选择性治理：后税费时代乡村治理的一种尝试性解读

刘宁，黄辉祥

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079）

选择性治理：后税费时代乡村治理的一种尝试性解读

刘宁，黄辉祥

（华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079）

在后税费时代，无论是农村经济的发展，还是村民自治的深化，抑或公共事业的建设等等，都亟需在乡镇政府的宏观指导和有力支持下予以实现。但是，就当前的乡村治理来看，乡镇政府在管理上的形式化、服务上的错位化、项目上的运作化和监督上的逆变化，与群众期望有为、有位的政府形象形成了较大反差，其选择性治理模式，一定程度上阻碍了乡村治理的顺利实施。考察选择性治理的形成原因，它既有主观上的利益驱动，也有客观上的财政限制，而深层次的原因还是在于现行的民众参与机制的不健全和乡村治理体制的不合理。

选择性治理；税费改革；乡村治理

一、问题的提出

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。而乡镇政府作为中国行政机构的最低层级，直接同人民群众发生联系，是国家治理体系的关节点，是国家治理能力的着力点，必然是“推进国家治理体系和治理能力现代化”的主战场。因此，本文在解读当前乡村治理模式和治理生态的基础上，分析乡村治理体系与乡镇治理能力的诸多问题，对于“推进国家治理体系和治理能力现代化”，具有重大的实践价值和理论意义。

进入新世纪以来，随着农业税费改革导致基层财政发生历史性变化，村民自治深化带来基层权力结构的重新调整，以及市场经济推进引发农村社会结构的重大变动，乡村社会的治理生态和治理格局都发生了深刻地改变。正是在这一深刻变化的背景下，中央政府和社会民众对基层政府和乡村干部的角色设计和治理要求进行了重新定位：要求基层政府从“管制型”向“服务型”转换，从行政管控向社会管理转型。为加快乡镇政府职能角色的转变和治理模式的转型，2004年中央启动实施了新一轮乡镇机构改革，意在通过转变职能、机构撤并、人员精简和站所改革等，来构建服务型政府；2007年党的“十七大”又提出：“加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入”。由此，很多学者和官员较为乐观地认为，税费改革可以切断基层政府的“掠夺之手”，通过机构改革、完善转移支付制度，可以“倒逼”基层政府转变为公共服务者和社会管理者，成为真正的社会治理者。

然而，就目前来看，在一系列的改革过程中，乡镇政权不但未能实现自身治理角色的转变，反而严重削弱了乡镇政府的治理能力。周飞舟认为，税费改革和财政转移制度的实施，不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[1]。饶静、叶敬忠认为，乡政权财政上主要依靠上级转移支付，没有多少实质性的财权、人事权和事务权，没有力量和动力提供公共产品，成为事实上的县级政权组织的派出机构，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”[2]。而欧阳静则认为，当前的乡镇政权是“维控型”政权，它不具有对乡村社会进行日常性治理和服务的能力与主动性，只能以策略主义的逻辑，运用一切正式和非正式的资源和手段维持基本稳定[3]。总之，很多学者认为，在后税费时代，乡镇政府受限于财权、事权等的限制，已经依附于县级政府而悬浮于村庄社会之上，不具有对乡村社会进行主动治理的能力。

但是，在笔者看来，以上学者的解读仅仅注意到制度结构和乡土社会的复杂性，而忽略了基层政府作为行动者对自我利益追逐的巨大能动性。其实，农村基层政府在某些符合自身利益的工作上又表现出超强的行动能力，它可以随时并强势地介入乡村社会内部。当然，乡镇政府受制于体制权力的弱化、财政能力的短缺和自治权利的规约，其不再像以往一样完全掌控村庄各项事务，而只能有选择性抑或有限性地介入乡村治理，呈现出一种选择性治理的治理模式。比如，一些干部热衷于招商引资、大上项目，投入大量人力物力，表现出引人注目的行动能力；而对于环境保护、教育发展、社会公益等治理选项，或自叹“能力不够”，或表示“兴趣不足”，其治理意愿之弱，工作成效之微，较之前者相形见绌[4]。而国务院总理李克强在2014年7月16日的国务院常务会议上，更是直接指出：“部分政策落实环节多、进度慢，一些地方和部门重布置轻落实，存在推诿扯皮现象；部分干部缺乏责任意识，遇到困难‘躲着走’、不作为、不担当，懒政松懈，有的搞选择性落实、象征性执行。”

