河南省新型城镇化进程中金融支持的困境与路径选择

王芳

摘 要：相对于传统城镇化，新型城镇化建设对金融支持提出了新的更高的要求。当前，河南省在推进新型城镇化进程中，金融支持还存在着金融机构分布城乡差异较大、金融产品与服务创新不足、融资结构严重失衡、相关配套政策措施不完善等问题，未来需要从金融组织体系、信贷政策体系、金融产品与服务、金融市场体系、配套的制度体系这五个方面加以改革和完善，以进一步提升金融对新型城镇化建设的支持作用。

关键词：新型城镇化；金融支持；路径选择

中图分类号：F832.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）05-0194-03

一、新型城镇化建设需要增强金融支持力度

（一）新型城镇化的内涵

“城镇化”是指随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是现代文明的重要标志。所谓“新型城镇化”，是相对于传统城镇化而言的，是对传统城镇化发展模式的扬弃。新型城镇化的新，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。加快推进河南省新型城镇化建设进程，对于今后一个时期培育新的经济增长点，有效扩大内需，保持经济社会平稳快速发展具有十分重要的战略意义。

（二）新型城镇化对于金融支持提出新的要求

新型城镇化中的城市基础设施建设、公共服务体系完善、企业发展和转型的各项服务、城市运行的配套功能等目标的实现，都需要借助金融的力量，也对金融支持提出了新的更高的要求。

1.金融需求总量大幅增长

河南省以往的小城镇建设中，往往存在着规模小、规划建设层次低、配套不完善、辐射带动作用弱等问题，同时，传统意义上的小城镇建设内容，往往仅限于迁村并镇，所带来的只是农民居住方式的转变，农民的生产、生活方式并没有产生实质性的变化。与传统城镇化相比，更重“质量”的新型城镇化发展要求意味着对更多建设资金的需求，新型城镇化进程中的基础设施建设、扩大公共服务、促进区域经济发展以及农村劳动力转移等都需要大量资金。根据《河南省新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，到2020年，河南省要实现常住人口城镇化率达到56%左右，新增农村转移人口1 100万左右，那么保守估计到2020年全省市政公共设施和社会保障支出资金需求约为1.4万亿元。并且，新型城镇化建设是一个长期的过程，随着建设进程的不断推进，对资金的需求也将不断的释放和发展。这一庞大的资金需求仅仅依靠政府财政是远远不够的，必须进一步强化金融的支持作用，毫无疑问，未来的新型城镇化建设中金融将具有更为重要的作用。

2.金融需求结构更趋复杂化

和传统的城镇化相比，新型城镇化的金融需求结构发生了深刻的变化。新型城镇化建设必然引起在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，也必然衍生出不同的金融需求，并带来相应的金融服务变化。具体来说，新型城镇化中金融需求结构的变化主要体现在四个方面：一是服务需求由传统的结算需求向现代金融转变；二是信贷模式由传统的量小面大信贷向户少量大转变；三是服务方式由传统的分散服务向集中社区服务；四是风险方式由单一保证向综合保证转变。新型城镇化建设，使得农户收入不再单纯依靠传统的土地附着物，农民收入渠道更加多样化，在信贷风险防范上，也由传统的信用联保向抵质押、担保等多方式转变，农村金融机构风险防范选择更加多样。这种金融需求结构和服务方式的变化，迫切需求金融供给产品与制度的创新跟进。

3.金融需求主体呈现多元化

科学推进新型城镇化，就要把推进工业化、发展产业摆在突出位置，通过二三产业的发展促进劳动者就业，带动人口向城镇集中。2014年河南省委经济工作会议提出，全省将围绕建设先进制造业大省，着力做强高成长性制造业，改造提升传统优势产业，培育战略性新兴产业。可以看出，新型城镇化的推进以及农村转移人口的市民化必然带动第二、三产业的快速发展，进而引起金融需求主体呈现多元化的趋势。一方面金融需求主体已不仅仅是传统的农民，而是扩大到农村中小企业、种养殖大户和农民专业合作社等现代农业主体；另一方面，需要金融支持的项目日益增多，如农村基础设施建设、后续基础设施配套、社会事业发展、农业产业化规模化经营、周边产业园区工业项目发展等，这些主体体和项目对金融服务需求存在较大差异，需要金融机构提供有针对性的、多元化的金融产品和服务。

二、河南省新型城镇化进程中金融支持存在的问题

从河南省新型城镇化建设实际来看，与之相适应、相匹配的金融体制还不完善，绝大多数金融资源、金融机构、金融业务集中在重点区域和中心城市，众多小城市、乡镇和农村地区长期处于金融服务链的末端，金融支持新型城镇化建设的力量还比较薄弱。

