善治视域下我国非营利组织参与突发事件研究——以红十字泰山救援队为例

□王园园 纪新青



善治视域下我国非营利组织参与突发事件研究
——以红十字泰山救援队为例

□王园园 纪新青

自20世纪90年代以来，善治理论与实践蓬勃兴起。善治是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。它表示国家与社会或者政府与公民之间的良好合作。随着公民自主意识不断提高，非营利组织作为政府和市场之间的“第三部门”正在迅速地发展壮大。当今社会突发事件频发，非营利组织以其在紧急救助、资源筹措、信息支持以及专业服务方面的独特优势，日渐成为政府治理过程中不可或缺的一部分。然而，在现实中非营利组织参与突发事件仍有亟待解决的问题，研究非营利组织在突发事件中的参与问题具有非常重要的现实意义。

突发事件；非营利组织；红十字泰山救援队；善治

突发事件的应急管理是维护社会稳定的重要手段，也是建设社会主义和谐社会、完善社会管理制度必不可少的一部分。当下是我国公共危机频发的社会转型的关键时期，单凭政府自身的力量来应对复杂多变的危机远远不够。在突发事件中，非营利组织的参与大大弥补了政府功能上的不足。非营利组织的积极作用使其在应急管理中的参与主体地位日渐凸显，各类非营利组织应运蓬勃发展起来。山东省泰安市红十字泰山救援队于2013年10月在泰安市民间组织管理局正式注册，属于民办非企业单位。它作为一支专业的救援队伍，以非营利组织的身份，已成为泰安市政府在应急救援中不可缺少的合作伙伴。它是地方政府推进治理创新、实现“善治”的实践范例。

一、我国非营利组织参与突发事件的现状

(一)我国非营利组织参与突发事件的主要困境分析

1.缺乏独立自主性

现实中非营利组织从建立到活动方式、管理体制各个方面都受到政府的管制,其发展很大程度上依赖政府,无法发挥其独立自主作用。政府首先

在所有重要的领域内建立了自己的官办组织，基于功能替代策略，在不断发展壮大官办组织规模的同时，严格禁止民间成立此类组织。官办组织在工作人员的招募、负责人的任命、重大决策，甚至日常活动方面，都由政府来决定。对于民间发起成立的非营利组织，政府采取收编或者归口管理的策略，处处对非营利组织进行控制。[1]非营利组织在突发事件中缺乏独立性的主要原因是我国沿用了传统的危机管理模式，即政府的绝对主导地位始终不变。

以2013年雅安地震为例，4月22日泰山救援队8名队员在队长王宝泗的带领下紧急赶往重灾区芦山县城。这次抽调的8名队员都有着丰富的救援经验，这8名队员中，有心理医生、专业医疗救助人员、无线电专业技术人才以及专业搜救人员，其中两人在国家救援队接受过培训。为了方便在灾区中救助妇女儿童，还有2名女队员参加。为了不给当地救援增加负担，泰山救援队准备了救灾帐篷、担架、医疗急救药品等，自备充足食物与水，并用一辆依维柯小客车装满各种灾区急需物品和食品。23日傍晚，泰山救援队组成的救援小分队抵达灾区，并与蓝天救援队总队以及中国红十字会汇合，领取救援任务。泰山救援队这次的任务主要是盲区的搜救，包括自然村以及山区乡镇挨家挨户的细致排查。另外，除了发现伤情，现场处理以外，泰山救援队小分队还担负着搜集信息，及时向指挥部汇报以及发放救灾物资的任务。据队长王宝泗介绍，此次救援的主导力量是政府，非营利组织到达灾区后受政府统一指挥与安排，按照政府安排的任务进行救援。雅安地震的案例充分体现出我国政府与非营利组织之间的不对等关系和政府的主导优势。

