收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置

摘要：利率、汇率、信贷、资本市场定价机制等金融政策工具具有强大的收入分配功能，但金融法的价值取向与思维模式遮蔽了人们对这一功能的认识。纠偏金融政策工具收入分配功能在我国的异化，需要对信贷权、融资权和财产权进行权利配置，对不同效力的法律规范进行组合配置，并需要在具体制度设计方面取消存款利率管制、将央行的居民储蓄管理功能与货币政策实施功能分离、拓展小额信贷与微型金融的融资渠道、打造公开透明和市场化的资本市场定价机制。

关键词：收入分配改革；金融政策工具；权利配置；组合配置

中图分类号：DF438文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.07

处于社会转型时期的中国，贫富悬殊、两极分化、社会断裂、权利失衡等社会问题似乎一夜间全部汹涌而至，我们已经别无选择地走进了一个问题丛生和风险重重的开放社会。经济法素有“求经世之道、思济民之法”的价值秉性，属于典型的利益再分配之法，在消弭利益冲突、促进公平分配、保障社会和谐方面具有不可替代的制度功能。但在面对收入分配改革这一时代难题时，经济法学界多是从财税法的视角寻求化解之道，极少有学者从金融法的角度思考因应之策。本文拟从金融法的立场来审视和检讨金融政策工具的收入分配功能及其在中国的异化，更新和修正金融政策工具法律配置的理念、方法与制度，旨在为收入分配改革提供有别于传统知识谱系的新思路。

一、金融政策工具：被忽视的收入分配改革关键词收入分配属于典型的复杂性问题，需要宪法、行政法、民商法、劳动和社会保障法、经济法等多重法律部门的综合调整。在经济法的语境中，无论是市场规制法还是宏观调控法，都具有一定的收入分配调整功能。如市场规制法中的竞争规制有助于消除收入分配的负外部效应，消费规制有助于矫正收入分配中的信息偏在，宏观调控中的计划调控涉及投资在多个领域的分配，产业政策调控涉及财富在众多产业中的重新配置，因此有学者认为经济法就是一种利益资源和权利的再分配之法[1]。尽管经济法的利益再分配功能已经得到普遍认同，但并不意味着经济法的二级部门法的收入分配调整功能可以等量齐观，它们实际上是迥然有别的，其中，财税法与金融法被认为在破解收入分配难题方面发挥着关键和主导作用。财税法综合运用投融资、转移支付、税收等财税政策工具对分配结构进行优化和调整，在维护分配秩序、实现分配正义方面发挥着关键作用，财税政策工具的收入分配功能也得到了官方和社会公众的充分肯认，受到理论界与实务界的高度关注，相关研究成果不胜枚举。代表性研究成果如： 张守文. 分配结构的财税法调整[J].中国法学， 2011， （5）：19-31； 刘剑文. 收入分配改革与财税法制创新[J].中国法学， 2011， （5）：44-56.如果说财税法主要涉及国家与国民之间的财富分配，金融法则主要涉及国民与国民之间的财富分配，无论是货币发行、利率调整、资产定价，还是证券交易、信贷投放、汇率变动，均或多或少地涉及国民财富的流转和分配。然而，在学界颇为吊诡的一个现象是：金融法与收入分配的关系长期以来显得扑朔迷离，利率、汇率、资本市场定价机制等金融政策工具的收入分配功能未得到应有的提炼和揭示，这方面有深度的研究成果极为匮乏和单薄。与此相对应，国务院2013年批转的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》将再分配调节机制的“主要手段”定位于税收、社会保障和转移支付，对财税政策工具进行了不厌其烦的制度设计性规定，却对金融政策工具的再分配调节功能只字未提。这难免让人追问：金融政策工具难道在收入分配改革中可有可无？政策制定者是有意而为还是无心之过？如何发掘金融法被遗忘的知识传统？如何回归金融法的常识进而“从常识走向共识”？在收入分配改革的恢宏社会背景下，我们不能对金融法的利益再分配功能充耳不闻，更不能对金融政策工具的收入分配调整功能视而不见，这就需要拨开遮蔽真实的迷雾，寻找金融政策工具这一收入分配改革关键词遭到忽视的法律诱因。

