欧盟共同渔业政策及其对我国的启示

岳冬冬，王鲁民 ，耿 瑞，熊敏思 ，肖 黎

（1.中国水产科学研究院东海水产研究所，农业部东海与远洋渔业资源开发利用重点实验室，上海200090；2.中国水产科学研究院，北京100141）

海洋渔业不仅是现代农业和海洋经济的重要组成部分，而且在我国海洋生态文明建设中的地位举足轻重。同时，在争取和维护我国国家海洋权益方面也发挥着重大作用。但长期以来，海洋渔业资源开发利用方式与健康持续发展目标之间存在一定偏离，致使海洋渔业资源严重衰退，生态环境遭到破坏，海洋渔业生产面临危机。

为了保障本国食物安全和海洋生态系统健康，欧盟、澳大利亚、美国、日本等主要渔业国家和地区对近海渔业资源的利用方式，由过度开发逐渐转向资源养护与可持续利用，由单一目标渔业管理转向基于生态系统的渔业管理，并陆续将海洋渔业资源的可持续开发利用作为其国家粮食安全、食品安全和生态安全等战略内容来重新审视，更多地致力于近海渔业资源的恢复、养护与可持续利用[1]。

国内外的新形势、新趋势对我国近海捕捞业发展与管理提出了新的更高要求，近海捕捞业已经进入到转型发展的关键时期，资源衰退与捕捞强度过大矛盾突出。2015年是“十二五”收官之年，而海洋渔业发展方式与资源环境之间协调发展关系依然面临巨大挑战。2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，“科学养护海洋渔业资源”，这为今后一个时期近海渔业管理提出了明确要求。在此背景下，借鉴发达国家和地区渔业管理经验，构建新型近海捕捞业管理制度体系，对于促进我国近海捕捞业实现健康持续发展具有重要意义。欧盟共同渔业政策作为当前国际上较为完善和系统的渔业管理制度，在通过实施最大允许捕捞量措施，缓解主要渔业资源品种过度捕捞问题方面具有值得借鉴的启示。

本文在对已有相关欧盟共同渔业政策研究成果梳理的基础上，以期从主体结构方面较为全面地解析欧盟共同渔业政策的主要内容，并从控制近海渔业捕捞强度目标出发，提出我国的相关管理启示。

1 欧盟共同渔业政策的基础与基本原则

1.1 欧盟共同渔业政策的基础

欧盟共同渔业政策（common fisheries policy，CFP）在1970年开始萌芽，直到1983年才正式被建立[2]。共同渔业政策的核心内容是渔业资源养护和利用，即成员国渔民在12～200 nm的欧盟水域可进行平等捕捞，但需要持有捕捞配额。因此，总许可捕捞量（totalallowable catches，TACs）制度成为欧盟共同渔业政策的基础[3]。总许可捕捞量制度由欧洲执行委员会根据其渔业科学技术和经济委员会（scientific technical and economic committee for fisheries，STECF）及负责资料收集与分析的国际海洋开发理事会（internationalcouncil for theexplorationofthe sea，ICES）的渔业管理咨询委员会（advisory committeeon fisheriesmanagement，ACFM）等研究机构的专家建议，向欧盟理事会中的农业与渔业部长理事会推荐，每年12月再由后者做出最终决定，另外，各项渔业数据和渔业政策改革规划由欧洲执行委员会的海事暨渔业总署统筹规划向外界发布政策报告，并送交欧盟理事会，供各国部长及代表们进行协商[4]。捕捞配额在欧盟成员国之间主要依据相对稳定原则分配，并考虑了海牙优惠原则和管辖权损失问题。具体而言，相对稳定原则就是尊重捕捞历史，即捕捞量多的成员国可以获得相对较多的配额；海牙优惠原则是指照顾那些对捕捞业依赖性较大的成员国；管辖权损失是指照顾那些因为第三国扩大渔业管辖权而损失了较大作业水域的成员国[5]。