2.资金匮乏

我国非营利组织面临的最大困境就是资金方面的匮乏。非营利组织活动经费的来源非常有限，主要有会费、会员捐赠、政府资助、社会捐赠和服务收费。[2]由于服务手段缺乏，很多非营利组织通过会员的捐赠或者赞助费及政府资助来维持运转。政府虽然有心支持非营利组织的发展，但毕竟资源有限，不能为为数众多的非营利组织解决财务困境。因此拓宽资金来源渠道是非营利组织提高自身发展的首要任务。资源的不足导致非营利组织参与突发事件的能力有限，不能够更有效地弥补政府应急管理职能方面的不足。

3.人才困境

由于非营利组织的公益性特点，导致其对人才的吸引力非常不足。有些非营利组织发展了相当多的成员，但能够参与突发事件应急的专业人员非常少。一旦发生大型的突发事件，政府需要从多个非营利组织召集人员协助。非营利组织之间缺乏合作经验也是政府面临的一大难题。

(二)非营利组织参与突发事件的优势

众多非营利组织虽然在组织类型、发育程度、治理方式和发挥功能等方面具有多样化的差别，但归结起来其活动主要表现在四个方面，分别是紧急救助、资源筹措、信息支持与专业服务。[3]

1.紧急救助方面

红十字泰山救援队主要进行山野救援和水域救援。突发事件一旦发生，可通过两种方式得到救助，一种是拨打全国统一救援电话，总部立刻转接通知到当地救援队；另一种是拨打110，消防队出动并根据需要联系救援队。山野救援方面，泰山地形复杂多变，登山爱好者走非常规路线极易迷路或意外受伤，武警、消防队虽然具有非常好的体能，但年轻的外地战士并不熟悉泰山地形，搜救难度大。而红十字泰山救援队具有多年的登山经验，经过技能培训，能根据登山者的登山时间、起始点、测算的行进速度以及周围的参照物锁定事故发生的范围，以最短的时间找到求救者。水域救援方面，救援队通过训练具备专业的水上救援技能，能够协助消防队进行紧急救援。

2.资源筹措方面

非营利组织具有慈善动员能力以及志愿服务动员能力，他们与政府部门相比，更贴合社会，其公益性能够更好地获取公众的信任，号召群众参与到志愿服务中来。可以为公共危机管理提供重要的人、财、物等保障性资源。

红十字泰山救援队由社会各阶层人士组成，有医生护士、大中小学教师、机关企事业单位工作人员、个体工商业主和自由职业者。当危机突发时，队员们能够迅速提供自身具备的所需的人力、物力和财力，投入到救援当中。非营利组织的资源筹集力虽远不及政府的集中投入，但它获取资源的渠道广泛，能够根据事故发生地的具体需求提供多元化和多样化的服务。

3.信息支持方面

非营利组织所提供的信息专业性和针对性强，虽然在信息渠道上比不上政府正式，但能够向公众传达更丰富、具体的信息。同时，他们能与媒体合作，帮助公众发挥舆论监督作用。有些非营利组织专门为利益相关者提供信息支持。

红十字泰山救援队将搜救的专业性的知识、实践经验通过媒体和自建的网站向社会各界进行传递，使公众能够获得来自服务于事故现场的志愿者及公民个人掌握的信息，将灾区的具体需求与情况更真实地反馈给外界，凭借信息的快速发布与沟通来提高救助效率。

4.专业服务方面

相对于政府正式的科层制度，非营利组织更具有灵活性和弹性，使其在专业服务方面更具优势。政府的宏观调控能力只允许其满足社会大多数人的需求，提供基本的公共物品与服务。在危机应对与处置时刻无法针对具体的个人或群体提供弹性化和多样化的服务以满足小众的特殊需求。而非营利组织能通过专业化的服务有效弥补政府的不足。