现代法学李安安：收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置任何政策工具的制定总会有特定的政策意图，这种政策意图直接限定了政策工具的价值取向与作用空间。在训诂意义上，金融就是资金融通，即由资金融通的工具、机构、市场和制度等构成要素相互作用而构成的有机系统[2]，其实质是以货币为对象进行的信用交易活动。资金融通必须以安全为前提，以效率为保障，金融政策工具的设定与运行不能脱离这一基本的逻辑前提。以央行的货币政策工具为例，无论是货币政策工具的多重目标论（认为货币政策目标包括物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡等），还是单一目标论（认为货币政策目标是稳定货币币值），莫不是对安全和效率的强调。作为对金融政策工具进行确认的法律规范，金融法在价值取向方面同样是以效率和安全为中心而进行制度展开的，它强调的是货币供应的有效性、信贷流向的畅通性和国民经济运行的稳健性。如《商业银行法》明确将商业银行的业务经营原则限定为安全性原则、流动性原则和营利性原则，其对公平性价值的关注严重不足，直接弱化了利率和信贷两种金融政策工具的收入分配功能。事实上，整个金融法在价值范式方面都是以安全与效率为中心进行建构的，因为通过考察金融法治乱循环的发展史，不难发现立法者总是在金融效率与金融安全之间进行徘徊，不是强化安全就是放松管制，不是加强监管就是推行金融自由化。由此可以看出，金融法价值目标体系的演变过程就是一个在钢丝上行走并寻求平衡的过程：钢丝的一边是金融效率，另一边则是金融安全。然而，达致“钢丝上的平衡”绝非易事，因为这种平衡既要确保金融效率与金融安全形成有序的“范式竞争”，促进它们之间的适时替代与良性互动，又能提升金融法制的规范弹性与应有活力。正是由于这种平衡不易达成，金融法的价值目标时常陷入“安全至上”或“效率优先”的观念误区，金融法的制度设计也难免偏离金融公平的价值轨道，陷入“行政主导、营利至上、管制中心”的制度窠臼[3]。置于金融效率与金融安全的价值立场下，金融法的经济性功能凸显而社会性功能式微，金融政策工具相应地只关注金融效率的提升和金融秩序的维护，而不关注社会财富分配的调节与金融资源配置的优化。在社会转型的时代背景下，金融政策工具对安全或效率的过度吹捧和对公平的严重漠视，成为贫富悬殊、两极分化等分配问题潜滋暗长的一个重要诱因，进而导致社会陷入断裂与失衡的“现代化陷阱”之中难以自拔。endprint

另外一个可能的法律诱因在于，金融法的传统知识谱系故步自封，画地为牢，未能通过“知识迁移”的方式进行知识更新和制度重构，进而压缩了金融政策工具收入分配功能的制度空间。一般认为，金融法是调整金融调控关系、金融监管关系和金融交易关系的法律规范的总和[4]，而无论是金融调控、金融监管还是金融交易，都是金融学的基本概念范畴，这决定了金融法与金融学之间存在难以割舍的关系，二者在知识谱系方面具有互通性。然而长期以来，传统的金融法研究偏重于概念法学、注释法学和解释法学，传统的金融学研究偏重于金融资产定价和金融市场均衡分析，两者长期处于割裂状态，未能通过合作来解决金融改革与发展中的结构性难题。事实上，金融学对收入分配问题的关注由来已久，并取得了突破性进展。如Greenwood 和Jovanovic研究了经济增长、金融发展和收入分配三者之间的关系，得出的结论是金融发展在一国经济发展的初期会扩大收入差距，但从长期来看会缩小收入差距，即金融发展和收入分配的关系服从“库兹涅茨倒U形曲线”的轨迹[5]。Galor和Zeira等学者的研究表明，不完善的信贷市场会加剧收入分配鸿沟，完善的信贷市场则会使穷人得到融资服务，减弱门槛效应，进而降低贫富差距[6]。Aghion和Bolton从利率的角度探讨了收入分配问题，在资本边际生产率递减的假定条件下，富人成为贷款人，穷人成为借款人，但利率会随着富人财富的积累而下降，收入分配将逐渐收敛于稳定的平等状态[7]。进入21世纪后，由于贫困及公平问题日益成为世界各国普遍关心的话题，有关金融发展改善收入分配及减缓贫困的研究变得越来越重要，该研究领域已成为国外金融发展理论的一个前沿[8]。令人遗憾的是，面对金融学针对收入分配的研究热潮，金融法未能进行及时回应与跟进，以至于在化解收入分配的时代难题面前，金融学者异常活跃，金融法学者则显得曲高和寡，话语权极为孱弱，参与性严重不足，难以对公共政策的制定施加影响。这固然与“经济学家敏感、法学家稳重”的精神气质有关，但也反映出金融法传统思维模式的诸多弊病，如偏好文义而忽视语境，偏好学科建制而忽视学科互涉，偏好知识固化而忽视创造性转化，偏好“对策法学”而忽视“思想试验”，偏好规范主义进路而忽视功能主义进路等。思维模式的局限性钳制了金融法知识的生产与进化，在解决包括收入分配在内的社会难题时，导致金融法在制度资源和知识储备方面明显不足，进而减损了其时代适应性品格。

在上述两个方面的作用下，金融政策工具在收入分配改革的视野中渐行渐远，成为一个被忽视的关键词。重拾这个关键词，需要打破“安全至上”或“效率优先”的观念误区，在金融法的价值追求中导入金融公平的价值理念，扭转失衡的金融利益分配结构，弥合断裂的金融资源配置模式，重振金融法的社会性功能。值得期待的是，随着法律金融学（Law and Finance）的兴起，金融法与金融学正在从割裂走向联姻法律金融学主要研究法律与金融的关系、金融法的经济结构、证券权利的产生与运作机理、金融秩序的演进以及金融市场和金融组织的治理结构等前沿问题， 可把它看作是法律经济学理论研究在金融领域的应用和延伸。（参见： LLSV. Law and Finance[J]. Journal of Political Economy， 1998， （106）： 1113-1155.），金融法有望借助金融学的知识范式在收入分配中发挥更大的作用，金融政策工具的收入分配功能也有望得到进一步拓展。对于深陷收入分配改革泥淖中的我国而言，一个相当紧迫的课题就是厘清金融政策工具收入分配功能的具体面向，审视其功能异化的现实图景，进而采取有针对性的因应之策。

