哈尔滨市社区管理体制问题研究

柴玉冰

摘 要：随着我国经济和政治管理体制改革的不断深入，深刻的社会转型给哈尔滨市城市社区管理体制带来了巨大的冲击，传统的“街居制”管理模式己经无法适应社会转型期城市社区建设管理的需要。改革旧体制，建立新的城市社区管理体制已经成为必然。以转型中的哈尔滨市社区建设为背景，以社区管理相关理论为指导，以荣市街区社区管理调查研究为基础，对哈尔滨市城市社区建设的现状进行总结，对哈尔滨市社区管理的成就与不足进行查找和分析，从而有针对性地开展对策研究。

关键词：城市社区；政府职能；管理体制

中图分类号：C9156 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）05-0102-02

引言

伴随着我国经济和政治管理体制的改革，社区管理作为一种历史范畴，在不同的时期有着不同以往的特征。新中国成立后，哈尔滨市在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。政府通过单位管理社会，实现对公民的管理、服务、福利和保障。行政力量的强大使得私人领域及市场领域的生存空间受到极大压制。随着改革开放和社会主义市场经济体制的不断深入发展，社会规则与计划经济体制时期相比发生了根本性的转变，整个社会都做出了全面的调整。现在哈尔滨市的突出表现，在经济体制改革带来的单位制弱化、政府职能的转变带来的社会自主力量的增强。单位体制的弱化和社区功能的强化，客观上要求原体制下由单位承担的社会管理和服务职能回归社会和社区；要求政府积极建设和完善社区管理体制，在社区内实行民主选举、决策、管理、监督，逐步使社区居民走向自我管理、自我教育和自我服务之路。然而，由于管理体制、职能定位、人员素质、工作环境等问题，社区无力承担太多的社会事务，也不可能真正走向自治。在哈尔滨市经历社会转型期的关键阶段，如何通过制度创新，寻求和确定更为合理有效的制度安排，不断完善城市社区管理模式，促进哈尔滨以人为本的经济社会协调可持续发展，是哈尔滨公共管理领域需要深入研究探索和着力解决的重要现实问题。

一、哈尔滨市城市社区管理体制改革的基本状况

从2000年开始，哈尔滨市就把城市基层民主政治建设的重点转到城市社区建设上来。哈尔滨市委、市政府开始全面推进社区建设，专门成立了“哈尔滨市社区建设领导小组”，并按照有利于社区管理、有利于居民生活、有利于民主自治、有利于充分利用社区资源的原则，适当调整规模，划定社区。哈尔滨市社区管理体制改革主要有以下特点。

首先，社区管理体制改革试点不断深化。近年来，哈尔滨市采取重心下移、强化基层、政府领导、民政牵头、以块为主、多方参与等改革措施，初步形成了“两级政府、三级管理、四级网络”新的社区管理模式。随着改革的逐步推进，哈尔滨市普遍建立了社区居民自治组织，居民一般通过社区成员代表大会和社区议事会对社区内的重要事项进行讨论、评议。其次，社区建设投入机制开始突破。全市各区都加大了对社区的财力支持，使社区基础设施条件和社区工作人员待遇有了一定的改善。各区逐步形成了以政府投入为主、多渠道投入的办法，大力吸引社会资金。最后，社区工作人员的素质有了很大提高，工作人员不断向专业化、职业化、年轻化的方面发展。综合医院转型为社区卫生服务中心。

二、哈尔滨市城市社区管理体制存在的制约因素

（一）政府功能定位不清

社区管理体制不完善，行政色彩浓厚。哈尔滨市社区管理和发展总体上看属于“政府主导型”模式，是垂直式管理。社区管理体制的不完善首先是社区要承担着基层政府管理社会的职能任务，日常工作主要忙于完成政府部门下达的各项任务指标，居委会一直被当做行政体制的附属物和街道办事处的再派出机构。

（二）社区管理制度不够完善

哈尔滨市社区管理缺乏统一的法律法规和标准化建设。主要表现在：首先，国家相关法律法规尚不健全。我国目前关于社区方面的法规、条例还很不健全，现有的政策法规不明确，操作起来比较困难，对社区工作职能缺乏法律法规界定，大量本属于政府、企业、社团的事务落到社区的头上。其次，社区志愿者服务活动是一项有益于社区、有益于居民的好事，但目前还没有相应的法规或规范性文件对此加以规范管理。最后，社区居民委员会与社区物业部门以及其他社区组织的相互关系的界定也缺乏法律依据，社区服务标准化建设薄弱。

（三）社区服务民间组织发展缓慢

大多数民间组织支出规模较小，处于资金困境。除了一些自上而下的非政府组织能够从政府获得部分资金支持外，大部分组织只能依靠微薄的会费和营业收入及捐款，有些福利性非政府组织甚至是靠创办者个人储蓄来勉强支撑。民间组织人力资源不足，专业性不够。很多民间组织中全职工作人员比重很小，有些甚至根本没有全职工作人员。有些民间组织则完全依靠志愿者才能开展活动，而工作人员和志愿者一般也没有受到过专业培训。很多民间组织缺乏合法身份。在哈尔滨市还有很多民间组织没有合法的身份，所以不被社会所信任，其影响力和发展前途相当有限。

（四）社区工作者队伍建设滞后

社区服务队伍包括三类人：社区工作人员、民间组织工作人员和志愿者队伍。这些人员存在的主要问题是：专业化程度低、社区工作者的队伍仍缺乏专业性、文化素质偏低、年龄结构偏大，不能完全适应未来的城市社区服务工作；人才短缺；用非社工方式从事社区服务；社区志愿服务参与人员严重不足。