因此，乡镇政府既不是完全遵循上级要求，也不是完全按照民众需求，而是基于自身利益和诉求，在综合考虑多种因素的基础上，有选择性地展开乡村治理，表现出一种“选择性治理”的治理模式，带有明显的“选控型”政权的特征。

二、选择性治理的表现形式

进入新世纪以来，随着国家政策取向的转变、乡村体制改革的深入和基层民主自治的发展，过去由税费过度征收而引发的乡村治理危机得以缓解，乡村关系得到了极大的改善。然而，乡村治理危机的缓解，并不意味着农村问题的完全消解，基层治理仍然有着大量的问题需要应对，惠农政策的实施依然需要基层组织承担大量的工作，乡镇政府仍然存在着介入乡村治理并控制村级组织的主观动机和现实需求。在现实乡村治理中，乡镇政府仍然以各种方式向村庄渗透，并在乡村治理中占支配性地位。当然，乡镇政府受多种条件的制约，其不再像以往一样完全掌控村庄各项事务，而只能有选择性抑或有限性地介入乡村治理，呈现出一种选择性治理的治理模式。

（一）管理的形式化

自20世纪80年代农村改革以来，村民委员会所担负的行政任务主要集中在3个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的“要粮、要钱、要‘命’”）[5]。农业税取消以后，税费收取和计划生产等行政任务随之消逝，而社会管理和政策落实（很多政策实施依据就是人口户籍和土地面积），逐步成为乡镇政府和村“两委”的工作重点。特别是近几年来，诸如治安管理、财务管理、土地管理、人口管理等社会管理逐步成为乡村治理的重点，成为基层政府考核的硬性指标。然而，基层政府尽管将社会管理视为硬性指标，但更加注重的却是报表填写、档案健全、典型总结等表面形式，而非内容的落实和问题的解决。这是因为，这些做法有利于管理的制度化、规范化，也有利于典型村庄的及时发现，更容易获得上级的肯定；而管理规定的落实要花费大量的人力、物力，成本高、见效慢，不容易做出成绩。于是，乡村干部整天忙于完成填写各类报表，健全各种档案，撰写各种总结，根本没有多少时间和精力去具体落实各种管理规定。但问题是，虽然数字很详尽、表格很规范、档案很齐全和总结很及时，但各项管理规定并没有得到很好的落实。并且，乡村干部往往以应付的态度，随便填报、事后补档、互抄总结，甚至虚报瞒报、夸大成绩。俨然，乡镇政府将管理硬指标化是有选择性地，其目的不是方便农民的需要、解决实际问题，而更多是应付上级压力和考核的表面文章，致使农村社会管理流于形式。

（二）服务的错位化

随着国家对农政策由汲取到减免再到补贴的转变，理性算计的小农的要求也开始由“少收点钱”转变为“多服点务”，需要基层组织能够提供多样化、专业化的服务[6]。但是以“七站八所”为主体的乡镇公共服务体系，存在着重管理、轻服务，渠道单一、服务质量差，机构繁杂、人浮于事，甚至收取服务费用等问题，难以满足农民日益多样化、专业化的服务需求。因此，在后税费时代，加大转移支付力度，改革公共服务体系，从而创建“服务型政府”成为了乡村体制改革的题中之义。然而，就目前来看，尽管通过中央的转移支付加大，使农村的公共设施建设取得了较大改善，但是农村公共服务体系改革却步履维艰，政府的供给与农民的需求错位现象比较严重。例如，一些基层政府为增加“政绩工程”，整天忙于争项目、搞基建，却有意回避服务体系的改革。结果，虽然服务的硬件实力不断完善，但是服务的内容和质量却未能跟上，仍然无法满足农民多样化、专业化的服务需求。又如，一些基层政府为打造“典型村庄”，只求“锦上添花”，不求“雪中送炭”，忽视了农民的需求程度。结果，基层政府供给的不是农民急需的，农民急需的基层政府又未提供，政府的供给与农民的需求严重错位。俨然，基层组织出于“政绩”和“利益”需要的考虑，有选择性地提供公共服务，不仅造成了农村公共服务供需结构失衡，而且还造成公共资源大量浪费。