1.2 基本原则

为了协调平衡不同渔业资源拥有国对于共同渔业政策的接受程度，欧洲共同体制定了共同渔业政策的基本指导原则。

1.2.1 平等入渔原则 欧洲经济共同体任何成员国渔船具有同等条件进入其他成员国水域的原则。

1.2.2 养护原则 对于欧洲经济共同体水域内的鱼种、渔区与作业方式加以限制，以达到合理开发渔业资源以及维护的原则。

1.2.3 合作原则 欧洲经济共同体成员国相关组织共同协商有关海洋渔业活动与发展，并在欧洲执行委员会下设立常设渔业委员会，其工作目的在于：一是作为成员国与欧洲执行委员会间沟通的桥梁，特别是有关海洋渔业的各种措施；二是研究成员国的渔业组织、相关政策及措施；三是协助欧洲执行委员会提出渔业相关报告；四是传达欧洲执行委员会要求有关渔业组织问题的意见。

1.2.4 渔业援助原则 成员国因实施欧洲经济共同体相关渔业政策而导致自身产生损失，欧洲经济共同体则需给予该成员国财政补助[6]。

2 欧盟共同渔业政策主要内容

欧盟共同渔业政策的目的是保护渔业资源[7]，避免欧盟水域内无鱼可捕现象发生。该政策主要内容可归结为4个方面，即养护政策、结构政策、管制政策和共同市场组织。

2.1 养护政策

根据第170/83号条例规则的养护政策，欧盟被赋予了正式的权限管理养护政策，例如对成员国设定总可捕量，平均分配成员国每种鱼种可捕捞之范围。渔业科技和经济委员会是根据欧洲执行委员会1993年619号决定成立的咨询机构，由欧盟成员国的鱼类生物学家、经济学家和捕捞技术专家组成，根据国际海洋开发委员会的渔业管理咨询委员会的科学建议向欧盟渔业部长理事会提出年度配额，经批准后，根据“相对稳定”原则在成员国之间分配。各国可以自由交换其拥有的配额，但需通知欧洲执行委员会[4]。

欧洲执行委员会2001年发布的共同渔业政策改革绿皮书中大致阐述了共同渔业政策执行以来，欧盟水域内多数渔业资源呈现下滑状态，其中，深海鱼种则濒临绝种边缘。而造成渔业资源匮乏的原因主要在于每年制定总可捕量配额永远超过执行委员会依据科学建立的提案，导致总可捕量措施无法发挥效用，鱼群种类并未恢复至生态安全值内[3-4]。

2.2 结构政策

为了强化养护政策所要达到的目标，第2908/83号条例规定中指出，结构政策的目的是在渔业资源以及渔船队捕捞能力二者之间作为协调工具。结构政策采取“多年度辅导方案（Multi-AnnualGuidance Programmes）”，即由渔船总吨位（GT）、渔船马力（kW）与捕捞能力之间的关系，解决渔船数量多于渔业资源的问题。

2.2.1 多年度辅导方案 由于渔船队捕捞能力过剩导致渔业资源匮乏，执行委员会1983年制定多年度辅导方案，结合结构政策与养护政策以解决渔船数量多于渔业资源的问题。多年度辅导方案试行期为1983—2001年，共4期计划。据欧盟委员会2002/70/EC决定，第4期减船计划延长至2002年底完成，从2003年1月1日起欧盟将采用新的渔船管理计划[8]。各期计划渔船资料的信息包括：渔业对成员国经济的重要性，渔船类别，捕捞方式与作业渔区，船籍资料与评估渔船捕捞能力，评估当前渔业资源与未来发展趋势，渔业发展趋势对渔业部门的影响，估计减少的目标值与预期达到的目标值。

2.2.2 渔业辅导财政援助办法与欧洲渔业基金

在多年度辅导方案架构下，渔业辅导财政援助办法对相关项目给予财政补助，如渔船队与渔港设施更新以及现代化、促进渔产品相关产业以及渔业市场发展与现代化、鼓励市场投资等。渔业辅导财政援助办法的目标主要为：促进渔业资源以及捕捞强度之间达到平衡；加强渔产品的竞争能力与经济发展；改善市场供需以及增加渔产品附加价值；复兴对渔业高度依赖的地区。渔业辅导财政援助办法也要求各成员国投资改善当地渔港设备、发展保护渔业资源技术、提高渔产品品质与销售、降低渔业政策带来的冲击。

