美国国家公园体制概况及对我国的启示

周兰芳

（中南林业科技大学 旅游学院，湖南 长沙 410004）

美国国家公园体制概况及对我国的启示

周兰芳

（中南林业科技大学 旅游学院，湖南 长沙 410004）

美国是世界上第一个建立国家公园的国家，经过100多年的发展，国家公园已成为美国国家形象的代表。美国国家公园是自然文化遗产保护地的一种类型，资源品位高，具有较为完善的管理体制和规范有效的运行机制，运营体现公益性。十八届三中全会提出要建立中国国家公园体制，当前我国在自然文化遗产保护上面临的问题与100多年前的美国有很多相似之处，因此，在建立我国国家公园体制过程中，应参考美国的成功经验，同时结合我国国情，探索建立适合我国的国家公园体制。

美国；国家公园体制；启示

1 美国国家公园体制概况

在美国，国家公园有广义和狭义之分。广义的国家公园是指纳入国家公园体系（National Park System）的所有自然文化资源保护类型，由不同类别的成员组成，成员名称多样，有28种之多，主要包括国家公园、国家古迹、国家保护区、国家历史地、国家历史公园、国家纪念物、国家墓地、国家休闲区、国家海岸、国家湖岸、国家河流、国家观光大道、国家小径、国家战场等。狭义的国家公园是指国家公园体系中被称为“国家公园（National Parks）”的一种类型。国家公园体系截止到2015年2月，美国国家公园体系有成员407个，包括59家国家公园、25个古战场或军事公园、4个湖滨、10个海滨、19个自然保护区、2个资源保护区、4条公园公路、127个历史公园或遗迹、78个国家纪念碑、18个休闲区等，总占地面积约34万km2，其中水域面积约1.8万km2。59个国家公园中有14个被列入世界遗产。

经过100多年的发展，国家公园已成为美国国家形象的代表，参观游览国家公园成为许多美国青年的梦想。近几年，国家公园年接待参观人数约3亿人次，其中大烟山国家公园年接待参观人数900万人次，黄石、大峡谷、优胜美地国家公园年接待参观人数均超过400万人次；每年还有约24万名志愿者协助参与工作，超过56万人次的青少年儿童参加了“小小护林员”项目，极大地增强了青少年对大自然的热爱。此外，国家公园对美国经济社会发展也起到了重要推动作用。20世纪30年代国家公园公民保护团计划为美国经济复苏做出了巨大贡献。经测算，2011年美国国家公园在经济活动中产生的效益为301亿美元，提供的就业岗位达25万个，其中130亿美元主要为国家公园周边60km社区分享。

2 美国国家公园体制的主要特点

美国国家公园的功能定位和基本理念是看护和维护具有重大价值和全国性意义的重要自然文化资源地，为当代和未来的美国公民提供享受宝贵遗产的机会。美国将国家公园视为全民共有的资源和资产，认为无论何种自然文化遗产资源，都不仅是从先辈那里继承下来的，而且是从后代那里借来的，因此，保持其真实性、完整性，做到可持续利用是必然要求，从而自觉将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位，且非常强调充分满足当代人及子孙后代的可持续利用需要。主要特点如下：

（1）具有资源高品位和运营公益性特征。美国国家公园的资源必须具有全国代表性，通常是特定类型资源中的杰出典型；在解释国家遗产的自然或文化主题方面具有极高的价值或品质；可为公众欣赏或科学研究提供优越的机会；保留了完整的资源，是具备高度真实性、准确性。经过100多年发展，美国的国家公园只有59处，平均面积3573km2，国家公园总面积占国土面积的3.4%。此外，美国国家公园一般实行免门票或低价格门票制度，是政府预算支持提供的准公共产品，旨在让国民通过参观国家公园增强国民意识和认同感、自豪感。公园门票主要针对车辆收取，票额由每车5到25美元不等，公园年卡价值80美元，62岁以上美国公民只需支付10美元，残疾人和16岁以下少年儿童免费。