比如对志愿者进行协调和专业化培训，红十字泰山救援队重视对志愿者的培训和技术演练，志愿者专业化水平非常高。队员长期利用周末和晚间进行医疗救护、无线电知识、搜救技能等各项培训，以提高队员的救援能力为目的，加强与红十字会培训中心、消防支队等合作，开展多种形式的培训和演练活动，提高队员的救护能力。80余名骨干队员每周末都要进行体能锻炼和绳索技术训练。经过培训，61名志愿者获市红十字会培训颁发的《急救员》证书；40余名队员通过无线电管理机构考试，取得中国无线电运动协会颁发的个人电台操作证书。

二、造成非营利组织参与突发事件困境的原因分析

(一)政府全能主义使参与受限

我国政府习惯于扮演包揽各项社会事务的“全能政府”角色根源于长期的计划经济体制以及以政府为主导的经济增长战略。政府在社会公共事务的处理中一直处于主导核心地位，注重对非营利组织的监管而忽视了对非营利组织的培育和引导。政府在突发事件应急中无法满足灾区的多层次需求，也不能为非营利组织参与应急管理提供足够的空间和平台，致使非营利组织在参与和动员能力上处于劣势。在全能型政府的管治下，非营利组织只能被动地听从政府的指挥和安排，由此极大的限制了各类非营利组织在突发事件中所能发挥的作用。

(二)非营利组织自身发展不成熟

我国非营利组织起步较晚，内部管理机制不够完善，管理的失策会导致非营利组织不能有效地运用组织力、适应力。组织在管理上不规范，做不到透明化和民主化，缺乏绩效评估和社会监督，它们将很难得到社会的广泛认同和信任，严重阻碍其积极作用的发挥。同时，非营利组织内部的人才专业培训机制不够完善，专业人员匮乏，影响了内部人员专业化服务能力的提高。另外，缺乏内部激励机制的非营利组织的成员积极性较低。这些短板都不能有效留住人才，从而严重影响了非营利组织在突发事件中的反应能力，不能发挥应有的积极作用。

(三)我国突发事件应急管理的协调机制不完善

在突发事件中政府与非营利组织之间，非营利组织与非营利组织之间能否及时有效地沟通救灾信息，协调各方面的力量把所需人力、物力合理分配到救灾现场，将直接影响到应急管理的时效性与可行性。在实际救援过程中，政府与各参与主体之间缺乏有效地沟通与联系，特别是非政府组织之间因为缺乏及时沟通与分享救灾信息，将大部分救灾物资送到同一受灾现场，不能协助政府高效合理地进行资源配置，资源浪费的同时还导致救灾工作混乱无序。以政府为主导的救灾指挥部致力于对各参与主体进行统一指挥与协调，然而不完善的协调机制使各组织之间难以在短时间内建立起一支合作互助的救灾团队。

三、善治理论的基本内涵

所谓善治,就是良好的治理,西方治理理论中对于善治的表述是“goodgovernance”。治理并不是万能的,参与治理的各主体存在利益冲突，导致共同目标无法达成，而原有目标已经不能适应新形势的变化,但新目标尚未能重新界定等都可能引发治理的失灵。而善治,正是对于治理失效的衍生。自20世纪90年代以来，善治理论与实践蓬勃兴起。我国著名学者俞可平首先尝试了将善治的中西含义巧妙结合起来,他对善治的总结在学术界具有里程碑的意义。他指出,善治是使公共利益最大化的社会治理进程,它的本质特征是政府与公民对大众生活的合作治理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是二者的最好的状态。合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、参与性、有效性、稳定性、廉洁性、公正性是善治的十个基本要素。[4]

政府和公民的相处模式和关系是能否做到善治的关键。首先,政府需要将一部分管理职能和权力回归社会,无论是主动还是被动,需要承担为善治提供一个制度的框架或者环境的责任,这样才能成为一个具有善治能力的政府。正如俞可平所说,走向善治的关键是善政,只有实现了善政才能达到善治。其次，公民要参与公共事务。善治的根本就在于还政于民,实现政府与公民的良性互动,满足公民的需求,而非营利组织则为公民参与提供了平台。