自2007年1月1日起，渔业辅导财政援助办法由欧洲渔业基金（European Fisheries Fund，EFF）替代[9]，欧洲渔业基金对于财政补助方面将采取更为严苛的审查制度。欧洲渔业基金执行期为2007—2013年，共提供了38.5亿欧元财政援助金，其中3/4用于发展落后地区。欧洲渔业基金首要目标是支援共同渔业政策，达成政策目标，促进捕捞能力与渔业资源间的平衡，保护欧盟环境与自然资源；加强渔业竞争力与经济发展，在发展渔业同时促进男女平等。欧洲渔业基金在海洋渔业领域开展的内容包括：（1）调整欧盟渔船队。若船员或船主因执行资源恢复计划、不能履约或续约第三国渔业协议以及遭遇天然灾害等原因中断捕捞生产活动，欧洲渔业基金将给予财政援助。对于永久注销或报废船只、提早退休、进行渔业职业训练与有意转换职业的渔民，同样也给予经济援助。高度依赖渔业活动的沿海渔区，其小型渔船将获得较高比例援助的优先权。通过财政辅助鼓励渔民改变其捕捞设备、技术与渔获种类，采用更符合环保的捕捞方式，以配合资源恢复计划的执行。年轻渔民首次购买渔船给予补贴，但船长不得超过24m。（2）稳定沿海渔业地区。降低沿海渔业地区对渔业的依赖性，鼓励沿海渔业地区渔业经济体系朝多元化经营发展，如推广绿色旅游、改善沿海地区公共建设。改变作业方式不得违背共同渔业政策的目的，如增加捕捞能力与破坏海洋环境的作业方式不被欧洲渔业基金补助。欧洲渔业基金补助集中在人口稠密的地区、渔业资源短缺地区以及小型渔业社区，而地区政府负责利用所得补助金筹划并执行该区域的发展策略。（3）技术援助。为彻底执行欧洲渔业基金管理规则，对于监控措施、行政技术支援、专家评估与研究报告、监察与审查等措施，同样给予财政补助，并帮助新成员国建立行政管理制度。

欧洲海洋和渔业基金（European Maritime and Fisheries Fund，EMFF）[9]是欧盟 2011年 12月提议建立的一个金融工具，目的是推进共同渔业政策改革顺利进行和为欧洲综合海洋政策IMP的实施提供支撑。作为欧盟多年度金融框架的一部分，该基金将取代原先的EFF和其他系列金融工具，实施时间为2014—2020年。目前，预估该基金在2014—2020年可用于渔业和海洋事务的资金为74亿欧元，包括与第三方国家签订协议和地区渔业管理机构花费等。EMFF将为成员国提供资金支持，总预算将根据渔业在各国的重要性评估进行分配，然后，委员会和成员国将出台共同管理的细则。每个成员国须制定一份该时间段的详细计划书，阐述将如何分配所获资金；一旦计划书获得委员会批准，具体的资金支持项目情况将由成员国自行决定，成员国和委员会将共同监督获批项目的执行情况。

2.3 管制政策

为了彻底执行养护政策，欧盟在第2057/82号条例规则中制定了管制政策，其主要是为了让养护政策可以确实地实施。管制措施主要是监督海上作业船只以及在港口卸货船只是否有违规现象[10]。该政策由各成员国执行，各成员国可以检查在该国管辖范围内的其他成员国渔船，监督成员国渔获量是否超过总可捕量（TACs）的配额。在第2371/2002号条例中，界定了成员国与执行委员会之间在管制政策与执行上各自分担的责任，成员国必须负责共同渔业政策执行及管制，执行委员会则负责贯彻共同渔业政策执行以及监控各成员国执行政策的效果。

由于各成员国各自拥有管理与监督系统，管理管辖范围内作业渔船以及所属船队[11]，导致各国执行状况并不一致。某些成员国甚至将管理权限交给海关、警察局或海岸巡防队等非专职渔业管理机构，造成管理政策执行困难。2003年3月执行委员会向理事会提案成立共同体管理机构，主要目的是整合成员国与欧盟检查监督系统，成立统一管理机构。欧洲执行委员会于2004年4月29日向理事会递交提案，完成共同渔业政策执行要点及规则；欧盟理事会于2005年4月26日通过第768/05号条例，正式成立共同体渔业管理机构（Community FisheriesControl Agency，CFCA）。设立这一机构并不改变成员国与欧洲执行委员会各自的法定义务。