（一）金融机构分布城乡差异较大，区域发展不均衡

长期以来，金融行业在战略布局和资源配置上强调城市过多，关注农村过少，金融体系在城乡之间布局失衡，金融机构的网点设置、人员、信贷等资源配置都向市区城市集中，而在县域和乡镇分布单一。目前，虽然河南全省金融机构网点全覆盖，但区域分布不均，不能有效实现这种互动效应。国有商业银行面向农村乡镇的网点和业务量较少，分支机构在县域尚未实现全覆盖，并且基本上不具备信贷发放的审批权，逐渐演变为单纯的吸收存款机构。股份制商业银行在县域入住率低，尤其是在农村乡镇更是不见其踪迹。面向农村开展业务的邮政储蓄银行涉农信贷业务发展缓慢，小额信贷、公司业务及个人商务贷款等业务则数额很小；而农村信用社的信贷投放也呈现出向城市及大型企业集中的趋势。新型农村金融机构如村镇银行、小额贷款公司等发展不平衡，从实际看，布局主要集中在经济较发达的县市，而急需普惠金融服务的经济较落后地区分布较少，作用发挥十分有限。

（二）金融产品与服务创新不足，同质化倾向严重

近年来，河南省在新型城镇化建设中也广泛采用了不同的融资模式以及融资工具，但是新型融资模式和新式融资工具在城镇化建设融资中所占的比重依然较低，金融支持依然主要依赖于传统的银行信贷。而新型城镇化建设涉及众多不同类型的经济主体和各类不同的经济活动，包括不同层次的农业产业化需求、产业集群发展的需求、基础设施建设的资金需求等，需要针对不同的特点提供有较强针对性的金融产品和服务。如服务基础设施建设的金融工具还有债权融资、非银行业金融机构出资、企业直接投资等方式，城市功能的完善、创新型企业的发展等领域也要通过专业的金融工具来实现。另外，随着农业生产规模的扩大和专业化程度提高，农户对信贷需求不断增加，但因信用缺失、抵押担保资源匮乏等因素，农户期望的贷款额度往往远远高于农村金融机构给予的授信额度，特别是针对农业科技、农产品开发、农产品营销等方面的金融产品和服务还基本处于空白。可见，单一的金融产品和传统的金融服务模式无法满足新型城镇化建设中多样化的金融需求。

（三）金融市场发展缓慢，融资结构严重失衡

我国的金融市场依然以银行业为主导，而股票市场、债券市场、衍生品市场等其他类型的金融市场发展相对缓慢，相对于银行来说无论是规模上还是制度上都尚未发展成熟。目前，河南的新型城镇化建设融资方式过于依赖传统的银行信贷手段，间接融资方式居于绝对主导地位，直接融资方式所占比重较低，没有多层次的金融市场，仅凭信贷融资难以完全满足城镇化进程中所产生的金融需求。与此同时，单一的金融市场一方面还会降低金融资源的配置效率，影响要素资源的聚集，进而导致经济运行的低效率，抑制农村劳动力向城镇转移；另一方面则增加了金融系统运行风险。由于单一的金融市场无法充分发挥其融资功能，那么城镇化建设的资金缺口则由政府负责填补，由此催生了地方政府融资平台、城投债等以政府信用为担保的机构和金融产品，使得地方政府潜在的财政风险日益增加。因此，没有完善的多层次金融市场体系，新型城镇化所产生的金融需求难以有效满足，进而抑制全省新型城镇化进程的顺利推进。

（四）相关配套政策措施不完善

相关配套政策措施的不完善也在一定程度上制约了金融对新型城镇化支持作用的发挥。首先从信贷领域投放来看，缺乏对小城镇建设有效的信贷指导和协调。目前在新型城镇化建设中，针对城镇化信贷操作的制度和方案、与城镇化建设相匹配的专项贷款以及支持城镇化信贷投放的外部激励和风险补偿机制等都还不完善。以国有商业银行的信贷审批制度来说，其县域支行不具备信贷发放的审批权，整个向上报批的程序降低了县域经济融资效率，使金融本就薄弱的城镇更加难以享受到便利化的金融服务。其次是民营金融机构市场准入还存在许多有形和无形的障碍。民营金融机构对于增强小微企业、三农等基层金融服务，促进城镇化建设都具有重要意义，对民营金融机构发展在制度上的限制不利于新型城镇化的发展。三是相关法律制度不健全，如与农村金融发展相联系的土地制度改革、投资体制、信用环境等都远未到位，金融在支持城镇建设方面仍处于零星、散乱和自发状况，支持力度非常有限。

三、提升金融对新型城镇化服务能力的路径选择

金融与新型城镇化建设密切相关，但目前金融体系对河南新型城镇化建设的支持作用还没有充分发挥。因此，应尽快建立健全金融组织体系，加强金融产品与服务的开发与创新，完善相关配套政策法规，使金融与新型城镇化发展的要求相适应，切实提升金融服务新型城镇化建设的能力。