（三）项目的运作化

后税费时代，乡镇政府和村“两委”在摆脱繁重的税费收缴任务的同时，自身的财政能力也不断衰退，逐步陷入短缺化和空壳化的困境，继而无力发展农村公益事业。为此，中央政府加大对农村公共事业的转移支付，期望通过“一事一议财政奖补”等项目推进的方式，来加快农村公益事业的发展。从顶层设计来讲，以“一事一议财政奖补”为代表的项目推进方式，既可以充分调动农民参与“一事一议”的热情，完善民主议事机制，也能调动基层干部群众参与公益事业建设的主动性，有利于农村公共事业的发展。但是，从具体实施过程来看，这一制度安排却存在资金难以筹集、村民难以动员、乡镇转嫁配套等诸多弊端，实施效果大打折扣。特别是在乡镇财政日益短缺化而又要进行大量财政配套的背景下，乡镇政府往往从选择性介入的角度，一方面积极介入项目的申请，通过拆借、挪用等方式套取国家项目，并掌控、截留财政拨款，以便控制村级组织；另一方面又将各种任务执行经费、资金配套压力转嫁给村庄，回避资源支持的义务。例如，部分乡镇政府拿项目资金作为“诱饵”，设立诸多考核优秀、不需配套等有利于控制村庄、转嫁压力的条件，将竞争性项目运作为掌控村级组织的砝码。而村级组织在“聊胜于无”的心理暗示及外部压力下，多数默认资金不足和条件限制。俨然，乡镇政府项目的运作化，不但容易出现挪用资金和转嫁配套等问题，还易引发基层组织的道德风险与逆向选择产生“钓鱼现象”。

（四）监督的逆变化

进入新世纪以来，为了规范农村财务秩序、防止村干部违法腐败，“村章乡管”、“村财乡管”等自上而下的村务监督形式，被当做先进经验在全国迅速推开。从制度设计上来看，“村章乡管”和“村财乡管”有利于规范村庄财务秩序和防止干部贪污腐败，但从实际执行上来看，却面临着监督片面化，甚至逆变化的趋势。在“村章乡管”、“村财乡管”的实施中，乡镇政府往往采取“睁一只眼”、“闭一只眼”的态度。一方面乡镇政府不断加强对村庄财政的管理，试图运用“村章乡管”、“村财乡管”机制，来加强对村庄的控制。假若村庄不积极配合乡镇工作，就会对村庄的财务支出进行严格审查，通过控制村干部的工资收入的发放权来促使村庄完成行政任务。这样，“村章乡管”和“村财乡管”的制度设计实际上使乡镇控制了村庄的公共财政，逆变成为乡镇政府控制村庄的手段和方法。而另一方面乡镇政府为转嫁执行、招待等行政事务开销，在村务财务的监督上则保持一种“合作”关系。只要村级组织及村干部不是过于出格，很多账目只要有发票或收据，乡镇政府就予以报销。然而，乡镇政府出于控制村庄和转嫁压力的考虑，有选择性地监督村务财务，不但扩张乡镇权力、削弱了村庄财权，违背了村民自治的原则，还增加了村庄财务负担，降低了办事效率。

三、选择性治理的成因分析

在后税费时代，国家的农村发展战略从过去的提取转向反哺，使乡村两级组织从资源提取的现代化任务中解放出来，为重塑乡村关系、完善乡村治理提供了契机。一些学者就此认为乡村之间的冲突和矛盾消除了，乡村治理的外部环境好转了和体制问题理顺了。但是，实际上并非如此，税费改革等惠农政策的实施，并未改变基层政权的运行逻辑，乡镇政府仍然以各种方式向村庄渗透，来确保自身在乡村治理中占支配性地位。当然，乡镇政府这种渗透和支配受制于体制权力的弱化、财政能力的短缺和自治权利的规约，更多的表现为一种更讲策略、更加隐蔽、有进有退、避重就轻的“选择性治理”。

