新型城镇化进程中土地制度创新：苏州经验与借鉴

新型城镇化进程中土地制度创新：苏州经验与借鉴

吴卫华

(苏州科技学院 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

摘要：新型城镇化的推进必须解决好其瓶颈问题。苏州通过推进“三集中”、“三置换”和“三大合作”， 实现土地制度创新，优化土地资源配置。这一做法创新了产权制度、农村土地使用制度，以及以市场化配置农村集体建设用地。苏州土地制度创新的经验对我国新型城镇化的推进具有重要的借鉴作用，即土地制度创新应将保障农民的基本利益作为出发点和根本目的，坚持以土地制度为核心的体制机制整体创新，坚持土地集约节约利用的原则，采取行政手段与市场机制相结合的方式来推进，坚持农业现代化。

关键词：城镇化；土地制度；创新

收稿日期：2014-10-09

基金项目：江苏省高校哲学社会科学项目“城乡一体化进程中苏州保障农民权益问题研究”(2014SJB551)

作者简介：吴卫华，男，苏州科技学院教育与公共管理学院讲师，主要从事马克思主义理论研究。

中图分类号：F301.1

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有许多涉及土地制度改革等方面的内容。比如，关于“建立城乡统一的建设用地市场”的规定；关于“健全城乡发展一体化体制机制”中的农民土地承包经营权、宅基地财产权、分享土地增值收益等方面的规定。这些规定是对农村土地制度的又一次重大改革。这些改革对破除城乡之间长期形成的二元结构、促进城乡发展一体化，将起到重要的作用。但是，中央关于土地制度改革的这些规定，只是指导性的意见，对改革如何推进、如何落实并没有出台具体的细则，这需要各地进一步去试点和探索。为此，中央城镇化工作会议提出“按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革”。苏州作为江苏省唯一的“城乡一体化发展综合配套改革试点市”、农业部“全国农村改革试验区”，始终坚持改革创新，积极探索破除城乡二元结构的现实路径，对贯彻中央关于推进城乡一体化、新型城镇化战略部署方面创造了很好的经验。特别是苏州在创新推动土地等生产要素在城乡之间合理流动的做法，对落实与推进十八届三中全会关于土地制度改革的精神，具有重要的借鉴意义。

一、土地制度创新是苏州推进城乡

一体化进程中的核心问题

十八届三中全会指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。我国的城乡二元结构，在1978年以前是长期实行计划经济体制条件下的以户口制度为基础的，土地制度、住宅、粮食供给、就业制度、社会保障制度、教育制度、医疗制度等等一系列制度形成了城乡分割的管理体制。这是政府行政干预和优先发展重工业的城乡二元分制政策使然[1]，其突出的特点就是以二元户籍制度为核心的二元社会结构。但自1978年实行改革开放以后，由于在农村实行家庭联产承包责任制，城乡推行促进私营企业发展的渐进宽松的经济政策，城乡经济发展的差距在一段时期内得到了有效的改善。随着20世纪90年代我国提出建立市场经济体制，国家各个领域内的改革逐步展开，特别是对城乡户籍制度的调整和逐步改革，户籍制度对城乡约束逐渐减弱，使得原有以户籍制度为核心的城乡二元结构开始发生了改变，而市场经济条件下阻碍城乡间生产要素的合理流动却成为城乡二元结构最为核心的问题。也就是说，实现城乡之间资源合理流动包括劳动力、土地、资金、技术等等一系列的资源流动，特别是实现劳动力与土地要素的自由流动，是破除城乡二元结构最核心的问题。但我国的实际情况是：在市场经济的主导下，在原有制度框架下，社会生产要素越来越向城市集中，结果致使城乡之间的差距进一步扩大。根本原因在于城乡二元制度制约了城乡资源合理流动，因而制度改革就成为推进城乡发展一体化最突出的问题。