（一）构建与新型城镇化建设相匹配的金融组织体系

构建与新型城镇化建设相匹配的金融组织体系，最为重要的一点就是要着力增加乡镇、县域等基层地区金融机构的数量。但就目前基层经济的发展状况来看，金融机构进入基层地区依然存在经济障碍，首先可以通过财政补贴和税收优惠等措施，引导金融机构调整不恰当的功能定位，鼓励国有商业银行、股份制银行等金融机构增加在县域、乡镇设立分支机构和营业网点。其次要建立和发展地方性中小金融机构，大力发展村镇银行、小额贷款公司、农村资金合作社和融资性担保公司等各类“接地气”的新型农村金融机构和组织，完善金融“毛细血管”，把更多的金融资源输送到最基层。最后是要发挥保险机构在新型城镇化建设中的积极作用。鼓励保险公司经办失地农民养老保险、农村小额保险等业务，为失地农民提供意外、养老、医疗、生育等多层次、多类别的保障，切实提高失地农民社会保障水平；同时，要加快发展农业保险，有效化解、转移土地集中耕种、种养业规模化、农业现代化的自然和市场风险。

（二）调整优化支持新型城镇化建设的信贷政策体系

各级政府应在税收、利率、存款准备金、信贷风险损失补偿等方面实行优惠政策，鼓励引导金融机构不断提高城镇化建设的金融服务覆盖面，不断调整优化现有相关信贷政策，主动向城镇化建设方向倾斜。一是要重点支持现代农业、新型工业化、现代物流和服务业、城市基础设施建设等领域，尤其要加大对城乡一体化中产业融合的金融支持力度。二是支持创新型企业发展。充分考虑低碳和环保因素，促进资金从高污染、高能耗产业转移到低碳产业，引导信贷资源投向符合国家政策的新兴、先进、绿色产业，推动产业结构调整和升级，支持生态化城镇建设和发展。三是要加快利率市场化改革步伐，促使金融机构改变规模扩张、同质竞争的传统发展模式，而是依据自身特点明确市场定位，实施差异化、特色化竞争，以充分发挥出各类金融机构的优势和作用。

（三）创新适应新型城镇化发展要求的金融产品与服务

支持金融机构加强金融产品研发和创新的力度，依据新型城镇化建设中资金需求的特点更新服务品种，不断提升服务层次。一是要在风险可控的前提下对保障房建设的信贷投入在规模、利率优惠、审批等方面予以倾斜，加大对其的金融支持力度。二是要积极开展中小企业股权质押贷款、应收账款质押、仓单质押等品种，从信贷、结算、理财等方面开展“一站式”服务，满足中小企业多样化、个性化的金融需求。三是要创新满足农业产业化发展的信贷产品，针对新型农业经营主体的特点，大力运用林权抵押贷款、订单农业贷款等信贷新模式促进农业规模经济效益的提升。四是要满足农村转移人口就业创业方面的金融需求，要灵活运用促进就业小额担保贷款、农民工创业贷款、扶贫贴息贷款、联保贷款等模式，扶持城镇失业和就业困难人员创业就业，同时还要加大城镇转移人口在教育、职业技能培训等方面的金融支持力度，有效提高金融服务覆盖面和满足率。

（四）建立健全多层次金融市场体系，拓宽融资渠道

根据新型城镇化建设的金融需求特点，应加快建立健全多层次的金融市场体系，实现以间接融资为主向直接融资与间接融资并重转变，向体制外引入更多民间资本转变，不断拓宽融资渠道。一要积极发展债券市场。城镇化中基础设施建设领域需要大量的资金，紧靠财政资金和银行信贷不能完全满足其需求，大力发展债券市场，不仅可以缓解资金不足的状况，也可以优化金融市场结构，提高金融市场配置资源的能力。要鼓励鼓励符合条件的城市基础建设主体上市发行股票、债券，利用资本市场开展直接融资，逐步允许有条件的地方政府投融资平台探索贷款资产证券化。二要发挥财政投资的杠杆作用，通过部分投资、贴息、信贷担保和减免税等措施吸引民间资本投资城镇化建设，建立金融支持的长效机制。三要逐步完善投资者权益保护制度，鼓励证券公司、基金公司面向城镇化建设发起专项私募基金，不断扩展城镇化的融资主体和融资方式。

（五）完善配套的制度体系，培育良好金融生态环境

构建完善的与新型城镇化建设相配套的制度体系，是强化金融对城镇化建设支持作用的基础和根本保障。一要建立金融支持城镇化建设的正向激励机制，发挥货币政策的激励引导作用。建议对参与城镇化建设程度较高的金融机构在再贷款、再贴现、存款准备金等方面给予倾斜，在相关金融市场准入、新金融业务开办等方面给予优先考虑。发挥财政对金融资源配置的引导作用，通过财政补贴、税收优惠等方式，对城镇化建设薄弱环节给予贴息贷款支持。二要建立健全激发金融创新活力的产权制度。有序开展土地经营权质押融资业务，探索更多土地资本化方式，充分利用城镇化进程中的土地增值集聚金融资源。加快推进农村集体土地承包经营权流转交易，为金融机构创新土地金融产品、落实金融债权提供条件。三要完善农村信贷担保机制。加快建立农业政策性担保机构，为农业信贷提供担保，降低农业贷款风险，并大力培育和发展农业担保、评估、公证等商业性中介机构。四要完善与金融相关的法律制度。通过法律的完善来保护和开发城镇经济的潜在抵押担保资源，增加企业和农户的合法抵押、担保、信用增进等资源。

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[责任编辑 柯 黎]