二、金融政策工具收入分配功能的展开及其在中国的异化如果将收入分配划分为初次分配（市场分配）、再分配（政府分配）和第三次分配（慈善捐赠）的话，金融政策工具的收入分配功能具有初次分配与再分配的双重属性，市场之手与政府之手错综复杂地交织在一起。其中，政府利用利率、汇率等政策工具对国民财富进行的再次调整属于经济法再分配功能的特定表现形式，其秉持的价值理念在于：既承认和充分维护个体正当的效率和公平，又不至于因个体损害社会公众、公共和总体的效率和公平，从而实现真正的和更高层次的社会公平正义[9]。由于金融政策工具种类繁多，不同的金融政策工具所具备的收入分配功能各有侧重，所以本文无意也不可能就所有金融政策工具的收入分配功能加以面面俱到式的展开，而是选取利率、汇率、信贷、资本市场定价机制这几种具有代表性的金融政策工具进行管中窥豹式的评述。

（一）利率的收入分配功能及其异化

利率作为资金使用的价格，是金融市场的核心与最活跃的要素。在市场经济条件下，利率的变动往往“牵一发而动全身”，对金融资源配置会产生异常灵敏的影响，进而会对收入分配格局带来显著变化。之所以强调“在市场经济条件下”，是因为只有实现了利率市场化，市场供求关系决定的利率传导机制才能畅通，而在严苛的利率管制条件下，利率对金融资源配置和收入分配的作用机制往往被严重扭曲。利率市场化对收入分配的影响途径主要分为三类：存款利息、资产价格和劳动收入[10]。以存款利息为例，由于利率市场化加剧了银行间竞争，商业银行必然会提高存款利率以吸收存款，中低收入居民作为主要的存款来源自然会获取更多的存款利息收入。与此同时，存款利率的提高会对股票及房地产价格有一定程度的负面影响，但由于股票及房地产主要为高收入者拥有，因此利率市场化对于资产价格的影响将主要由高收入者承担，这对于缩小贫富差距不无裨益。近年来，虽然我国加快了利率市场化改革步伐，但现行的金融资金价格在很大程度上仍带有强烈的管制色彩，资金价格管制与商品价格市场化构成了尖锐矛盾，也与利率市场化的法律意蕴背道而驰。利率市场化的法律意蕴在于：在完善金融法制和市场主体依法建立现代企业制度及相应的法人治理结构的基础上，依托金融市场形成利率，建构中央银行与金融机构间的间接调控关系、金融机构与客户间的平等自愿交易关系和金融机构相互间的平等有序竞争关系。（参见：朱大旗， 沈小旭. 论利率市场化的法律意蕴[J].法学家， 2004， （2）：86-90.）正如有学者所言，我国现行法确定的利率管制规则对保护消费者而言上限过高，对企业而言又造成了无谓的负担[11]。在政府的刻意安排下，我国长期实行压低存款利率、抬高贷款利率的政策，形成了严重的“利率倒挂”即负利率问题。据统计，我国银行1年期定期存款实际利率水平于2004年第1季度开始进入负利率状态，这种情况一直延续到2005年第3季度，2005年第4季度为零利率，2006年各季度的存款利率虽然为正，但一直处于低位，2007年第1季度重新进入负实际利率状态[12]。持续多年的负利率和居高不下的利差使得中低收入者的存款财富源源不断地补贴着商业银行，催生出“银行暴利”等敏感的社会问题，其本质是将社会公众的财富集中给了少数人，变相剥夺了低收入者的财富，加剧了社会财富的两极分化。endprint

（二）汇率的收入分配功能及其异化

与利率的收入分配效应相比，汇率的收入分配效应涉及财富的跨国流动。汇率对收入分配的影响途径较为多样，如通过进出口贸易影响收入分配、通过国际资本流量影响收入分配、通过财富效应影响收入分配等。在出口贸易方面，汇率上升意味着以外币表示的出口产品价格提高，弱化本国产品的国际市场竞争力，从而导致本国出口数量降低，进而影响劳动者收入。在国际资本流量方面，汇率升值意味着国际资本进入本国的门槛抬高，迫使资本流向那些经济发展水平高、外商投资存量高的国家和地区，进而拉大国家间的收入分配差距。在财富效应方面，汇率上升意味着进口商品价格的降低，人们持有的财富具有一种增加的效应，增加的财富将会使人们增加许多方面的支出，这种财富效应的大小主要取决于一国的外贸依存度、现有产业结构、国民收入水平，而其影响的程度则取决于现有的收入分配状况及一国的消费心理[13]。在我国，自从2005年7月21日中国人民银行开始实行以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度以来，人民币汇率不断攀升。2006年5月15日，人民币对美元汇率中间价突破8：1的心理关口。2010年9月10日，人民币对美元汇率中间价为6.76：1，创历史新高。2013年10月24日，人民币对美元即期汇率达到6.0808，离人民币汇率的“5时代”只有一步之遥[14]。人民币汇率持续多年升值已经对收入分配差距拉大起到了推波助澜的作用：一方面，由于我国农产品市场价格已经比较充分地和国际市场价格接轨，人民币升值将会造成我国农产品按市场价格的收入下降，从而造成我国农民的收入下降；另一方面，一旦农民的收入下降，农民进城务工的动机将变得更加强烈，数量更多的农村劳动力将涌入城市，非熟练劳动力供给的忽然上升，将导致城市非熟练劳动力工人工资的下降[15]。由此可以看出，人民币汇率变动不仅是一种宏观经济政策，也是一种倾斜性的收入分配政策，如何遏制人民币汇率升值对收入分配的恶化效应，已成为摆在国人面前的一道严峻课题。