共同体渔业管理组织结构由行政部门、执行委员及区域咨询机构组成。欧洲共同体渔业管理机构于2008年在西班牙维哥港（Vigo）设立总部，该机构主要是协商各成员国渔业管理与监控行动，协助各成员国履行共同渔业政策的义务与责任，此外，必须将各成员国的渔业活动、管理与监控行动汇报至欧洲执行委员会，同时汇报非法捕捞行为。共同体渔业管理机构为超国家组织机构，负责协调非部署各国管理制度与监控行为；并按照各成员国需求，协助各成员国培训监察员。在第三国水域方面，由执行委员会代表欧盟，加入其他国际渔业组织，管制并监控在第三国水域作业的欧盟船队[4]。

2.4 共同市场组织

欧盟是世界上最大的渔获消费市场，自身生产根本无法满足需求，因此，欧盟每年都要进口大量的水产品以满足消费者需求[12]。为了平衡欧盟市场渔获价格，稳定市场，保障供给和需求平衡，维护消费者和水产品生产者的利益，并促使各成员国遵守共同的水产品贸易规则，共同市场组织得以建立。共同市场组织（Common Organization of the Markets in theFisheryandAquacultureProducts）成立于1970年（CouncilRegulation（EEC）No2141/70和 No2142/70），主要包括4项内容，即在产品的品质、规格、登记、包装和标签等方面执行共同的营销标准；生产者组织（producer organisation）；通过干预而稳定水产品价格机制以及与第三国贸易。

生产者组织是渔民自愿结成的互助性组织，但是要得到成员国政府渔业管理部门的认定。在其成立最初3 a，可以申请到逐年递减的欧盟财政扶持补助金（launching or start-up aid），数额取决于组织的运行费用以及其产品市场价值。生产者组织被欧盟和各国渔业部门赋予了很多权利，可以申请欧盟及成员国财政补贴用于制定和实施市场营销策略、生产计划及提高产品品质计划等，并且只有生产者组织会员才可以申请到财政补助，发展生产。市场干预机制，意味着在水产品价格低于撤出价格（withdrawalprice）时由欧洲执行委员会每年确定该项鱼种价格，欧盟可以向生产者组织提供财政补贴，进而会员再向生产者组织申请补贴，以此来稳定市场，保护渔民的最低收益[13-14]。

3 欧盟渔业管理制度

在共同渔业政策下，渔业管理的主要目的是确保到2020年所有鱼种可以达到长期最大可持续捕捞产量。另外，通过逐步引入港口卸货检查达到减少兼捕及对未达最小可捕标准鱼种浪费的目的。最新的共同渔业政策已经对其规则和管理结构、区域化和更广泛利益相关方磋商等进行了改革。渔业管理根据形式可以分为投入控制、产出控制，或者二者的结合。其中，投入控制包括入渔规则、捕捞努力量控制及技术措施。产出控制包括限制总可捕捞量。

3.1 投入控制措施

3.1.1 平等入渔规则 作为一般准则，在欧盟渔船队注册的渔船可以平等进入共同渔业政策管辖下的水域捕捞渔业资源。进行捕捞生产通常需要获得捕捞许可证。在平等入渔下有2个临时例外规则，该规则有效期至2022年：（1）满足下列条件的渔船可以进入到成员国12 nm以内进行捕捞生产。该成员国12 nm水域以内是邻近港口渔船的传统捕捞区域；在成员国之间或安排下存在相互关系的渔船；包含在共同渔业政策附件1中的渔船。这些限制主要是给予在这些水域范围内有捕捞历史的邻近港口渔船以优先权。（2）要求进入成员国100 nm进行捕捞的渔船应该在成员国港口注册，或者该水域范围是其传统作业区域的渔船。

3.1.2 捕捞努力量 捕捞努力量管理是对船队能力和海上总的作业时间的综合限制。除总可捕量管理措施外，捕捞努力量限制也得到普遍采用。捕捞努力量限制已经引入到多种措施中，在多年度计划中，更多的以地区为基础管理一个特定种类或一组种类。例如在北海的鲆鲽类管理（第676/2007号规章）和西部海域的捕鱼规则（理事会规章（EC）第1954/2003号）。在地中海管理计划中通常以捕捞努力量限制为中心。

