山西省政策性公益林保险现状分析及发展思路初探

程宣境

（山西省林权服务中心，山西太原 030012）

山西省政策性公益林保险现状分析及发展思路初探

程宣境

（山西省林权服务中心，山西太原 030012）

2014年，山西省政策性公益林保险在全省范围内全面推开。介绍了山西省政策性公益林保险当前的现状和特点，分析了承保和理赔环节过程中存在的问题，并提出了相应的建议和对策。

山西省；政策性；公益林；保险；现状；思路

自2013年9月国家财政部批准山西省开展政策性森林保险以来，2014年山西省政策性公益林保险在全省范围内全面推开。该项工作的开展，有效化解了森林灾害损失，合理防范了林业生产风险，对保护和调动全社会发展林业生产的积极性起到了促进作用。本文通过对山西省政策性公益林保险现状、存在问题进行分析，并提出相关建议和对策。

1 山西省政策性公益林保险现状及特点

1.1 全省森林灾害情况

近年来，山西省森林发生的灾害有森林火灾、病虫害灾害、旱灾、霜冻等，主要以森林火灾、病虫害灾害为主。

森林火灾：森林火灾是全省森林灾害的主要类型之一，每年均有不同程度发生。近5年来，国家、省气象卫星累计监测到热点2 143个，其中发生森林火灾147起次，过火面积12 646.44hm2，受害森林面积4 714.15hm2，损失林木蓄积45 866.99m3，未发生重大、特大森林火灾。每年平均发生火灾29.40起（次），过火面积2 529.30hm2，受害森林面积942.83hm2，平均受害率为0.092‰。

森林病虫害：森林病虫害是山西森林灾害的又一主要类型。近5年来全省共发生各种林业有害生物124.524万hm2，其中轻度发生61.18万hm2、中度发生14.54万hm2、重度发生1.34万hm2。林业有害生物成灾率平均控制在2.018‰，有效遏制了有害生物的蔓延危害。

1.2 山西省政策性公益林保险的主要内容

1.2.1 保险标的

生长和管理正常的生态公益林中的有林地、特种灌木林地、未成林造林地。

1.2.2 保险责任

保险责任为森林综合保险，在保险期间内，由于火灾、病虫害、暴风、暴雨、暴雪、洪水、泥石流、冰雹、霜冻等原因直接造成保险林木流失、掩埋、主干折断、倒伏死亡或损失的，保险公司按照森林保险合同的约定负责赔偿。

1.2.3 保险期限

自然年一年。

1.2.4 保险金额

根据林木再植成本确定，生态公益林每公顷平均900元。

1.2.5 保险费率

保险费率为3.0‰。

1.2.6 保险经营机构

山西省政策性森林保险选择具有承办政策性农业保险资质和能力、省市县机构及网络健全的中国人民财产保险股份有限公司山西省分公司和中国人寿财产保险股份有限公司山西省分公司承办。

1.2.7 投保主体

省国有林场和市直、县直林场的投保，由林场与保险公司签订森林保险合同；已确权的其他林业经营单位、造林大户、农村林业专业合作组织、农户等林权人，以县（市、区）为单位统保，由县（市、区）林业行政主管部门统一与保险公司签订保险合同。

1.2.8 保险保费财政补贴比例

①国有林场：省级林场，中央财政补贴50%、省财政补贴50%；②市级林场，中央财政补贴50%、省财政补贴30%、市财政补贴20%；③县级林场，中央财政补贴50%，省财政补贴30%，市县财政各补贴10%。④其他生态公益林：中央财政补贴50%、省财政补贴30%、市县各补贴10%。

1.3 全省政策性公益林保险开展情况

2014年，全省11个市的110个县和省直林局启动实施了这项工作，投保面积370.60万hm2，其中市县两级投保273.76万hm2、省直林局投保96.84万hm2；保险金额333.50亿元；当年理赔资金137万元。2015年上半年，全省有11个市的100个县（市、区）、7个市级林场和7个省直林局续保，续保面积328.47万hm2，其中市县两级续保250.47万hm2，省直林局续保78万hm2。目前，全省在保生态公益林面积维持在366.67万hm2左右。承保公司共接到报案131起，其中已决案件21起，赔偿资金393万元，分别是2014年全年的2.10倍和2.86倍；未决案件96起，初步估损金额达3 200万元以上。