（三）信贷的收入分配功能及其异化

信贷作为一种稀缺的金融资源，其配置状况对收入分配有着直接影响，既可能扩大财富不平等状况，也可能缩小财富不平等的差距[16]。从理论上讲，穷人的边际资本收益高于富人的边际资本收益，富人借钱给穷人是理性的优化选择。但在现实生活中，由于信贷约束和缺乏信用担保的道德风险，穷人借到钱往往是不可能的。如果政府出面对资本进行再分配以克服市场失灵，就可以达到信贷市场没有信贷约束的相同效果，实现公平与效率的双赢[17]。实践也反复证明，信贷是帮助贫困及低收入群体走上脱贫致富之路的重要工具，信贷权的赋予可以帮助社会弱势群体实现从生存到发展“惊人的一跃”。因此，信贷资源的配置应秉持公平和人权的价值理念，对弱势群体进行信贷权利的倾斜性配置，以实现分配正义与矫正正义的统一，舒尔茨的“穷人经济学”理论、罗尔斯的正义理论以及阿玛蒂亚·森的“权利贫困”理论已经对此进行了深刻阐释[18]。在我国，信贷资源的配置长期以来存在偏好城市忽视农村、偏好国有企业忽视民营企业、偏好大企业忽视中小企业的制度顽疾，衍生出农村资金饥渴、民营企业萎缩、中小企业融资难等社会问题，使得本已严峻的收入分配差距雪上加霜。具体而言，信贷制度对收入分配的影响主要体现在：利率的制度安排造成信贷市场“嫌贫爱富”、信用制度不健全导致小额信贷的放贷成本虚高不下、政府对小额信贷的不当干预扭曲了信贷投向、贷款数额管理降低了小额信贷的有效需求、存贷挂钩抑制了农村信贷的发展、抵押或担保的贷款制度将贫困群体排除在放贷范围之外[19]。由于路径依赖的影响，信贷制度的不完善可能使低收入群体的初始禀赋得不到有效改善，进而陷入“贫困的恶性循环”，现实中的“贫者愈贫、富者愈富”现象已经对此进行了生动揭示。

（四）资本市场定价机制的收入分配功能及其异化

作为推动制度变迁的重要动力，资本市场不仅是上市公司融资的场所，还是权利交易的场所，其与收入分配之间存在紧密关系。正如有学者指出的那样，良好的资本市场不仅可以促进经济增长，而且可以缩小收入分配差距，实现增长与公平的双赢[20]。当然，这一论断成立的前提是资本市场具有公开、透明、高效和市场化的定价机制，因为只有在市场公平竞争的基础上形成公正合理的证券价格，才能有效指导增量金融资源的分配和存量金融资源的调整，进而使金融资源真正流向业绩优良、成长性好的公司，也只有在公开、透明、高效和市场化的定价机制保障下，内幕交易、操纵市场、欺诈客户等市场不法行为才能得到有效遏制，投资者才能从资本市场中获得更多的财产性收入。相反，如果资本市场的定价机制不公开、缺乏透明度且没有实现市场化，则投资者的财产权利非但不能保全，还有可能诱发大面积的金融风险。如有学者认为，出现次贷危机的一个重要原因就是金融衍生品的价格难以确定，进而导致风险的扩散和蔓延[21]。在“新兴加转轨”的我国资本市场，由于公开、透明、高效和市场化的定价机制远未形成，资本市场成为中小投资者资金流失的重要场所，资产定价泡沫成为解释我国收入分配差距扩大和贫富悬殊程度扩大的一大线索[22]。以股票定价为例，现实中的股票交易价格与公司治理、经营业绩和内在价值存在较大程度的背离，推动股价上扬的不是公司实实在在的经营成果和成长性，而是庄家精心炮制的各种“概念”和“题材”。在这样的定价机制下，上市公司成了大股东的“提款机”，广大中小投资者却难以分享实际利益。如在2010年，A股涨幅全球倒数第三，但IPO募集资金量却创下了全球最高，创业板年产亿万富豪近500位，被称为“造福机器”。调查显示，在股市中赚钱的投资者不足20%，近70%的投资者亏钱，七成投资者亏钱的现实与IPO发行市盈率虚高不下有莫大关系。动辄上百倍的发行市盈率，使得二级市场的投资者成为风险的最终承担者。每一个新晋亿万富豪的背后，都是成千上万中小投资者的血泪[23]。可以说，资本市场并没有成为广大人民群众财产性收入的来源渠道，而是蜕变为少部分人资本盛宴的狂欢游乐场。endprint