3.1.3 技术措施 技术措施是管理渔民如何、何地及何时捕鱼的规则。针对不同的欧洲海盆地建立了不同的技术措施，已使用不同区域的条件。具体措施包括最小上岸尺寸和最小保护尺寸；渔具设计和使用规定；最小网目尺寸；渔具选择性与减少不必要的渔获物；封闭区与禁渔期；限制副渔获物（非目标物种或不必要的渔获）；减少捕捞对海洋生态系统和环境影响的措施。随着CFP的不断改革，为了适应上岸义务和区域化2条新的CFP规则，相关新的技术措施已在审查中。

3.2 产出控制措施——总可捕量和配额

总可捕量或捕捞权通过限制渔获量（t）已经应用于多数商业渔业。委员会的建议是在咨询机构（如ICES和STECF）有关渔业资源状况的科学评估基础上完成的。一些多年度计划中也包含了相关TACs的规则。对于大多数鱼种而言，TACs每年由渔业部长理事会确定一次，其中，深海鱼种则是2 a确定一次。对于与非欧盟成员国共享的鱼种资源而言，TACs的确定则需要征求这些非欧盟成员国的同意。

TACs是以配额的形式在不同的欧盟成员国之间实现共享。每一个鱼种按照不同的比例在成员国之间进行分配，从而形成该成员国对于该鱼种的配额。这一固定的百分比被称为相对稳定原则，配额可以在成员国之间进行交换。

欧盟成员国在将国家配额分配给渔民的过程中必须采用透明和客观的标准，并确保该配额规模不会导致过度捕捞。当一个鱼种的配额使用完后，欧盟成员国则必须关闭相应的渔场。在地中海，大部分渔业的管理仅采用投入控制管理。

3.3 支撑机制

3.3.1 多年度计划 几乎所有重要的种群和渔业都采用多年度计划进行管理。多年度计划以鱼类资源管理为目标，具体表现在捕捞死亡率和（或）资源规模方面，一些计划还提供了为完成这些目标而详细和量身定制的路线图。一些多年度计划还将捕捞努力量控制措施作为TACs管理的补充工具。在新的CFP下，多年度计划不仅包括了最大可持续捕捞产量目标和实现这一目标的期限，还包括了落实上岸义务的具体措施，同时还包括补救措施、审核条款等保障性内容，也可能还包括一些技术措施。已经通过或实施多年度计划的有真鳕资源恢复计划（北海，卡特加特海峡，斯卡格拉克海峡，东部通道，爱尔兰海和苏格兰西部）、北部无须鳕资源恢复计划（卡特加特海峡，斯卡格拉克海峡，北海，英吉利海峡，苏格兰西部，爱尔兰和比斯开湾）、南部鳕鱼和挪威龙虾资源恢复计划（坎塔布连海和西伊比利亚半岛）及波罗的海渔业管理的多种群多年度计划等。

3.3.2 区域化 区域化主要是在成员国现有合作的基础上加强某些区域和渔业的更有效合作，在国家层面采取统一措施，其主要目的是转变欧盟渔业的微观管理模式，并确保所有政策、规则能适应相应的渔业和海区（区域）。区域化可以采取的手段和措施包括多年度计划、丢弃计划、建立渔业资源恢复区和义务遵守欧盟环保法规的保护措施。

对于成员国而言，实施区域化管理具有直接管理的利益，因此，可能会接受实现上述计划或措施目标的联合建议。这些建议必须与CFP的目标、措施或计划的范围和目标相互兼容，至少与欧盟法律中相关措施一样严格。欧盟成员国在向委员会提交联合建议前，必须咨询相关咨询理事会，如果所有这些条件都满足，委员会通过委员会法将联合建议转换成为适用于成员国的欧盟法律。

3.3.3 丢弃和上岸义务 丢弃是指将不想要的渔获物丢入大海的行为，无论是死是活，丢弃这些渔获物的原因包括3个方面：一是渔获物个体太小；二是捕捞渔民没有相应的配额；三是渔获物组成规则的影响。新的CFP政策通过引入上岸义务，从而摒弃了因丢弃而发生的浪费行为。这种变化作为增加更多选择性的驱动力，同时还可以提供更为可靠的渔获量数据。为了让捕捞渔民适应这种变化，2015—2019年，上岸义务将在欧盟水域的商业渔业（分种类的总可捕量或最小体长）中逐步进行落实。