（一）民众参与机制的缺乏：利益的驱动性与问责的单向性

一定意义上讲，政府是代表公众利益而存在的，是不应有自己特殊利益的。但是，有时候政府组织和作为代表政府的具体人，却又存在着具体的、特殊的经济利益和政治诉求。从经济利益而言，乡镇政府及干部具有增强财政能力和增加工资待遇的追求；从政治诉求来说，乡镇政府及干部具有对增强政治绩效和增加升迁资本的偏好。然而，不管是经济利益的获取，还是政治诉求的达成，都必须在具体的治理实践中才能得以实现。于是，乡镇政府及干部为获得更多经济利益和政治诉求，必然积极介入乡村治理并努力控制乡村组织。其结果，乡镇政府及干部为了增强财政能力和增加工资待遇，积极申请项目资金、代管村庄财务等；为了增强政治绩效和增加升迁资本，大搞项目建设、“形象工程”等。但是对于资金配套、财务监管和服务改革等，这些可能增加财政负担而政绩效果又不十分明显的行政任务和民众需求，乡镇政府及干部则有选择性地忽视、甚至无视。因此，对于“利益”的追求是乡镇政府和干部进行有选择性治理的根本原因。

面对基层政府和乡村干部的自利化行为，要实现有效的监督和规制，则需要多方参与的民主决策机制和上下结合的考核问责机制（既包括自上而下的行政考核，也包含自下而上的民主评议）。然而，就当前基层民主发展状况来看，村民参与的村级民主自治尚且步履维艰，更妄论能够参与乡镇政府的决策。而以目标责任制为主的考核问责机制，则完全是一种自上而下的行政考核，缺乏农民自下而上的评议，存在着考核主体缺位、问责方向单一的缺陷。赵树凯就曾明确指出：“目标责任制作为一个政府内部自上而下的运作过程，可以说既脱离乡村社会需要，也脱离农民的参与”[7]。由于考核问责的压力来自上级政府，而不是农民群众，乡镇政府及干部为了政绩和晋升，在选择治理任务时往往以贯彻、执行各项考核指标成为中心，而有意忽视村民的切实需求。因此，这种利益获取与问责压力的非对称性，为乡镇政府有选择性地治理提供了利益驱动和免责保障。

（二）乡镇治理资源的匮乏：财政的短缺性与资源的垄断性

经济基础决定上层建筑，政治体制与行政体系中出现的新问题或新变化，往往都可以在经济领域的变化中找到原因。乡镇政府这种选择性治理行为的形成，与现存的乡镇财政状况有着密切的关系。随着税费改革的实施以及农业税的最终取消，乡村组织因基本财政收入的丧失，而出现了巨大的财政缺口。为了弥补财政缺口，保障组织运转，中央设立了税费改革转移支付补助，加大了对农村的转移支付力度。但根据规定，中央政府的税费改革转移支付只能用来保证乡镇机构运转和农村义务教育经费，而无法满足乡村社会对基础建设和公共服务的需求。此后，为加强和改善农村公共事业，中央政府进一步加大了对农村财政投入，支持基层政府发展乡村各项社会事业。但是，中央在加大对农村公共事业财政支持的同时，还要求各级政府逐级配套资金。于是，尽管中央对农村的支持力度加大了，但是乡镇政府的治理任务和配套压力也不断增高，乡镇政府的财政缺口不但未能弥补反而进一步扩大。结果，一方面国家下达的任务和要求不断增多，另一方面乡镇政府的财政缺口不断增大，乡镇政府陷入了治理任务与财政能力严重失衡的困境。正是在这种财政短缺的困境下，乡镇政府根本无力不打折扣地执行上级政策和满足农民的需要，只能通过错位服务和项目运作等方式进行选择性治理。

当然，税费改革在使乡镇财政陷入短缺窘境的同时，也使乡镇政府成为乡村资源的垄断者。乡镇政府作为国家行政序列的最低层级，是国家各项政策的具体执行者和最终落实者。在乡村治理的实践中，无论是财政拨款，还是项目申请，抑或优秀申报，都要最终由乡镇来“分配”和“评选”。乡镇政府正是借助了这种“评选”和“分配”，确立了自身在乡村治理资源的垄断地位。而村庄为了得到有限的治理资源，就必须服从乡镇的选择和要求，默认乡镇的截留和转嫁，紧紧跟着乡镇政府的“指挥棒”走。因此，农村税费改革的实施，给乡村财政带来了重大变化，并对乡村治理产生了深远影响：一方面乡村组织的财政能力被弱化，从而为乡镇政府有选择性地治理提供了客观借口；另一方面是乡村治理资源逐步被乡镇所垄断，进而为乡镇政府有选择性地治理提供了实现手段。