1.4 全省政策性公益林保险主要特点

1.4.1 坚持“低保费、广覆盖、保成本”的经营原则

确定森林保险保费金额和费率既要考虑到各级政府的缴费能力和保障需求，又要考虑到保险公司的风险防范和稳健经营。保险金额原则上为林木损失后的再植成本，包括郁闭前的整地、苗木、栽植、施肥、管护、抚育等费用。为调动林农和保险两方面的积极性，减轻财政负担，采取“广覆盖、低保额、低保费、保成本”的原则，以确保灾后恢复生产为目标，每公顷保险金额按保险林木的再植成本定为900元。保险费率不高于3.0‰，即每亩保费不高于1.80元。

1.4.2 惠农政策突出，农户保费“零”承担

从全国来看，各省的政策性公益林保险保费均由各级政府承担，林农不承担任何费用。山西也将政策性公益林保险作为十大惠农政策之一，在中央财政承担50%的基础上，省、市、县各级财政分别承担30%、10%、10%。这种由财政补贴、政府买单的森林保险，既是对林业工作的高度重视，也是通过财政转移支付的方式，让改革的红利惠及广大农民和林业生产经营者，有利于激发他们投身林业生产活动的积极性，在经营林业中增加收入。

1.4.3 采取统保统赔的保险经营模式

自2014年以来，山西省连续两年采取统保统赔的保险经营模式，即在承保环节省直林局（场）或县级林业行政主管部门统一和保险公司签单，在理赔环节将理赔资金先统赔到林业部门。这种模式的优势在于，节省承保和理赔程序，降低承保和理赔成本，缩短承保和理赔时间，大大提高了保险运营效率。这种模式的劣势在于，容易忽略承保和理赔环节对林农（被保险人）的信息和林地情况的确认，从而导致侵害被保险人的权益。

2 政策性公益林保险存在的问题

2.1 统保统赔的经营模式与相关保险法规相矛盾

目前，山西省政策性公益林保险在承保环节采取以县（市、区）为单位统保，由县级林业行政主管部门代替农户和保险公司统一签单，在理赔环节则采取将理赔资金首先统一拨付至县级林业部门，而后再视林农恢复植被情况决定理赔资金的走向。而《农业保险条例》第十四条和第十五条分别规定：“保险机构应当在与被保险人达成赔偿协议后10日内，将应赔偿的保险金支付给被保险人；任何单位和个人不得非法干预保险机构履行赔偿保险金的义务，不得限制被保险人取得保险金的权利”。森林资源的分布特点和林权确权发证工作的不完善，决定了承保环节采取统保的方法能将承保成本降到最低，而理赔资金的使用性质决定了该资金如果直接支付给农户，可能会导致因资金缺乏监管而造成植被无法恢复的结果。但《农业保险条例》又规定理赔资金必须到户，这就形成了森林保险现状和现行保险法规之间的矛盾。

2.2 承保份额均等，缺乏有序竞争

2013年12月，山西省财政厅、林业厅和山西保监局联合印发了《山西省森林保险保费补贴试点实施方案》（晋财金〔2013〕78号）（以下简称《方案》），该《方案》将承保份额按照全省115个县、9个省直林局一分为二，两个承保机构大致均等地分配了承保份额。2014年是山西省森林保险全面推开的第二年，也是理赔案件逐步增多的一年。由于理赔案件的增多，一些县级林业部门（投保人）对《方案》指定的承保机构的承保服务和理赔服务质量不满意，但由于承保机构被指定，无法再选择其他承保机构，使森林保险工作在整体上缺乏竞争和活力。宏观上，全省具有经营森林保险资质的保险公司有14家，但《方案》中只指定这两家保险公司，在一定程度上影响了有序竞争，阻碍了森林保险的健康发展。