（2）国家公园是自然文化遗产保护地的一种类型。美国的自然文化遗产保护系统分为联邦、州郡、非政府组织共3个层面，其中联邦层面有8个并行系统明确了归口管理部门，还有5个交叉系统分散在不同部门管理（但每个具体保护地明确由一个部门管理）。国家公园系统属8个并行系统之一，明确由国家公园管理局管理。除国家公园体系外，列入美国国家层面的自然文化遗产保护体系的还有国家森林、国家野生动植物庇护区、国家海洋保护区、国家景观保护系统等，不同保护区的职责定位和管理体制也有所不同。所有各类保护区的设立均采取国会独立法案的形式，国会负责在不同保护区间做出区分，设定保护区的具体地理边界。

（3）具有较为完善的管理体制。①统一管理。美国国家公园由联邦政府内政部下属的国家公园管理局统一管理。国家公园管理局下设地区国家公园管理办公室，分片管理，每个国家公园设有公园管理机构，具体负责本公园的管理事务，形成以“国家公园管理局—地方办公室—基层管理机构”为主线的垂直管理体系。②保障有力。国家公园管理运营经费纳入联邦财政经常性预算予以保障，近年来联邦政府给予国家公园管理局的年度预算约在25亿美元，占总支出的7成以上，公园门票和经营承包收入占比非常低。③产权清晰。国家公园内的土地及所有自然资源、自然状态下不可移动的文化遗产产权都归联邦所有，具体由国家公园管理局负责管理。当公园内存在非联邦所有土地或不动产时，需对其制定保护计划，详细阐明哪些土地需纳入公共土地范围，以及土地保护的手段和措施。必要时，国家公园管理局会与业主协商收购土地，如协商无果，可采取征收措施。四是法律完善。美国建立了比较完善的法律法规体系。包括宪法、法律、条约、政府指引、行政命令、监管规定、内政部部长及负责公园管理的助理部长的指令等。

（4）拥有规范有效的运行机制。一是功能分区管理。美国国家公园一般分为3～5个不同的功能区，如生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区等，并且针对每个区域制定差别化的保护和管理政策，对人类的活动行为做出了细致的规定，制定了周密的措施以最大限度地减少其对公园环境的负面影响。二是实行特许经营制度。国家公园的餐饮、住宿等旅游服务设施经营向社会公开招标，实行特许经营管理。公园管理机构为专司公园保护管理的非盈利机构，日常开支由联邦政府拨款解决。对有门票收入的景区，门票收入全额上缴联邦财政，国会按一定比例返还，实行收支两条线管理，所有返还的门票收入必须全部用于景区基础设施建设和景区维护。三是强调多方参与。致力于合作保护和参与式管理，注重发挥专家作用，推行专业化、职业化管理，特别是重视公众参与。

3 对我国建立国家公园体制的启示

长期以来，我国学界及业界一直呼吁引入国家公园体制，解决我国现有遗产管理体制存在的问题。建立国家公园体制将对目前我国遗产管理体制和运行机制带来较大调整，涉及中央与地方、中央相关部门之间等多方面利益关系，需统筹协调，先在宏观层面做好顶层设计，研究提出建立国家公园体制的基本思路，再在微观层面进行试点探索。应该立足我国实际，参考美国在国家公园管理运行体制机制上的成功经验。

（1）明确功能定位是基础。明确国家公园是什么，有什么作用，是建立国家公园体制的基础。由于经济发展程度、土地所有制和利用形态以及行政体制不同，各国对国家公园的内涵界定不尽相同。中国是几千年的文明古国，文化历史悠久，自古崇尚天人合一，自然与人文的融合程度较高，建立中国国家公园体制既要符合实际国情，保护最有中国代表性的自然景观资源，以及不可分割的人文历史遗存，也要符合国际惯例，避免不衔接、出异议。国家公园应具备以下基本特征：一是资源的不可再生性和国家代表性，通常以珍贵的自然文化遗产为核心；二是景观的独特性和垄断性，应代表国家形象，国民认同度高；三是生态系统的原始性和文化特征的完整性；四是产品和服务的公益性。我国国家公园必须坚持保护第一，在尽可能降低人为因素干扰和影响的前提下，给国民提供更多机会亲近自然、了解自然，进而增强保护自然的自觉意识，促进生态文明建设，同时也使他们在领略祖国大好河山和深厚历史文化底蕴的过程中，增强国家和民族认同感。