（三）乡村治理体制的不合理：治权的规约性和权责的失衡性

现代国家的理想治理体制是纵向统一和横向多元的有机结合，以便既保障主权国家的一致性，又促使社会充满活力[8]。但要实现纵向统一的行政权和横向多元的自治权有机结合，却需要在基层治理体制中有对应的权力资源和清晰的职能定位。在我国基层民主政治中，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。从制度安排上来讲，“乡政村治”体制既保证完成了国家赋予的任务，保障主权国家的一致性，又有力地推进了农村各项事业的发展，促使社会充满活力，是纵向统一和横向多元的有机结合。

在“乡政村治”的治理体制中，“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政权和集权性，代表国家处理乡村社会的各项事务；“村治”则以村民意愿为基础，拥有自治权和民主性，由村民自己处理村庄内的社会事务。在乡村治理中，乡镇政府和村级组织都享有独立自主的权力和职责，乡镇政府不能再像以往一样完全掌控村庄各项事务，两者在相互配合和制约中，共同完成乡村治理。因此，治理权的分割和规约，给乡镇政府的选择性治理提出了要求。此外，尽管在法律制度赋予了村庄独立自主的村庄自治权，但是在“乡政村治”的实践中，却很难真正做到权力的平衡和职责的清晰。一方面，乡镇在财政、考核等具体运行体制中占据主导地位，使乡镇在权力的实施中占据着绝对的优势，乡镇可以从容地贯彻自身的意志；另一方面，村级组织既要承担自治职能，又要协助乡镇完成行政事务，乡镇就可以将各种任务和要求下派给村庄。因此，权力地位的不平衡和职责范围的不清晰，为乡镇政府的选择性治理提供了条件。

总之，乡镇政府作为一个理性人，必然会不断追求并努力扩大自身的利益。从制度安排上来讲，上级的监管和民众的监督可以有效约束乡镇的自利化倾向，然而在实践中民众监督的严重缺位，使得乡镇治理更多地选择迎合上级的监督考核，重视上级要求而忽视民众需求。当然，“上面千根针，下面一条线”，面对上级大量的行政任务，乡镇没有能力也不可能全部完成。特别是在后税费时代，乡镇财力严重弱化，乡镇根本没有财力去完成不断增多的治理任务，面对上级的要求和民众的需求只能有区别地加以应对。此外，随着村民自治的发展，乡镇政府再也不能向以往一样完全控制村干部并向村庄安排任务，乡镇贯彻上级任务的能力大为弱化，也不允许乡镇不打折扣地完成上级任务。因此，乡镇政府的选择空间，受到上级压力、乡镇财力、乡村关系以及民众参与等多方面的制约。当上级压力大，乡镇财力允许，村庄能够配合，村民能够默许时，乡镇政府就会积极完成治理任务，以满足自身的政绩需求；反之，乡镇则会消极对待上级要求和民众需求，来保障自身的经济诉求。

四、余论

进入新世纪以来，随着国家政策取向的转变、乡村体制改革的深入和基层民主自治的发展，过去由税费过度征收而引发的乡村治理危机得以缓解，乡村关系得到了极大的改善。然而，乡村治理危机的缓解，并不意味着农村问题的完全消解，基层治理仍然有着大量的问题需要应对，惠农政策的实施依然需要基层组织承担大量的工作，乡镇政府仍然存在着介入乡村治理并控制村级组织的主观动机和现实需求。在乡村治理的实践中，乡镇政府仍然以各种方式向村庄渗透，并在乡村治理中占支配性地位。当然，乡镇政府这种渗透和支配受制于体制权力的弱化、财政能力的短缺和自治权利的规约，其不再像以往一样完全掌控村庄各项事务，而只能有选择性抑或有限性地介入乡村治理，呈现出一种选择性治理的治理模式。具体表现为：在社会管理中，重形式轻落实，表面上将各项管理硬指标化，但实际落实时却大多流于形式；在公共服务中，重建设轻服务，重视公共设施的兴建，却轻视服务能力的提高；在项目建设中，重权力轻义务，积极介入项目申请和分配，却将配套义务转嫁村庄；在村务监督中，重控制轻监管，重视村庄财务的把控，却缺少对财务的监督。结果，乡镇政府在管理、监督上的越位、异化和服务、配套上的错位、缺位，与群众期望有为、有位的政府形象形成了较大反差，造成了制度空转、政策扭曲、矛盾激化和意愿无视等负面影响，严重制约了乡村治理的有效实现。