苏州城乡二元结构及其变化基本体现了我国城乡二元结构变化的规律但又有着其自身所具有的独特性。改革开放前，在计划经济体制下，苏州与全国其他地方一样，城乡二元结构所体现出来的同样是以户籍制度为核心的城乡分割的管理体制，城乡差距明显。改革开放以来，苏州通过不断改革与创新来打破长期形成的城乡二元结构体制，加速了劳动力、土地、资金、技术等生产要素在城乡间的合理流动，使苏州农村社会经济发展取得了辉煌的成就：20世纪80年代，乡镇企业异军突起，加快了农村工业化进程；90年代，开发区和开放型经济发展加速了农村城镇化进程，提升了城乡协调发展的水平；进入新世纪，苏州依托“三化”带动“三农”发展，农村经济和农民收入结构、农村经济体制和运行机制、农村生产生活条件和环境面貌、农民权益保护和农村基层民主管理等方面都发生了积极变化，逐步进入了以城带乡、城乡联动、城乡发展一体化的新阶段。苏州的城乡差距在不断缩短，苏州已成为全国城乡差距最小的地区之一。

从能否实现劳动力与土地要素的自由流动这一破除城乡二元结构最核心的问题来看，改革开放以来苏州已通过户籍等一系列制度改革破除了劳动力在城乡间合理流动的制度约束，而土地能否实现城乡间的自由流动便成为苏州破除城乡二元结构最核心的问题。从苏州的实际情况来看，土地依然是当前苏州农民赖以生存和稳定的最基本生产资料，而土地资源紧缺是苏州城乡发展存在的最大问题。作为最重要的生产要素，农村有限的土地资源能否创造出尽可能大的价值，这对缩小苏州城乡差距极其重要。改革开放以来，苏州就不断地探索如何实现土地效益的最大化，来缩短城乡间的差距。上世纪80年代，苏州农村充分利用了农村自用地与剩余劳动力，发展乡镇企业，实现了土地红利的释放，促进了城乡的发展。90年代，苏州通过土地征收、农地转用等方式，以低价用于开发区建设，推动了苏州工业化、城市化进程，但土地红利流向了城市，而农民失去了土地的持久收益，城乡差距在工业化、城市化进程中进一步拉大。新世纪，苏州开放型经济进入转变增长方式、提升质量水平的加速发展阶段，苏州提出了土地资源集约、节约利用，采取了农村土地流转与征地制度相结合的方式，来满足城市化与经济发展对土地的需求。特别是创新提出农村集体土地股份合作，来实现对企业发展支持，再以企业发展拉动农村集体经济发展，促进了土地这一生产要素合理流动和优化配置。土地流转也保障了农民对土地红利持续性的收益，在一定程度上促进了农村经济增长，缩小了城乡间的差距。

虽然苏州经过一系列改革，城乡发展取得了巨大的成就，但存在的一些问题仍难以解决：一是发展空间不足。苏州市土地资源紧缺，人均耕地不到半亩，有限的土地资源没有得到充分利用，城市发展空间受限。城市要发展，必然要求拓展发展空间。二是城乡居民收入水平还有差距。尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡居民收入差距仍在一倍以上。而且，在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不够明显，城乡居民收入差距有进一步拉大趋势。三是制约城乡统筹发展的一些瓶颈性制度依然存在。农民的“三大产权”——宅基地的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权，其产权关系尚未明晰，农民还不能将其进入市场进行交易和流转，限制了农民进城就业和居住，影响了城镇化的推进。农民“三大产权”不能合法处置，农民就难以减少，减少农民、致富农民的目标就难以实现。四是农民居住分散严重制约城乡发展。苏州全市共有自然村庄20 914个，平均每个村庄不到40户，近40万户农户经营耕地，每户平均耕种土地在3亩左右。苏州在全国已成为村庄规模最小、农民居住最分散、耕种土地最细碎的地区之一。由于农民土地分散，经营面积过小，农民难以实现规模经营，资源难以得到有效配置，影响了农民有效增收，难以缩小城乡居民收入差距[2]。从这四个方面问题来看，其核心内容实际上就是土地问题。也就是说，土地问题成为影响苏州城乡发展最大问题。