根据上岸义务的规定，所有渔获物必须保留在船上，上岸并计入配额。上岸义务将被广泛应用于渔业生产过程。具体的实施细则将在多年度计划中说明，如果没有相应的多年度计划，则会在丢弃计划中进行说明。这些详细信息包括品种、配额证书、最小个体保护尺寸参考标准、免责事项（被丢回海中可能存活的鱼类；在特定条件下允许的少量丢弃）。配额管理在具体应用中将变得更加灵活，以方便上岸义务的实施。

在2015年开始实施上岸义务（包括在欧盟水域的远洋渔业和工业渔业以及波罗的海的鳕鱼渔业）前，委员会于2014年10月已经通过了5项丢弃计划。这些委托法案尚未生效（通过所谓的委托法案）。根据欧盟法第290条（2）的规定，委托法案是欧盟议会和理事会表达异议的权利，具体的委托法案为：（1）西南海域中上层渔业丢弃计划；（2）西北海域中上层渔业丢弃计划；（3）地中海小型中上层渔业丢弃计划；（4）波罗的海丢弃计划；（5）北海小型中上层渔业和工业用途渔业丢弃计划。

3.3.4 捕捞能力（捕捞船队）管理 捕捞能力管理的目的是在船队捕捞能力和渔业资源之间实现稳定而持久的动态平衡。根据欧盟委员会对该平衡规则的规定，欧盟成员国有义务按年度进行报告。对于渔船产能过剩的成员国应该在具体行动计划下采取相关措施达到这种平衡，例如通过政府资助使得渔船退役。如果有成员国不报告或者不采取行动计划，将直接导致欧盟对该成员国的相关补助资金暂停或中断。

对于每一个欧盟成员国都设定了渔船船队功率和总吨数指标上限。新的渔船要加入该船队，必须有相同功率和总吨数的渔船退出该船队。通过这一“准入/退出”机制可以保证欧盟船队总体规模不增加。欧盟委员会通过成员国定期递交资料的方式，对渔船船队的必要信息进行登记造册。

3.3.5 数据收集 欧盟渔业管理依赖于在数据收集框架下由欧盟成员国管理和提供的数据。在新的共同渔业政策第25（2）条中对数据收集的原则进行了设定：准确性；可靠性与及时性；通过加强协调而避免重复；安全存储于数据库系统；改进数据的可用性；符合相关法律对隐私数据保护；欧盟委员会通过访问，检查确定数据的可用性、质量及数据收集的方法。上述原则将作为欧盟委员会建议的重点，应用于近期正在准备修订的数据收集框架规则。

欧盟渔业数据收集由联合研究中心（Joint research centre，JRC）实施。自2000年以来，欧盟渔业数据收集与管理框架已经开始运行，该框架是在2008年数据收集框架（DCF）的基础上进行调整改革而来。在新的框架下，成员国可以收集、管理并将这些数据广泛用于科学建议的研究需要。

3.3.6 科学建议 以最好的科学建议作为制定管理措施的基础，是共同渔业政策良好政策制定的原则之一。具体措施包括根据政策的目标而设定捕捞权和效率监控。

在提出新的渔业法规之前，欧盟委员会会通过咨询机构而寻求科学建议。在渔业数据收集框架下，成员国收集本国事实和数据，其将成为咨询机构开展研究和提供科学建议的基础。委员会通过招投标的方式填补短期能力不足，以促使研究顺利开展，并得到科学建议。有关渔业管理的长期规划在《展望2020》中进行支持。

科学咨询机构包括：（1）渔业科学、技术和经济委员会（STECF）成立于1993年，向委员会提供有关渔业管理方面的建议。STECF不是一个常设机构，专家仅仅作为临时人员或工作组成员开展相关研究。STECF会员由委员会根据不同专家的专业领域进行任命，包括海洋生物学和生态学、渔业科学、渔具技术、水产养殖和渔业经济，STECF直接向委员会报告。（2）国际海洋开发委员会（ICES）成立于1902年，是一个主要开展和协调研究北大西洋海洋生态系统的政府间机构。ICES向包括欧盟在内的一些国家或地区渔业管理组织提供相关管理建议。该机构还在其网站发布基于鱼种或区域的管理建议。（3）科学咨询委员会（SAC）隶属于地中海渔业委员会（区域性渔业管理组织），成立于1952年，其结构和任务于2004年进行了更新和调整。SAC意见的基础是地中海渔业委员会负责水域范围内的渔业管理和海洋生物资源保护，具体包括地中海、黑海及其邻近水域。