综上所述，以利率、汇率、信贷和资本市场定价机制为代表的金融政策工具的收入分配功能在我国遭遇了严重的扭曲和异化现象，诱发了金融市场深层次的利益冲突，由此造就的金融不公已成为社会不公的突出表征。如果任由其发展下去，金融政策工具就会彻底沦为少数人剥削多数人的权柄，金融发展的结果是创造一个“坏的社会”而不是“好的社会”。金融资源的不合理分配是“占领华尔街”等抗议活动的主题，但我们不能断言金融与生俱来就是一个只能容纳社会精英的行业，也不能将其视为推动经济非公平发展的引擎。正如有学者所言，产生财富分配的不公平并非金融体系的顽疾，通过执行公共政策，我们完全可以在避免不平等的前提下享受当代金融带来的好处，金融业有潜力帮我们塑造一个更和谐、更繁荣和更平等的社会。（参见：罗伯特·席勒. 金融与好的社会[M].束宇，译. 北京：中信出版社， 2012：273-274.）相反，如果该异化现象得到有效矫治并以此为突破口推动金融公平的法制建设，则非但金融法的社会性功能能够得到根本彰显，收入分配改革亦有望开启新的视窗。正如有学者所言，当收入分配改革在“资本与权力的纠结”中陷入迷惘时，当财税手段在调节社会财富分配方面表现得差强人意时，将希望寄托于金融法制的变革与再造，是一种选择的智慧[24]。下文以金融政策工具的法律配置为中心，对这种金融法制变革与再造的理论基础和制度路径进行展开。

三、金融政策工具的法律配置：理念、方法与制度的多元塑造伴随着法律在社会中的作用不断显现和强化，法律作为社会利益和矛盾的调整手段，愈发得到人们和社会的关注和重视。作为社会利益的协调器，法律最大的功效便在于其通过权利义务机制的运行，使不同社会利益主体的利益冲突通过法律的方式得以协调和缓解[25]。法律对金融政策工具的调整过程，实质上是公共规制工具的选择过程，其务实的理性选择与科学的组合配置有助于规制制度的有效实施，但规制工具的不当或错误使用会诱发规制失灵并加剧规制困境。发挥金融政策工具在收入分配改革中的积极作用，需要设定合理的法律配置理念，选择有效的法律配置方法，确立恰当的法律配置制度。

（一）金融政策工具的法律配置必须以权利配置为中心

金融政策工具收入分配功能的异化意味着其沦为了“恃强凌弱”的帮凶和“劫贫济富”的工具，由此产生了金融不平等问题。从法律的视角来看，金融不平等实质上是权利的配置和运行的不平等，弱势群体金融资源的匮乏实质上是权利的贫困，而在当下这个“走向权利的时代”，权利的配置是否公平是考量政策正当性与合法性的基本前提。所以，金融政策工具的法律配置必须以权利配置为中心，体现出对社会弱势群体的倾斜性保护，并通过“法律赋权”（legal empowerment）理念的引入丰富其权利选择的自由空间，进而以其享有的实质自由来看待和实现发展[26]。构筑金融政策工具与收入分配的良性互动关系，至少需要对信贷权、融资权和财产权这三种权利形态进行合理配置，以这三种权利为立足点，对社会弱势群体加以关怀和保护，不仅是人类特有的道德法则，也是制度理性的重要体现。

信贷权是指社会弱势群体为满足基本的生存和发展需要而依法获得国家扶助性贷款的权利。对于弱势群体而言，信贷权既有生存权的属性，也有发展权的属性，体现出鲜明的人权色彩。诚如孟加拉乡村银行创始人尤努斯教授所言：“贷款是穷人的权利，应该作为一项基本人权被加以促进，小额贷款至少可以让许多穷人摆脱贫困、减轻贫困。”[27]信贷权并不是基于意思自治原则产生的契约性权利，而是国家基于克服市场失灵之需要赋予社会弱势群体的一种权利，这种权利意味着社会弱势群体享有“免于匮乏的自由”，国家应当承担起保障社会弱势群体享受基本金融服务的责任。在20世纪30年代经济大萧条时期，美国总统富兰克林·罗斯福在就职演说中把旧“四大自由”改成了新“四大自由”——言论自由、信仰自由、免于匮乏的自由和免于恐惧的自由。“免于匮乏”的观念是对自由放任的思想基础——社会达尔文主义的一次重大修正，公民享有“免于匮乏的自由”意味着摆脱贫穷不再是个人的行为，政府应该承担起保障人们免于贫困的责任。（参见：汪习根. 免于贫困的权利及其法律保障机制[J].法学研究， 2012， （1）：194-208.）信贷权的法律配置，需要国家动用“有形之手”培育小额信贷市场，扶持社区银行、村镇银行、小额贷款公司等信贷组织，引导社会资本进入贫困地区，降低农村金融机构的存款准备金率、贴现率、存贷款利率，设立弱势群体信贷扶持基金等。