正因为此，2008年苏州市作出了深化农村改革、促进城乡一体化发展的决定，力图创新原有的体制机制，来解决苏州城乡发展存在的问题。由于苏州城乡间最大的问题是土地问题，因而土地制度创新就成为苏州推进城乡一体化进程中的核心问题。

二、城乡一体化进程中苏州

土地制度创新实践

苏州城乡一体化的主要瓶颈在于土地制度。在国家对土地制度没有大的改革的情况下，苏州只能通过创新体制机制，在原有的土地制度的框架下对现有的土地资源进一步优化，以此来解决苏州城乡发展存在的问题。

(一)苏州优化土地资源的做法

单从土地资源来说，苏州主要是通过“三集中”、“三置换”、“三大合作”等形式，推进土地节约集约利用，促进土地资源在城乡间实现合理的流动，优化城乡土地资源大配置。

所谓“三集中”，就是在总体规划框架下，工业企业向规划区集中，因地制宜，推进“退二进三”、“腾笼换鸟”，或“退二还一”、异地置换工作；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。所谓“三置换”，就是集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房(或二三产业用房，或置业股份合作社股权)，或者直接进行货币化置换。所谓“三大合作”，是指通过对农村集体资产、土地承包经营制度和农民的生产组织方式进行改革而形成的三种新型合作经济组织农村社区股份合作社、土地股份合作社、专业股份合作社的统称，其中的土地股份合作社就是在稳定家庭承包经营制度和土地承包权的基础上，由农户自愿将土地使用权(土地经营权)入股，组建土地股份合作社。然后，根据土地利用规划，通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展现代农业或从事其他二三产业，取得收益后实行按股分红。

至2013年底，苏州市92%的农村工业企业进入工业园，91%的承包耕地实现规模经营，52.2%的农户集中居住，累计140多万农民实现居住地转移和身份转变；农村集体总资产突破1 350亿元，村均稳定收入650万元；农村股份合作经济组织累计达4 168家，持股农户比例超过96%。在坚持推行“三集中”、“三置换”、“三大合作”等做法后，苏州农村发生了巨大的变化，农民、农村走上一条共同富裕之路。

(二)苏州优化土地资源的做法是对我国土地制度的创新

苏州在城乡一体化进程中推行的“三集中”、“三置换”、“三大合作”等优化土地资源的做法，是对我国原有土地制度的创新，其创新主要表现在三个方面。

一是创新了产权制度。我国的法律明确规定了农村土地所有权归集体所有，农村中无论是宅基地，还是农民承包地及农村集体经营性建设用地等所有权均归集体所有，农民无所有权，只有宅基地的使用权、农地的承包权与经营权及农村集体经营性建设用地使用权。因此，农民产权的权益一直无法得以体现。苏州以农民土地承包权、经营权换社保、换股权，以宅基地使用权换城镇住房(或二三产业用房，或股权，或货币化)，从使用权的物权属性变化情况来看，是一种对农村原有产权制度予以创新的表现形式。这一创新实际上是农村集体所有的土地物权属性在个人权利上得以体现。首先，以农地的承包权、经营权换取股权的方式，让农民真正享有着农村承包地的物权属性，置换成股权后，农民享有股权的分红，明晰了农民的土地权益，量化了土地资产，从而将农地承包权、经营权转化成受到法律保护的私有财产权。其次，将宅基地使用权置换成商品房或股份合作社股权，或者直接货币化置换，从而将农民不能流动的宅基地使用权转换成了可以获得收益的股权或具有产权的商品房，让农民真正拥有自己的财产权益，全面强化了农村土地使用权的物权属性，切实保障了农民土地财产权益。通过承包地、宅基地置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”，最终保障了农民的长期收益。