（2）合理界定范围是关键。我国自然文化遗产资源数量庞大、种类繁多，仅各类自然保护地面积已超过国土面积的18%，其中国家级就已接近12%，与美国联邦保护地面积占比基本相当，但远高于美国国家公园的占比3.54%。因此，应立足我国人多地少和社会主义初级阶段的基本国情，统筹考虑各类自然文化遗产资源特点和保护需要，对现行保护地体系进行优化完善，确保分类科学、保护有效、管理到位。国家层面可划分为自然保护区、国家公园和全国重点文物保护单位三个系统，不能用“国家公园”替代自然保护区。其中，国家公园作为保护地的一种类型，可考虑从国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园、世界自然遗产或自然文化双遗产等主体功能区的禁止开发区域中选择景观资源丰富、生态环境优良、文化积淀深厚，具有国家代表性的自然文化遗产资源，作为备选对象。

（3）建立权责统一、产权明确、保障有力的管理体制是核心。建立国家公园体制，绝不仅仅是建立几个国家公园，而是要在对我国保护地体制改革做出整体安排的基础上，以优化完善自然文化遗产保护地体系为突破口，对最具国家代表性的遗产资源建立专门的开发保护管理制度—国家公园体制。一是统一规范管理。整合相关部门职能，理顺管理体制，对国家公园及相关自然遗产地的规划、标准制定、监管等实行统一管理。每个国家公园设立专门的管理机构，负责日常运营管理。二是建立财政保障。立足国家公园内遗产地等资源资产的全民所有属性，充分考虑公共服务的受益范围，将国家公园的保护、运行和管理明确为中央与地方共同事权。按照事权和支出责任相匹配的原则，逐步提高中央直接履行事权的比例和支出责任，减少保护管理等各项支出对门票的依赖，逐步降低门票价格，使国家公园回归公益属性。三是明确产权归属。由国家公园主管部门履行对全国国家公园资产处置等重大事项决策权、资源保护监管权，并委托国家公园管理机构行使资源使用权和管理权。四是完善法律制度。加快国家公园立法研究，争取尽早出台相关法律，对国家公园设立、运行、保护、管理、利用等过程中的社会关系和利益环节进行调整。明确国家公园的主管部门，并对国家公园的管理机构、开发者、经营者、游客和社区居民的行为提出规范准则和强制措施。

[1]张海霞.国家公园的旅游规制研究[D].上海:华东师范大学,2010. [2]李颖.国家公园:触手可及还是遥不可及[N].中国花卉报，2016.

An Overview of America national park system and Its Enlightenment to China

ZHOU Lang-fang
（College of Tourism,Central South University of Forestry and Technology,Changsha 410004,Hunan,China）

The United States is the first country in the world to establish national park,with 100 years of development, the National Park has become the representative of National image of the United States.National Park is a kind of natural and cultural heritage protection site in United States,it has high grade resources,perfect management system,effective operation mechanism and its operation reflects public welfare.The establishment of national park system was proposed in the Third Plenary Session of the eighteen central committee of the CPC,Current problems in the protection of natural and cultural heritage in China share many similarities with that facing the United States 100 years ago,therefore,During the process of establishing the National Park system in our country,we Should refer to the successful experience of the United States,combine with China's national conditions,explore and establish National Park system which is suitable for China.

the United States;the National Park system;Enlightenment.

F597.12

A

2095-980X（2015）04-0082-02

2015-02-15

周兰芳（1984-），女，湖南衡阳人，硕士，主要研究方向：生态旅游、森林旅游。