善治理论的要求是政府转变职能,形成政府与公民社会合作的新型治理模式。因此，善治与非营利组织的发展具有内在统一性。善治要求治理主体的多元化,体现在政府要促进非营利组织的健康发展,帮助其走出发展困境。非营利组织的发展正好与善治的理念契合,有利于实现政府善治,能够更有效地提高公民的福利。另外,从实践上来看,非营利组织有着四方面的治理效应:降低治理成本、实现社会公正、推动组织创新、促进社会沟通。[5]非营利组织是纠正政府失灵和市场失灵的有效途径,既能增强公共事务的有效性与针对性,又能使地方政府集中精力处理分内事,做好应该处理和能够处理的事务。

四、地方善治理论的实践应用——山东省泰安市红十字泰山救援队

(一)保持非营利组织的独立自主性

首先，合作的前提是双方都保持独立自主性。多年来，理论界普遍认为非营利组织双重管理体制弊病重重。双重体制下，非营利组织既要接受民政部作为登记管理机关的监督和年检，又要接受由政府授权的其他组织对其进行业务监督。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度”。国务院通知要求“2013年12月底前完成《社会团体登记管理条例》等相关行政法规修订工作”。但改革至今仍未上升到立法层级。[6]山东省泰安市已经开始试点，非营利组织可直接登记注册，不再需要挂靠业务主管部门。这就降低了非营利组织的准入门槛，使更多的非营利组织可以得到合法地位，有利于提高非营利组织的积极性。

其次，为非营利组织成立正式机构。2013年，为促进全市非营利组织发展，泰安市政府出资在全省率先成立市级非营利组织正式机构，由市社会组织服务中心免费为公益类社会组织提供办公场所，还提供培训、交流等服务。如今红十字泰山救援队等35家非营利组织正式进驻中心,做公益活动自此有了“根据地”。泰安市政府为非营利组织统一安排办公场所，方便政府与非营利组织以及非营利组织之间进行互动，加强沟通与合作。

(二)拓宽资金来源渠道

为争取更多的资源支持，丰富自身服务手段，非营利组织自身加强与社会各界的合作至关重要。红十字泰山救援队非常注重与其他组织与机构的合作，与泰安市地震局、民政局、应急办、精神文明办、传媒集团等建立了战略合作伙伴关系。通过与地震局合作，成立了泰山地震应急救援队。同时，与泰安市某报社签订了战略合作协议，救援队外出参与的所有救援活动经费都由报社承担，报社负责对救援队的救援进行全程跟踪报道。通过多方的合作与支持，大大减少了救援队的财务负担。

另外，泰安市政府正在积极落实政府购买服务政策，为非营利组织开辟资金来源渠道。为加快推进政府向社会力量购买服务工作，切实转变政府职能，进一步提升公共服务供给水平和财政资金使用效益，泰安市财政局立足实际，从健全完善制度体系，突出预算绩效管理，强化业务指导与培训等方面积极开展工作，实现了政府购买服务工作良性开局。根据《泰安市人民政府办公室关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》(泰政办发[2014]28号)和《泰安市民政局关于申报进入年度承接政府职能转移和购买服务社会组织名录的通知》(泰民普[2014]]24号)的有关要求，对申请承接2015年度政府职能转移和购买服务条件的市级非营利组织进行认真审核，目前已与25家非营利组织签订了合约。

(三)加强自身建设，重视人才培养

目前，非营利组织缺少的不是人力，而是专业性人才。红十字泰山救援队已发展到志愿者600余人，而骨干队员只有80余人。对现有志愿者筛选并进行技能培训是提升非营利组织专业化水平的重要渠道。红十字泰山救援队每周末都会进行队员技能培训，将资源更多地用到潜力志愿者和骨干队员的培训和发展上。救援队队员按照自身所掌握的技能，分别属于秘书组、搜救组、通信组、医疗组和后勤保障组。在组建过程中，救援队先后组织部分队员赴北京和香港进行合作交流，与上海城市救援队等其他大中城市保持联络，开展交流培训活动，开拓了队员的视野，提高了搜救水平和综合素质。