2.3 保险金额偏低，无法满足植被恢复需要

山西省政策性公益林保险所规定的保额为每公顷900元，且只能专项用于植被恢复。从森林保险工作运行近两年的情况来看，每公顷900元植被恢复费，几乎不可能完成植被恢复任务。近几年来，除了部分苗木（如油松、侧柏）由于受到市场规律的影响价格偏低之外，其余造林成本逐年攀升，尤其是造林人工费用，多数地区都不低于每亩150元。此外，森林遭受灾害后需要清理林地的，费用不应低于每亩450元，尤其在一些交通条件差、林分散乱的劣质立地条件下，造林难度加大，更是无法完成植被恢复。2.4保险标的和保险责任范围有限，不能有效抵御林业生产经营风险

山西省政策性公益林保险所规定的保险标的范围只包括生长和管理正常的生态公益林中的有林地、特种灌木林地、未成林造林地。而在森林保险工作实践中，其他林地类型中的林木也亟需参保，比如新造林地，每年全省有30万hm2的新造林任务，大量的新造林地尤其是在距离人们生活较近的区域的新造林地，非常容易发生各类森林灾害。同时，相应的保险责任虽然是综合险，但在实践中发现，《方案》中规定的险种也不尽完善，一些诸如旱灾、鼠（兔）害等森林灾害未纳入其中，造成了每年为数不少的森林受灾而无法得到赔偿。

3 对策和建议

3.1 进一步完善林权确权发证，加大灾后植被恢复宣传，逐步使森林保险承保理赔直接到户

森林保险是集体林权制度改革之后的一项重要的配套措施，也是全省乃至全国的一项重大政府惠农政策，其目的就在于帮助林农抵御自然风险，营造良好的林业经营生产环境。从这个意义上讲，承保和理赔环节到户是大势所趋，也只有到户，才能真正将国家的惠农政策落到实处。林权发证工作要逐步完善，让林农明确自己的林权是开展好森林保险的前提，同时要对林农加大森林保险尤其是灾后植被恢复重要性的宣传，努力增强林农自觉维护生态安全的意识，确保理赔资金专款专用。

3.2 扩大承保机构范围，引入竞争机制，形成动态管理

随着森林保险的深入开展，今后要允许更多有资质的保险公司参与到这项工作中来，必要的时候可以采取招投标的办法来选择承保机构。山西保监局和省林业行政主管部门要联合建立森林保险经办机构年度考核机制，广泛参考广大林农对承保机构的服务满意程度，依据市、县两级林业部门的考核意见，根据考核结果合理调配承保机构承保市场份额，通过有序竞争促进森林保险工作的健康发展。

3.3 在保费不变的前提下，适当降低费率，提高保额

任何一家保险公司在承担政策性保险业务时，首先应当以该保险产生的社会效应为主，同时要把社会责任放在首位，企业利润次之。从2014年山西省政策性公益林保险运行情况来看，人保财险和国寿财险两家保险公司全年保费收入为1.0006亿元，而实际理赔金额只有137万元左右，赔付率仅为1.24%，利润率至少在90%以上。鉴于此，将费率适当降至2.0‰、保额提高至每公顷1 350元，既能缓解植被恢复成本紧张的局面，又能充分彰显保险公司在承担社会责任方面的责任心。

3.4 扩大保险标的和保险责任范围

建议尽快修改2013年印发的《山西省森林保险保费补贴试点实施方案》，扩大该方案中关于保险标的和保险责任的描述范围，将新造林地纳入保险标的，将旱灾、鼠兔危害纳入保险责任。

4 结语

随着集体林权制度改革的逐步深入，不断完善政策性公益林保险制度已经成为一项重大的社会责任。山西省的政策性公益林保险目前尚处于起步阶段，今后要紧紧围绕生态安全这个核心，以保障林业生产经营为己任，以保护森林资源为目的，加强部门之间的密切配合，进一步规范承保理赔运行环节，全面提高森林保险服务水平，在探索中完善，在完善中推进，为全省建设生态文明、促进转型跨越发展做出新的更大的贡献。

F840.66

B

1005-4707（2015）05-004-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2015.10.001

程宣境（1981-），男，2003年山西农业大学毕业，现任山西省林权服务中心工程师。

2015-08-25；

2015-09-10。