融资权包括间接融资权和直接融资权，前者在很大程度上等同于信贷权，后者主要是指中小企业通过资本市场进行融资的权利。目前，在我国信贷政策不断收缩的背景下，中小企业的间接融资权难以得到保障，同时由于资本市场较高的准入门槛，中小企业的直接融资权亦面临严峻困境。直接融资权的法律配置，需要构建多层次的资本市场，降低创业板和中小企业板的准入门槛，实现新三板的扩容。更为激进的措施是修改《公司法》和《证券法》的相关规定，摒弃改制上市的法律传统，根据“好项目”而非“好的公司组织形态”配置融资权利，让有限公司乃至合伙企业等各种企业组织形式可以直接公开发行上市，在公开发行成功之后，直接变更或转换为股份公司[28]。

财产权是人们通过金融政策工具获取财产性收入的权利。党的十七大报告首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，金融政策工具在此方面大有作为，如提高存款利率可以提高利息收入，“藏汇于民”的政策有助于提高居民的外汇收入，小额信贷能够帮助弱势群体摆脱财产权利的贫困。尤其值得关注的是，资本市场是增加广大群众财产性收入的重要平台，保护投资者因参与资本市场而形成的各类财产权利不仅必要而且正当。资本市场视域下财产权的法律配置，需要进行的制度努力包括：严厉打击内幕交易等不法行为，完善民事赔偿机制，强化监管措施，更充分地维护投资者的合法权益；加快发展多层次资本市场和金融创新，丰富债券基金、货币基金等基金产品，为投资者提供多元化的投资渠道，支持有条件的企业实施员工持股计划；健全上市公司治理结构，强化信息披露监管，积极推动优质公司上市，落实上市公司分红制度，构建和谐的资本市场秩序；不断改善金融服务，构建收入来源多元化、风险结构异质化、资产存量组合化的理财平台，为广大群众增加财富、拥有更多的财产性收入创造条件。endprint

（二）金融政策工具法律配置的方法选择

根据不同的标准，金融政策工具的法律配置可以进行类型化区分。如根据配置主体的不同可以分为市场配置和政府配置，根据配置依据的不同可以分为硬法配置和软法配置，根据配置强度的不同可以分为强制性配置、协商性配置、激励性配置和指导性配置等。鉴于金融政策工具的复杂性，任何单一的配置方法均难以满足收入分配改革的制度诉求，唯有借助于组合配置的方法才能实现各种金融政策工具的优势互补和功能协同，从而解开收入分配的“戈尔迪死结”。所谓金融政策工具的组合配置，就是将利率、汇率等金融政策工具有机地融入市场无形之手与政府有形之手这两种金融资源配置的主要手段中去，通过金融法（包括金融硬法与金融软法）来克服市场失灵和规制政府失灵，并注重不同效力的法律规范在金融立法中的搭配与优化。学界对“双手并用”原理和“两个失灵”原理进行了深入研究，并将解决“两个失灵”问题的重任寄托在经济法身上[29]。按照这种逻辑，似乎通过金融的法律调整，金融政策工具的异化就能够得到根本矫正，收入分配的难题便可迎刃而解。但现实中的悖论是，金融法法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性时常遭遇水土不服的困境，金融监管机构与全能政府“联姻”形成的以法控制社会的管理法、与夜警国家联姻形成的以法控制国家的控权法也频频遭遇治理危机。这启示我们，应打破对金融法刚性治理的盲目迷恋，注重刚性规范与柔性规范之间的优化组合，尤其是要重视金融软法的资源配置作用。

随着社会的发展，公共领域中有些问题变得极为复杂，纯粹的强制方法往往捉襟见肘或适得其反，柔性的方法或软规则能够发挥拾遗补阙的功能，填补强制性规则的法律适用真空。在长期的使用过程中，这些柔性方法或软规则产生了一定约束力，进化成为所谓的“软法”，即不能运用国家强制力保证实施的法规范[30]。在国内学术界，以罗豪才教授为代表的公法学者最早开始关注和研究软法，其提倡的“应当寻求更多协商、可以运用更少强制、能够实现更高自由”行政法治理念已经深入人心。在金融领域，软法的存在带有普遍性，如纲要、章程、规程、守则、示范、指南、意见、建议、行业惯例、公共政策、自律规范、合作规范、专业标准等都属于软法范畴，它们对金融资源配置发挥着重要作用，进而会影响金融政策工具的运行。如窗口指导与道义劝告是央行信用调控的重要工具，“稳健的货币政策”作为一项公共政策对货币供应影响甚巨，超高市盈率定价法作为一种行业惯例导致IPO成为上市公司圈钱的重要工具等。鉴于金融软法对金融资源配置的重要性，有必要将社会中那些激励性、协商性、指导性的柔性规范和制度化、规范化、程序化的自治规则纳入体制内的监管框架中。以激励性规范为例，政府在对民间金融监管的过程中，可以采用奖励、补贴、税收减免、资金补助等经济性诱因弹性地促进市场主体按照政府引导的方式进行活动。参见：蒋红珍. 论比例原则——政府规制工具选择的司法评价[M].北京：法律出版社， 2010：264；岳彩申. 民间借贷的激励性法律规制[J].中国社会科学， 2013， （10）：121-139.这种激励性规制的做法改变了民间金融监管过程中“选择性执法”与“普遍性违法”的博弈困境，有助于国家资本与社会资本的合理配置，也有望开启民间金融善治的新时代。再以协商性规范为例，可以赋予商业银行对利率的定价权和客户对利率的议价权，这种利率形成机制可以最大限度地发挥利率杠杆的资源配置作用。