积极参与政府组织的应急演练，提升多主体参与突发事件的协作能力也非常重要。红十字泰山救援队经常受邀与泰安市消防队、公安、武警等进行突发事件应急合作演练。并与泰山风景名胜管理委员会、武警消防支队、越野E族、无线电爱好者群体等相关部门、团体、组织进行沟通合作，组建了以泰安市汇源出租车公司为主体的“救援出租车队”，使救援活动能够快速召集。常态化的训练与协作演练使专业化的救援队成为辅助泰安市政府应对突发事件的有力力量。

五、红十字泰山救援队的启示

目前我国非营利组织参与突发事件的范围亟待扩大，在重大自然灾害和公共卫生事件中参与较多，而在事故灾害和社会安全事件中参与甚少。参与的形式也很单一，只是停留在筹集资金、捐款捐物方面。非政府组织参与应急管理的程度受到突发事件的特点、类型、级别的限制，更重要的是取决于政府对社会组织的动员态度和力度。从红十字泰山救援队的案例可以看出，非营利组织的健康发展既离不开积极加强自身建设，更离不开政府的支持与鼓励。

从南方雪灾、手足口病、胶济铁路火车相撞、汶川地震等一系列突发事件的应急管理可以看到，非营利组织在突发事件的处理中扮演的是“拾遗补缺”的角色。政府与非营利组织之间是一种补充关系而非合作关系。随着我国提出“小政府、大社会”的目标理念，政府越来越重视还政于民、还权于社，政府部门的职能将逐步向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，为非营利组织的发展营造更加光明的前景。当前我国正处于大发展、大变革、大调整时期，政府职能转变是改革的重点及难点，各地方政府也积极响应中央政府的号召，简政放权，加快服务型政府的转变步伐。这就要求政府必须转变危机管理职能，减少“划桨”过程，增加“掌舵”职能。非营利组织的角色定位也就不能局限于“拾遗补缺”，而应向“合作伙伴”的角色演变。

综上所述，红十字泰山救援队作为泰安市典型的非营利组织，自成立以来，在政府和社会各组织的支持和帮助下，有条不紊地运行着为人民服务的日常工作。在突发事件发生时，能够很好地承担起政府“减压阀”的角色。改革的道路是曲折而艰难的，虽然我国非营利组织参与突发事件还存在合作的深度和广度上的局限等问题，但目前也有很多具体的可操作性的措施值得借鉴。这就要求非营利组织加强自身管理能力，完善并健全各项制度，提高专业化水平并争取政府的有力支持。随着我国非营利组织的迅速发展，管理越来越规范，服务也越来越专业，表明非营利组织不仅可以做好政府的减压阀，而且还能促进社会的和谐发展。由此可见，非营利组织在社会管理中具有光明的发展前景。

[1]康晓光.中国第三部门观察报告(2011)[M].北京：社会科学文献出版社.2011.

[2]徐家良.中国第三部门研究(第五卷)[M].上海：上海交通大学出版社.2013.

[3]王冬芳.非政府组织与政府的合作机制：公共危机的应对之道[M].北京：中国社会出版社.2009.

[4]俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社.2002.

[5]陈广胜.走向善治:中国地方政府的模式创新[M].杭州:浙江人学出版社.2007.

[6]财新网.社团告民政部二审学者吁废除双重管理[EB/OL].http://china.caixin.com/2014-11-25/100755272.html.2014.

2015-09-07

山东农业大学社科重点课题《泰安农村群体性突发事件管理体系研究》(项目编号：13XSKA004)的研究成果。

山东农业大学文法学院，山东 泰安，271018

王园园(1993- )，女，山东潍坊人，山东农业大学文法学院硕士研究生，研究方向：公共危机管理；

纪新青(1965- )，女，山东青岛人，山东农业大学文法学院行政管理系教授，硕士研究生导师，本文通讯作者。

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1008-8091(2015)04-0090-05