有效提升农用土地资源开发利用率的对策

艾斯艾提·艾斯买提，张乐斌

（新疆维吾尔自治区国土资源规划研究院，新疆 乌鲁木齐830011）

1 农耕地的重要性

（1）生态保护功能。根据研究发现，农田生态系统是最重要的生态系统。农田生态系统在防止土地退化，保护环境和调节气候等方面具有重要作用。

（2）经济性和可持续发展功能。耕地具有多宜性，可以很容易转化为别的用途，比如耕地可以很方便的变为园地、林地以及各种建筑用地，保护农垦资源可以为未来社会发展提供各样土地需求的资源储备，从另一个角度上看，保护农垦资源就会限制其他用用地特别是建筑的供应，土地资源取得难度的加大有利于建筑用地的节约。

（3）经济性和可持续发展功能。我国是个农业大国，农民是社会重要组成人员，从数据上来看，耕地资源丰富的地区保证了该地区自身农民的农业产业就业，并没出现大量农民进程的现象，这就表明保护农垦资源、促进农民增收是农业稳发展和维持社会稳定的关键。

（4）衡量国家实力的指标。国家的综合实力不仅仅通过经济、政治、军事来表现，国家农业的结构状况、农业文化是否兴旺、农业科技的发展也是衡量一个国家实力的重要指标。特别是现在人口增加，农业如果跟不上会带来一系列的粮食危机、生物保护难度加大乃至影响社会稳定。

2 我国农用土地资源现状

（1）国土面积大但是耕地少。我国的国土总面积大约为9.6亿hm2（144亿亩），但是其中耕地面积只占全国总面积的13.9%，还不到1.33亿hm2（20亿亩）。虽然从总面积上看，我国的耕地面积排世界第四，但是因为人口众多，第六次人口普查显示，我国现在总的人口已经达到了13.7亿，但是我国人均耕地仅有0.09 hm2，远远低于世界的人均耕地0.37hm2。特别是进入近现代以来，人口的急剧增加和经济日益发展导致的非农业用地越来越多，让土地资源形势更加严峻。

（2）农用土地资源状况。我国的土地资源总体质量并不高，有60%的耕地是在丘陵、高原和山区地带，而且随着人类在地球上的活动，水土流失、草场退化、土地沙化等进一步加剧，更是降低了我国土地资源的质量。在我国的环境状况公报统计中可以看到我国的水土流失面积达到了356.9万km2，还有其他受盐碱影响的耕地面积等也在进一步扩大，由此可见，我国的土地资源状况形势严峻。

（3）地区差异比较大。我国虽然幅员辽阔，但是地形地貌气候等自然条件比较复杂，形成了像高原、丘陵、盆地、沙漠等多种多样的土地类型，地区的差异性很大。而我国耕地中就有60%以上是在高原、山区和丘陵地区的，另外盆地有19%，平原只有12%。在这些耕地中，有水源和灌溉保证的只占总量的40%，而受到了农药化肥和各种废水污染的耕地占20%，另外我国的优质耕地比较少，中低产的耕地占耕地总量的70%。由此可见我国土地资源分布不均衡已经耕地资源良莠不齐，上不同的地区有不同的差异。

（4）农用土地的后备资源少。过去一段时间里人们为了追求经济效益，对环境作出了巨大的破坏，不断掠夺耕地资源，使得耕地数量急剧减少，耕地总量大幅下降。然而我国的后备耕地资源不足，存在开发难度大等问题；存在大量“三废”的污染低，荒地资源大部分是在土地贫瘠的偏远地带，导致开发利用的难度太大；后备土地资源的分布也不利于发展，耕地、水域、林地等大部分存在东南部地区，西北地区干旱，这样的格局很不利于农业生产和发展。

（5）地方政府为经济的发展对耕地的过度开采。为拉动经济的发展，地方政府对土地的利用粗放，特别是土地的出让金已经变成了很多地方的主要经济来源，这些都导致土地资源被过度开发，耕地保护难度加大。根据资料显示，我国土地资源的开发利用大约有680万km2，达到了土地资源总量的70%。耕地面积大幅度减少，正在逐渐逼近1.2亿hm2的耕地红线。

3 提升农用土地资源开发利用率的对策

（1）平衡政策上的差异性。因为地方政府和中央政府在土地政策上存在差异和矛盾，所以要实施不同的地区划分管理土地，既要保护好农垦耕地，又要节约建筑工业用地。研究在不同类型的土地上开发与之配套的政策，提高对土地资源的参与和调控能力，构建与金融、产业结构和财税相结合的差别化土地调控政策系统。

（2）转变对地方政府的考核指标。中央应该转变政绩考核指标，除了经济指标之外，还应当环境资源、地区竞争力等综合指标也纳入政府考核，从政策上改变地方政府的唯“GDP”论，增加对土地资源的持续利用，减少为了地方经济而过度开发土地从而保护农垦耕地。

（3）借鉴经验创新土地集约利用。借鉴我国部分地区的创新土地集约利用经验，比如我国浙江省对于低丘缓坡土地的开发、广东省的“三旧”改造等经验。一是做好用地的规划，要在城市规划的指导下实现城市化、现代化的综合性建设这一复杂系统工程;二是要改造低效的用地;三是盘活现有的存量土地并且对其优用;四是加强对土地资源的整理和复垦;五是积极推行“零增地”引资。

（4）完善中央和地方的土地信息共享。在中央和地方的博弈中，地方政府之所以能与中央政府打游击，就是因为信息不对称。要改变这种现状，必须减少信息的不对称性，比如可以建立直属制，中央可在地方建立独立于地方的机构，这样中央既方便了解地方土地集约利用的情况，又加强了对地方的监督。第二就是政府公开制，现在网络发达，公开政府对土地集约的状况、政策以及规划等，减少暗箱操作。第三就是建立准确、及时、全面高效的管理信息系统。第四就是利用高科技管理，比如通过卫星技术对全国土地情况进行追踪和监测。