（三）金融政策工具法律配置的制度设计

在明确了以权利配置为中心的金融政策工具法律配置理念和以组合配置为主线的金融政策工具法律配置方法之后，具体制度的设计问题便凸显出来。这种制度设计既不能太保守，又不能过于超前，应是在契合转型时期收入分配改革实践诉求基础上的开放、务实和理性选择。针对利率、汇率、信贷和资本市场定价机制收入分配功能的异化问题，本文在此提出四点回应性的建议：

首先，加快利率市场化改革步伐，适时取消存款利率管制。我国的利率市场化改革，走的是一条渐进性变革路径，如1996年放开银行间同业拆借利率、1998年扩大贷款利率浮动区间、1999年尝试大额长期存款利率市场化、2000年积极推进境内外币利率市场化、2002年实现中外银行外币利率政策公平、2003年放开多个外币小额存款利率管理、2004年再次扩大贷款利率浮动区间并允许存款利率下浮、2012年降低贷款利率浮动下限。尤其值得一提的是，中国人民银行决定自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制，取消金融机构贷款利率0.7倍的下限，由金融机构根据商业原则自主确定贷款利率水平，取消票据贴现利率管制，对农村信用社贷款利率不再设立上限。这次改革虽然没有涉及存款利率市场化，但不失为我国利率市场化改革的里程碑事件。从国际上的成功经验看，放开存款利率管制是利率市场化改革进程中最为关键、风险最大的阶段，需要根据各项基础条件的成熟程度分步实施、有序推进。在后续的改革中，应当为存款利率市场化创造条件和培育环境，如逐步建构中央银行与金融机构间的间接调控关系、金融机构与客户间的平等自愿交易关系和金融机构相互间的平等有序竞争关系，分步实施动态监管与效果监管相配套、包容性监管[31]与审慎监管相融合、自律监管与他律监管相统一的利率监管框架，适时取消存款利率的上限管制。取消利率管制以后，金融市场的资金价格、风险和其他因素才能匹配，进而达到整个经济体金融资源的最理想配置状态，困扰收入分配制度改革多年的“利率倒挂”和“国富民穷”现象也会自动退出历史舞台。

其次，推进人民币汇率市场化形成机制改革，遏制人民币升值造成的财富损耗效应。改革开放以来，我国积累了巨大的外汇财富，外汇储备规模持续多年居世界第一。但按照现行人民币汇率的管制逻辑，外汇财富并没有使国内民众受益，反而是将国内财富源源不断地输送到了国外，尤其是美国手中，这是因为：一方面，我国通过低估人民币向美国等发达国家输送廉价商品；另一方面，又把出口所得的收入以外汇储备资产的形式投到美国的金融市场，向美国提供廉价的资金，从而使美国可以将其利率保持在低水平之上。这意味着，美国既消费了我国的廉价产品又使用了我国的廉价资金，而我国的国民却几乎没有享受到外汇财富的福利。要改变这种悖论，需要对人民币汇率政策进行重大调整，包括从贸易导向转向市场导向、从偏向对国内生产者的保护转向同时强调对消费者的保护、从注重人民币均衡汇率的计算转向着眼于创造能形成均衡汇率的市场机制、从制度变革及经济转型的角度看待中国实行浮动汇率制度的问题等[32]。遏制人民币升值对国民财富的损耗，根本解决之道在于将中国人民银行的居民储蓄管理功能与货币政策实施功能分离，具体思路有两种：一是从外汇储备中分离出“财政储备”，由财政部门作为国民储蓄的管理者，为国民管理海外资产[33]；二是从外汇储备中分离出“国民储备”，让国民管理自己的海外资产，实现“藏汇于民”。从现实可操作性来讲，“国民储备”更为可行，宜成为制度努力的方向。外汇储备财富转化为国民财富的途径很多，如可以考虑建立行业创业发展基金、社会事业发展基金、财政转移支付专项基金等，尤其是在“人口老龄化”和“养老金缺口”的时代背景下，应当从外汇储备中剥离出一部分资产，用来建立主权财富养老基金，以有效规避隐性债务风险，实现财富分配的代际公平。endprint

再次，拓展小额信贷（microcredit）与微型金融（microfinance）的融资渠道，满足社会弱势群体基本金融服务的需要。小额信贷是运用有效的抵押替代方式向微型企业主或潜在的微型企业主发放和回收短期流动资金贷款的一种信贷方法。微型金融则是为贫困人口和低收入者提供包括贷款、储蓄、保险、汇款、转账等在内的各种金融服务。从制度变迁的角度看，小额信贷与微型金融的延伸和发展构成了普惠金融体系（inclusive financial system）或“全民金融”（finance for all）。参见：United Nations Development Programme， Building Inclusive Financial Sectors for Development， 2006； Brigit Helms， Access for All-Build Inclusive Financial Systems， Published by CGAP， The World Bank， 2006； Asli Demirgü-Kunt，Thorsten Beck， Patrick Honohan， Finance for All： Policies and Pitfalls in Expanding Access， World Bank Publications， 2008.小额信贷与微型金融既是一种扶贫方式，又是一种金融服务创新，其在国外的成功实践证明它们在改善社会弱势群体境遇方面具有强大的功用，对于改善城乡之间、不同地区之间以及不同阶层之间的收入分配具有重要意义。在我国发展小额信贷与微型金融，需要在治理结构等方面完善政府的帮扶体系、推进现有金融机构的服务与产品下移、加大财税政策的支持力度，但当务之急是解决融资问题。当前，我国既存在福利主义的小额信贷与微型金融，也存在制度主义的小额信贷与微型金融[34]，其中，以扶贫为主要目标的微型金融组织的资金来源多数是政府专项资金和国内外非营利组织的援助，可持续性和推广价值还有待观察；以商业化为导向的新型农村金融机构和小额贷款公司普遍存在资金规模小的情况，小额贷款公司“只贷不存”的特点限制了其提供全面微型金融服务的能力。因此，建立多层次的资金来源，通过财政、税收、金融政策，建立扶持微观金融发展的长效机制势在必行，也只有在解决了融资问题之后，小额信贷与微型金融改善收入分配的功能才能有效发挥。