二是创新了农村土地使用制度。苏州较早就开始了探索农村土地的有效使用。推进城乡一体化以后，苏州在土地使用方面采取了许多卓有成效的措施，从而创新了农村土地使用制度。首先，苏州基本建立了土地利用规划、城镇规划、产业发展规划、生态建设规划“四规融合”的规划机制。在规划引导下，积极推进农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中，促进土地节约、集约利用。其次，大力推进土地使用权的改革，积极探索以土地承包权入股、转让、转包、互换、合作，实现生产要素的市场化配置，确保农民土地的收益权。特别是苏州创新了以土地股份合作为主要形式的土地流转形式，引导农民把分散的土地集中起来，改变了传统小规模的经营方式，提高了土地资源集约利用水平，为实现农业增效和农民增收找到了一条新的途径。第三，有序开展农村土地综合整治，利用城乡建设用地增减挂钩政策做好土地占补平衡工作，大力提高土地节约集约利用水平。通过置换复垦节余的建设用地指标，可在县域范围内调剂使用，优先配置到产出效益高的地区，其土地出让净收益全额留给调剂出用地指标的镇或街道，用于农民身份转换的社会保障支出和基础设施建设。第四，盘活城乡存量建设用地。在镇村规划时留出10%的比例作为农村集体建设留用地，用于发展物业；对通过宅基地置换后新增的土地，原则上安排不低于40%的比例作为集体建设用地，通过市场化运转，收益归集体、农民按股分红。

三是创新以市场化配置农村集体建设用地。苏州在创新了土地产权制度和农村土地使用制度的同时，而且还以市场机制为主导来配置农村集体建设用地，促使集体建设用地效益的最大化。首先，宅基地换房就是按市场价进行房屋拆迁和安置。具体做法是：在土地使用权互不作价的前提下，政府基于成本确定安置商品房价格及楼层差价；对拟置换农宅的面积、质量进行价值评估，政府给予相等面积的商品房，交换的成套商品房价格小于或大于农宅评估价格的，进行差额结算。据估计，一般每家安置成本120万元左右。其次，按市场价进行建设用地指标交易。具体做法是：将基本农田保护区内经土地复垦整理后的建设用地指标，异地置换到工业规划区和城镇规划区，用于发展二、三产业。确保本辖区内耕地总量不减少，建设用地总量不增加。异地置换遵循依法自愿、公平公开、市场运作的原则，价格由交易双方协商确定。最后，按市场价将宅基地换房节约出来的土地进行经营性开发。具体做法是：以土地出让收益权作为抵押担保向银行申请贷款融资，用于农民商品房及相关配套设施的建设；同时通过招、拍、挂等方式出让置换出来的经营用地，并将土地出让金作为还款来源；将出让所得的土地收益中市级以下留成部分用于农民安置和基础设施建设。这样，节约的农村建设用地转化为城市用地，解决了农村地价与城市地价的市场价格衔接问题。

三、苏州土地制度创新经验及借鉴

苏州在城乡一体化进程中对土地制度的创新，基本实现了十八届三中全会关于“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予了农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农户宅基地用益物权，实行与国有土地同等入市、同权同价，保障农民公平分享土地增值收益”等相关规定。总结苏州土地制度创新的经验，对落实十八届三中全会土地制度改革的精神具有重要的意义。