欧盟对外捕捞船队的捕捞活动，尤其是远洋渔业，如金枪鱼渔业、中上层的小品种渔业、略高于海底的底栖渔业或底层渔业，欧盟委员会主要依赖于区域性组织和区域性渔业管理组织科学委员会提供的科学咨询和管理建议。

欧盟与非欧盟沿海国家签订渔业合作协议，欧盟委员会旨在通过建立联合科学委员会或召开临时联合科学会议等方式，促进欧盟与非欧盟国家科学界之间开展科学合作。这些方式可以向在渔业合作协议运行下的联合委员会提供科学咨询和管理建议。联合委员会成员由欧盟和非欧盟沿海国家的代表根据数量平等原则构成，该委员会的联合研究中心通过支持渔业科学技术经济委员会的协调管理和实施数据收集，从而实现对咨询机构工作的补充。同时，该委员会还对实施共同渔业政策中有关渔业管理问题开展研究。

3.3.7 咨询委员会 咨询委员会是向欧盟委员会和欧盟成员国渔业管理事项提供建议的利益相关者领导的组织。具体建议包括保护和社会经济管理以及规则的简化。咨询委员会在区域化背景下进行磋商，应对渔业管理和保护措施的数据有所贡献。已有的7个咨询委员会包括：波罗的海咨询委员会、过洋性咨询委员会、地中海咨询委员会、北海咨询委员会、西北海域咨询委员会、远洋渔业咨询委员会、西南海域咨询委员会。新的CFP预测将会产生4个新的咨询委员会，即黑海、水产养殖、市场和最外层区域咨询委员会。

咨询委员会是由来自本行业和其他利益团体的代表组成（分别占全体代表大会和执行委员会席位60%和40%），这些机构获得欧盟金融援助并以追求欧洲利益为目标。

4 近海渔业管理启示

欧盟共同渔业政策是目前国际上较为完善的渔业政策体制，虽然该政策在实际执行过程中产生的效果并没有达到预想目标，其中，88%的渔业资源被过度捕捞，30%的渔业资源濒临灭绝[15]，但作为一个系统性的渔业管理制度值得借鉴，尤其是总可捕量与配额以及委员会制度对于完善我国近海渔业管理制度具有重要启示。

4.1 近海渔业主要品种总可捕量与配额管理试点

我国近海渔业资源因过度捕捞所表现出的资源衰退问题突出。2013年3月，国务院发布《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发［2013］11号），明确提出了“控制近海”的发展指导方针，其中，开展近海主要渔业资源总可捕量与配额管理试点是重要途径。

4.1.1 构建“三维一体”的近海渔业资源量调查网络 我国海域面积广阔，海岸线长约18 000 km，从北到南涉及4个海区，由于地理位置、环境因子的差异，不同海区的渔业资源种类、分布等特征不同，构建“三维一体”的近海渔业资源量调查网络非常必要。具体包括：建立以渔业科研院所为基础的官方渔业资源调查数据采集系统；通过第三方机构对近海渔业资源开展独立调查；建立以生产渔船抽样调查为基础的生产数据调查系统。通过多方数据的对比分析，从而形成更为客观的近海渔业资源量调查来源，有助于弥补单一数据来源可能出现的偏差，从而为系统掌握近海渔业资源状况提供数据支撑。

4.1.2 开展近海渔业资源评估 实施总可捕量管理，其中，确定最大可持续捕捞量（Maximum Sustainable Yield，MSY）是基础。因此，在通过“三维一体”的近海渔业资源量调查网络的基础上，形成3套近海渔业资源量调查数据集，分别借助国际前沿技术模型，构建近海渔业资源评估模型，实现对近海渔业资源量的科学评估，为确定渔业资源的总可捕捞量、实行捕捞限额制度奠定基础[16]。

4.1.3 总可捕量管理试点品种选择 我国近海捕捞渔业多具有混获性特征，这对开展单一品种的总可捕量试点管理造成一定难度。在此基础上，可选择捕捞时较为集中的品种开展总可捕量试点，如带鱼、小黄鱼、鳀鱼等。

