程区天保公益林资金结转数额过大。

4 对策建议

4.1 加快地方公益林补偿基金制度建立

建立分级差异化补偿制度。分级补偿是指地方公益林由省、市、县三级财政进行补偿。省级财政部门对区划界定的省级公益林进行补偿，其他的公益林地由市、县级财政按比例进行补偿。同时，针对地方财政财力有限、地方公益林补偿启动难的现状，可以根据林地的地类、林分质量、生态效益大小进行差异化补偿，可以体现出对不同林地生态效益补偿的差异性。如可先对有林地和计算覆盖率的灌木林地按照每年每公顷105元的标准补偿到位，其他地类补偿标准可以降低，根据地方财力情况，再逐步提高。

4.2 夯实资源基础数据，出台补偿资金实施细则

按照“适度调整、相对集中、便于管理、总量相对稳定”的原则，以林地保护利用规划为基础，结合森林资源二类调查和集体林权制度改革成果，逐村、逐乡、逐场推进，将国家级公益林面积进一步落实到山头、地块和林权权利人，完善现场界定、禁限伐协议及管护协议签订，建立健全国家级公益林资源档案。

建议以省政府名义出台全省的森林生态效益补偿基金实施细则，明确补偿资金的分配使用比例，做到林权权利人有补偿、管护管理有经费、设施建设有保障。可探索向社会力量购买服务的管护机制，培育和建立森林管护专业公司、组织、合作社等承接主体，通过委托、承包等方式进行管护，明确责权利，加强专业培训，完善社会保险机制，提高管护效果和资金使用效益。

4.3 严格资金管理

要规范资金使用，防范资金截留、挤占、挪用，及时发现、及时纠正存在问题，加快补偿资金兑现。建议对违规使用资金的要追究项目单位负责人的责任，核减天保经费和国家级公益林补偿资金。

4.4 开展“数字天然林保护”建设

提高天保工程的信息化、科技化水平，突出视频监控系统和效益监测体系建设。一是将视频监控和GPS巡护系统引入森林管护工作。在天然林保护区森林资源分布较集中、管护难度较大的区域，利用现有移动基站，安装视频探头，对森林资源进行24小时监控。在一线管护工作中配备GPS地位仪，利用现有电子导航手段，扩大GPS地位仪巡护覆盖面，提高管护效率。二是建立完善天保工程效益监测体系。效益监测是科学评价天保工程建设成效的基础，效益监测的内容应包括能够反映工程建设的经济、社会、生态效益的一些重要指标。

S326.2

B

1005-4707（2015）03-004-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2015.06.001

李梅（1983-），女，2009年浙江农林大学毕业，现任山西省国有林管理局助理工程师。

2015-04-07；

2015-05-20。