(一)将保障农民的基本权益作为土地制度创新的根本目标

苏州创新土地制度，推进土地节约集约利用，促进土地资源优化配置，实现空间用于“三化”、利益留给“三农”。通过实行“三集中”、“三置换”、“三大合作”，农民获得了具有产权的城镇商品房、股份，以及社会保障，实现了利益的最大化。苏州还通过大力发展现代农业、扶持农村劳动力就业和创业、推行城乡居民“三大保障”全面覆盖、制度并轨和促进城乡公共服务均等化等措施，从多个层面、多个角度保障农民所应享有的基本权益。至2013年底，苏州农民人均纯收入达21 578元，城乡收入比为1.91∶1，在全国发达地区差距最小。农民的收入结构不断优化，从农民收入看，到2013年底苏州市农民收入构成中，一产经营性收入、工资性收入、财产投资性收入和政策转移性收入的占比分别为12%、41%、38.5%和8.5%。财产投资性纯收入增速快、增量大，已成为苏州农民收入增长最为关键的因素。此外，苏州90%以上的村(涉农社区)实现充分就业，92%的农村劳动力实现充分稳定的非农就业；苏州还提前一年实现城乡“三大社保”制度和标准并轨；农民不出社区就能享受与城镇居民无差别的公共服务[3]。苏州的农民已经不再是依赖务农为生的传统农民，苏州农村已走上“村村有物业、户户有资本、家家成股东、年年有分红”的新的共同富裕之路。苏州的经验告诉我们，改革农村土地制度，一定要将保障农民的基本利益作为出发点和根本目的，一定要建立起农民走向富裕的长效机制，否则改革终归失败。

(二)以土地制度为核心的体制机制整体创新

土地制度的问题不是一个单方面的问题，还与财政、户籍、社保等经济、社会乃至行政管理体制多方面问题交织在一起，这需要整体推进来解决。苏州在推进城乡一体化进程中就坚持了整体设计和系统安排，推进土地、人口管理、住房、财税、投融资、生态等重要领域的机制改革。首先，苏州以优化配置土地等资源为重点，把体制机制创新作为城乡一体化改革的动力源泉，把构建政策制度框架作为城乡一体化改革的关键环节，先后出台多个文件。从2008年至今，苏州连续出台《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《三年实施计划》和《关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》三个纲领性文件、40多个政策意见，相关部门出台了100多个配套文件，构建了整体推进以“三集中”、“三置换”、“三大合作”为核心内容，促进城乡一体化发展的政策制度框架；其次，在推进土地制度创新的同时，苏州还推进了其他领域的改革和创新，这包括：户籍制度的改革，实现城乡户籍一体化；对农民就业和社会保障的改革，实现“三大保障”城乡全覆盖和并轨；深化农村新型合作制的改革和创新，走出一条强村富民之路；注重现代农业建设，推进农业现代化；进行生态补偿，加大生态建设的力度和水平，以及促进公共服务均等化等等。这些改革连同土地制度创新一起推进了苏州城乡发展一体化的水平。苏州的经验说明，土地制度改革必须要统筹谋划，整体推进，要在系统的制度安排中稳步进行。

(三)土地制度创新应坚持土地集约节约利用的原则

十八大提出要走新型城镇化道路，而新型城镇化道路究竟怎么走，目前还没有现成的方案可资借鉴。李克强总理曾指出，城镇化要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要走人的城镇化道路。中央城镇化工作会议上明确提出，“提高城镇建设用地利用效率”，切实提高城镇建设用地集约化程度。苏州依据自身土地资源缺乏的实际，强化“新市镇”理念，不断探索如何优化配置城乡土地资源，通过“三集中”、“三置换”、“三大合作”，完善配套设施和服务功能，逐步形成城乡规划、产业布局、资源配置、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理“七个一体化”新格局。在城乡一体化进程中，苏州严格执行土地利用总体规划，并实现土地利用规划、城镇规划、产业发展规划、生态建设规划“四规融合”，突出规划引领，落实用途管制，明确功能分区，促进了农民生活区，工业、农业、服务业等产业的城镇合理布局；苏州还不断盘活农村存量土地，加强土地节约节约利用，提高了城镇土地的利用效率。苏州将土地制度创新与城乡一体化紧紧结合，走出了一条资源集约节约型的新型城镇化的道路。苏州的城镇化率2013年底已经达到了73.15%，按照苏州“国家发展改革委城乡发展一体化综合改革试点”总体方案，到2015年苏州城镇化率达到75%，这必须要走土地集约节约之路。苏州的经验显示，土地制度改革应该与新型城镇化结合起来，统筹谋划，应走集约、节能、生态的城镇化之路。