4.1.4 建立试点渔业资源的合作组织 在确定试点渔业资源总可捕量的基础上，以具有历史产量的省、市、自治区为对象，分别成立该试点渔业资源的合作组织，同时以3～5 a该试点渔业资源历史产量的比例结构为基础，确定各省、市、自治区该试点渔业资源的配额。对于各省、市、自治区获得的配额，根据捕捞许可证的发放数据、渔业从业者身份属性、渔船功率等因素制定配额管理办法。

4.1.5 完善渔获物上岸量统计制度 水产品经营体制改革及我国海岸线绵长的特点，使得渔业从业人员对于渔获物的上岸时间、地点具有较高的自主选择性，这一客观现实给渔获物统计造成了极大不便。为了有效实施总可捕量与配额试点，应该建立近海捕捞渔业渔捞日志报告制度，要求渔业从业者如实、准确地填写渔捞日志，从而确定试点渔业资源配额的完成情况。同时，应该加强港口监督和检查，禁止交易和销售缺乏相应渔捞日志的渔获物，并建立相应的责任追究机制。

4.1.6 建立配额试点管理绩效监督机制 借鉴欧盟共同渔业政策的管控机制，由国务院渔业行政主管部门对获得配额试点的省、市、自治区具体管理办法制定、政策执行、执法监督[11]等环节进行绩效考核，并建立相应的激励机制，对于绩效评估结果较低的地区应该实施相应的惩罚措施，如减少配额或削减其他政策支持力度等。

4.2 建立海洋渔业科学委员会制度

欧盟共同渔业政策的顺利实施和开展，与各种委员会的积极参与不无关系。因此，建立海洋渔业科学委员会制度非常必要。

4.2.1 海洋渔业科学委员会组成 海洋渔业科学委员会成员应包括：农业部中国水产科学研究院黄海水产研究所、东海水产研究所、南海水产研究所及沿海各省级水产研究所相关专家，主要负责解决渔业管理过程中的资源调查与评估等科学问题和建议；渔业管理和经济方面的专家，渔业不仅涉及到资源评估问题，同时也与资源的分配及分配效率有关，这就需要从经济学、管理学及社会学等方面统筹考虑，应吸纳相关方面的专家；试点渔业资源合作组织成员，试点渔业资源的评估、配额的分配等都与各省、市、自治区的相关合作组织有着密切关联，如资源评估是否与生产实际相符，配额分配是否兼顾公平与效率等，因此，应纳入合作组织的相关成员代表渔业从业生产者相关利益。

4.2.2 海洋渔业科学委员会主要功能 海洋渔业科学委员会应在3个方面发挥作用：一是在渔业资源调查方面，对于来自不同渠道的资源数据的科学性、可靠性等进行分析；二是在渔业资源评估方面，应统筹建立科学的渔业资源评估系统或方法，并能够实现对不同评估结论的再评估；三是在配额试点的效果评估方面，对于开展总可捕量与配额试点的渔业资源量动态变化特征进行效果评估，为科学调整该试点渔业资源的具体管理办法提供依据。

5 结语

加强管理和养护近海渔业资源，成为实现近海渔业持续健康发展的必然选择。与欧盟共同渔业政策相比，我国近海渔业管理措施的系统性、可操作性及执行力等方面存在一定不足，尤其是顶层设计和执行力严重滞后，例如《中华人民共和国渔业法》第二十二条规定“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度”，但在《中华人民共和国渔业法实施细则》及相关法规中并未有具体实施办法，至今该制度仍未具体实施；“八五”和“九五”期间，对全国海洋捕捞渔船船数和功率实行总量控制制度，2003年制定的《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》及《全国渔业发展第十二个五年规划（2011—2015年）》也对海洋捕捞渔船数量和功率数实行总量控制提出了明确要求，但实际执行并未达到预期的效果。因此，加强我国近海捕捞渔业管理的顶层设计，形成有利于海洋渔业可持续发展的管理体系至关重要，当前应着力围绕降低近海渔业捕捞强度这一核心目标，通过开展科学咨询与资源评估、总可捕量与配额试点等措施，提高近海渔业管理的绩效。

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