但是，我们应该看到，选择性治理在给基层治理带来诸多问题同时，也在一定程度上“实现”了基层治理，产生了政策落实、决策修正和地方创新等积极效果。当前的中国农村社会可谓千差万别、千变万化，基层政府的治理能力也参差不齐、各有所长，但是国家出台的政策带有很强的统一性、整体性。结果，一方面国家出台的制度政策不十分符合当地实际，基层政府只能选择性、策略化地贯彻落实这些政策；另一方面部分地区农民所需的制度政策，国家又并未出台，基层政府必须“突破”或“创新”制度政策来满足农民的需要。基层干部在执行政策过程中的偏离行为体现了在体制约束下的应对策略，而正是这种应变能力使得国家政策在基层得到贯彻落实。

党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。因此，若要将乡镇政府的选择性治理加以有效的控制和合理的利用，则需要理顺乡村治理体系，扩宽民众参与渠道和增强乡镇治理能力。首先是完善法律体系，厘定权力边界，进一步理顺乡村治理体系。这需要完善乡村治理的法律体系，划清乡镇和村庄各自的职权范围，增强村庄独的立自主性，建立起“民主合作型”的乡村治理体系，进而减少乡镇政府的行政干预和压力转嫁。其次是合理考核问责体制，拓展农民参与渠道，有效限制乡镇政府对自我利益的追逐。这需要改革现有的考核问责体制，拓宽自下而上的民众考核问责渠道，建立起上下联动的双向考核问责机制，从而减小乡镇政府自利倾向。再次是增加乡镇财政收入，削减乡镇配套压力，强化乡村治理能力。这需要中央正面乡镇财税困境，合理财税分配和明确配套责任，不断增加乡镇的财政收入，逐步削减乡镇的配套压力，进而增强乡镇治理能力。只有在体系顺畅、问责有力、财力充足的情况下，才能有效地控制和合理地利用乡镇政府的这种选择性治理。

[1]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，（3）.

[2]饶静，叶敬忠.税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析[J].中国农村观察，2007，（4）.

[3]欧阳静.策略主义与维控型政权[D].武汉：华中科技大学，2010.

[4]人民日报评论部.走出“选择性治理”误区[N].人民日报，2010.10.27（14）.

[5]徐勇.村民自治、政府任务及税费改革——对村民自治外部行政环境的总体性思考[J].中国农村经济，2001，（11）.

[6]黄辉祥，刘宁.村民自治的治理功能提升：自治组织培育与自治体系构建[J].当代世界与社会主义，2010，（3）.

[7]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010.161.

[8]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索，2006，（6）.

【责任编辑：张西山】

Selective Administrative Intervention:a tentative interpretation of rural governance after tax reform

LIU Ning,HUANG Huixiang
(Central China Normal University Institute of Political Science,Wuhan,Hubei 430079)

After agricultural tax reform,the development of rural economy,rural self-governance,and the enhancement of rural public services all require theoretical breakthrough in the general administration of townships and villages.However,in practice township governments face numerous problems such as lack of real management,service disengagement,oversight negligence,etc.,causing unbridgeable discrepancy between rural residents’expectations and the image of ineffective governments.Generally speaking,selective governmental intervention poses the single largest obstacle to smooth rural administration.While selective governance was caused by the profit drive as well as fiscal policy limitations,its root cause is ineffective villager participation in decision making and mismanagement of rural administration.

selective governance;tax reform;rural administration

D 0

A

1000－260X（2015）01-0079-06

2014-07-14

2011年国家社会科学基金重大项目“在社会管理体制创新中推进基层民主发展研究”（11&ZD029）；2012年教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“农村基层民主发展的历史进程、主要经验及理论创新研究”（12JJD840003）

刘宁，华中师范大学政治学博士生，农村改革发展协同创新中心研究成员，从事乡村治理与国家建设研究；黄辉祥，法学博士，华中师范大学副教授、硕士生导师，华中师范大学中国农村研究院研究人员，主要从事基层民主与乡村治理研究。