三、哈尔滨市现阶段城市社区管理体制改革的对策建议

（一）转变政府职能，明确政府的角色定位

科学界定社区职责权限，要按照政事、政社分开的原则，彻底理顺社区与其他组织的关系，为社区服务的顺利推进创造良好的社会条件。建立社区工作“准入”制度；并且严格控制会议，凡需社区干部参加的工作会议，能并的并，能不开的不开，必须开的，压缩会议时间、精减材料报表，杜绝重复、无效、流于形式的材料。改进考核检查。将现有对社区工作各项考核、评比、检查统一纳入考核体系中，改进标准，把社区居民、辖区单位的满意度作为衡量工作优劣的标准。社区要真正发挥基层群众自治组织的作用，避免成为政府的办事机构，就要改变传统的工作机制，建立“议行分设”和“选聘分离”的社区工作机制。社区服务站人员则由社区居委会聘任，使社区居委会和社区工作站不因人员交叉兼职而影响社区组织各自运作。在经费和财产分配上，社区居委会和社区工作站的财务主体彻底分开。社区居委会享有经济自主权，开设独立帐户，建立和完善财务公开制度，接受居民的监督。

（二）加快法制建设，为社区管理提供法律保障

加快哈尔滨市城市社区管理步伐，必须以法制建设为前提，进一步明确基层社区组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。在规定国家对社区组织所负有的财政义务的同时，还有必要规定政府不得以财政支持作为干预后者自治事务的理由和手段。建立、完善社区服务相关制度是社区服务多元化的基础，它能保障社区服务健康发展，也能保障社区服务绩效的最大化，包括完善公共服务法律法规，以及在这个基础上制定的民间组织服务资质认证标准、社区服务准入制度、社区服务相关优惠制度、社区服务监督办法。社区服务退出制度等，对社区服务的提供生产、消费做出明确规定，使社区服务发展有法可依，有章可循。

（三）、大力发展民间组织，实现社区建设的多元化参与

培育发展社区服务民间组织，可以使一大批社区居民参与到社区服务中来，共同推动社区服务的开展、发展社区服务民间组织；可以加强政府的合理培育和监管。政府应根据社区服务的需要和现有条件，重点培育和扶持包括社区志愿者组织、社区互助组织、外来务工者协会等在内的民间组织。同时，严格审核服务类民间组织机构性质、运作计划、服务宗旨，考核和监督其在实际中的经营管理，通过政策的调控和奖惩，增强社区服务民间组织的责任感和使命感，形成强烈的信誉感和竞争感，促使社区服务民间组织的功能定位在社区服务上。减少对社区服务民间组织的过度行政干预，推动社区服务由政府管理向行业管理方向发展。

（四）建设专业化的社区工作者队伍，实现社区专业化管理

加快社区工作者的专业化建设，是哈尔滨市社区发展的前提和人力资源保障。提高社会工作人员的专业化水平，社区服务的专业化不仅有利于社区服务的职业共同体和共同价值观的形成，更重要的是能够提高社区服务的服务水平，有利于确定和巩固社区服务的专业地位，使社区服务始终具有旺盛的生命力。专业化服务是社区服务发展的方向，因为它不仅符合社会组织的结构分化和功能专门化这一社会发展的客观规律，而且也与我国当前的经济体制改革和社会结构转型相适应。

四、结论

城市社区管理体制改革是哈尔滨市，乃至中国社会转型引发的必然要求。当前我国正处于社会转型期，由于我国长期以来的行政管理体制，在今后很长一段时期，政府的行政性在社区建设中还将占据主导地位。因此，从公民社会理论和治理理论的视角对当前哈尔滨市社区管理体制进行调查，在借鉴国内外社区建设经验的基础上，探索建立与哈尔滨市当前社会转型期相适应的社区管理体制，即走政府行政性与社区自主性相结合的管理之路；对哈尔滨市城市社区建设的现状进行总结，对哈尔滨市社区管理的成就与不足进行查找和分析，从而有针对性地开展对策研究。本文分析了政府和社区居委会在社区管理中的“错位”现象，从而找到它们各自的定位：政府主要提供政策引导和物质资源，开展间接管理，培育民间社区民间组织；社区居委会开展社区自治，进行自我管理、自我教育和自我服务。

参考文献：

[1] 陈洁.我国城市社区管理体制的演变历程[J].经营管理者，2011，（16）.

[2] 郭学贤.城市社区建设与管理[M].北京：北京大学出版社，2010.

[3] Singapore：The PAP and The Problem of Political Sueeession，editor：Cartyn Choo，Prel anduk Pub，1984：79.

[4] John F.Jones.Community welfare services in Urban China：A public-private experiment[J].Journal of Chinese Political Science，2004，（9）.

[5] Williams.Social network，Social capital，and the use of information and communications technology in socially excluded communities：

a study of community groups in Manchester，England [D].The University of Michigan，2010.

[6] 陈颐.社会管理创新和城市社区管理体制创新[J].江海学刊，2012，（2）.

[7] 代明.国内外城市社区服务研究综述[J].城市问题，2010，（11）.

[8] 龚维斌.深化社会管理体制改革建立以政府为主导的多元化的社会管理新格局[J].浙江社会科学，2011，（4）.

[9] 范耀登.中国城市社区管理体制改革的样本研究[J].广东社会科学，2011，（3）.

[10] 贾先文.国外公共服务社区化研究综述[J].江苏农业科学，2011，39（6）.

[责任编辑 安 琪]