(四)采取行政手段与市场机制相结合的方式推进土地制度创新

土地制度创新必须要在我国现有的土地法律框架体系下进行，它要求不能改变农村土地所有制，即农民集体所有；不能改变土地的用途，农地必须农用， 必须坚守基本农田红线等等。这些需要政府采取必要的行政手段，作为土地制度改革创新不能触碰的底线。苏州在城乡一体化进程中，坚持行政手段与市场机制相结合的方式来推进土地制度创新。采取行政手段，主要表现在苏州严格遵守国家相关土地法律，坚持农村集体土地所有制，坚决落实基本农田保护措施，在此基础上利用行政手段制定各项农村土地利用、土地流转、宅基地拆迁、支持现代农业发展等政策、办法与意见等，确立起土地制度改革的制度框架；同时，在具体推进“三集中”、“三置换”“三大合作”等政策时，采用必要的行政手段，确保在土地制度创新的过程中保障农民的利益。采取市场机制，主要表现在通过市场来解决农村土地资源的配置问题，比如，宅基地换房就是按市场价进行房屋拆迁和安置，对建设用地指标交易采用市场的方式进行，通过招、拍、挂等方式出让置换出来的经营用地等等。苏州正是通过行政手段的引导，再以市场机制的调节，很好地促进了农村土地资源的优化配置。由苏州的经验可以看出，改革农村土地制度，行政手段与市场调节相结合，能使农村土地资源配置实现最优化，实现土地制度改革的目的。

(五)土地制度创新必须坚持农业现代化

苏州围绕实现农村土地使用最优化、土地收益最大化，优化土地资源配置，加快土地流转，通过组建土地股份合作社的形式，实行土地规模经营，发展现代农业。一是注重现代农业建设，强化现代农业生产生活生态生物“四生”定位，落实“四个百万亩”农业生产空间布局规划。“四个百万亩”是苏州坚守基本农田面积红线的目标，其中优质水稻110.56万亩、特色水产100万亩、高效园艺100万亩(其中蔬菜面积50万亩)、生态林地100万亩，2013年底“四个百万亩”全部“落实上图”。二是按照“合作化、农场化、园区化”建设目标，进一步创新农业经营形式和生产组织方式，通过土地股份合作推进农业适度规模经营，扶持培育种植大户等新型农民，发展壮大农民专业合作组织，使其成为现代农业可持续发展的经营主体，让更少的农民经营更多的土地，获得更高的收入。目前，苏州90%的承包耕地实行了规模经营，总面积达到210万亩。累计建成高效农业220万亩，设施农业45万亩；发展无公害农产品、绿色食品、有机食品总数超过1 700个；建成万亩以上农业示范园区26个、千亩以上80个，总面积76万亩，其中国家级园区5家、省级8家，休闲观光农业基地近200个[4]。苏州通过农业发展措施，推进了农业现代化，实现一、二、三产业的协调发展。苏州的经验给我们的启示是：农村土地制度改革，必须坚持农业基础地位；必须发展现代农业，才能保障农民的权益，才能实现产业协调发展。

参考文献：

[1]罗军.新双轨制、人口红利、土地红利：基于转轨视域的中国城乡二元结构考察[J].中州学刊，2011(1)：61-65.

[2]国家发改委体改司，国家发改委体改所与中澳管理项目办公室专家联合调研组.苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告[EB/OL].http://www.china-reform.org/?content-167.html.

[3]苏州村级集体经济发展亟待不断突破“天花板”[N].苏州日报，2014-04-15.

[4]苏州农民增收工作情况介绍[Z].苏州：中共苏州市委农村工作办公室，2013.

(责任编辑：张燕)