最后，重塑资本市场的功能定位，打造公开、透明、高效和市场化的资产定价机制。前文已经指出，不合理的定价机制加剧了社会财富分配的不公，也使得资本市场的价格发现功能严重扭曲。产生这一问题的根源在于资本市场的功能定位存在偏差，即过于倚重经济功能而忽视社会功能。重塑资本市场的功能定位，需要实现几个转变：一是由对经济功能的过分倚重转向经济功能与社会功能的有效兼顾；二是由对企业融资功能的倚重向权利交易功能的回归；三是由对行政治理的倚重转向对价格市场发现功能的发掘[35]。在过去，资产定价泡沫的泛滥是导致资本市场价格发现功能形同虚设的主要诱因，新股发行环节更是重灾区。2012年4月，证监会公布了《关于进一步深化新股发行体制改革的指导意见》，对新股发行定价机制进行了重大改革，主要措施包括：扩大询价对象范围；提高向网下投资者配售股份的比例，建立网下向网上回拨机制；促进询价机构审慎定价；加强对询价、定价过程的监管；引入独立第三方对拟上市公司的信息披露进行风险评析。应该说，这些改革措施已经相当完善，不存在制度性缺陷和方向性问题，如果能够在实践中得到贯彻落实，我国资本市场的股票定价机制将呈现出全新局面。从长远来看，我国资本市场有望成为全球金融创新的最佳试验场所，因此必须未雨绸缪地构筑金融衍生品定价的规制体系。金融衍生品发展的初衷是为了控制和转移金融风险，却在事实上演变为金融危机的导火索，这主要源于金融衍生品定价遵循无套利均衡的假设，仅把标的金融资产价格作为一个外生变量，而不考虑行为主体的偏好以及真实的交易关系。强化对金融衍生品定价的法律规制，需要从强制信息披露、信用评级监管、投资者保护、会计准则、定价法律责任等方面采取有针对性的措施。金融衍生品定价是一个极为复杂的经济和法律问题，笔者拟另行撰文研究，在此不再展开。

四、结语长期以来，面对收入分配改革的时代难题，经济法学界习惯于将关注的目光投射到财税法之上，有意无意地忽略金融法的功效，金融政策工具也沦为一个被忽略的关键词。在社会转型时期的当下，重拾这一关键词，矫正失衡的利益格局，修补断裂的社会结构，发掘金融法的利益再分配功能，已经刻不容缓。古人云：“工欲善其事，必先利其器”，希冀本文所探讨的金融政策工具能够为收入分配改革提供一把“利器”。有理由相信，金融法制的变革与再造将为收入分配改革提供新的突破口，也只有在充分发掘了金融法的利益调整功能之后，经济法才算是名副其实的“利益资源和权利的再分配之法”。ML

参考文献：

[1] 漆多俊， 冯果. 经济法学[M].武汉： 武汉大学出版社， 2011：73.

[2] 韩龙. 国际金融法[M].北京： 法律出版社， 2007：2.

[3] 冯果， 袁康. 从法律赋能到金融公平——收入分配调整与市场深化下金融法的新进路[J].法学评论， 2012， （4）：85-91.

[4] 吴弘， 李有星.金融法[M].北京： 高等教育出版社， 2013：7-8.

[5] Jeremy Greenwood， Boyan Javanovic. Financial Development， Growth and the Distribution of Income[J].Journal of Political Economy， 1990，98（5）：1076-1107.

[6] Oded Galor， Joseph Zeira. Income Distribution and Macroeconomics[J].Review of Economic Studies， 1993，60（1）：35-52.endprint

[7] Philippe Aghion， Patrick Bolton. A Theory of Trickle-down Growth and Development[J].The Review of Economic Studies， 1997，64（2）：151-172.

[8] 江春. 金融改革和金融发展：理论及实践的回顾及反思[M].北京： 人民出版社， 2012：478.

[9] 漆多俊. 经济法再分配功能与我国收入分配制度改革[J].中共中央党校学报， 2008， （4）：77-82.

[10] 唐杰. 利率市场化的收入分配效应[N].21世纪经济报道， 2012-02-13（15）.

[11] 许德风. 论利息的法律管制——兼议私法中的社会化考量[J].北大法律评论， 2010， （1）：208.

[12] 王广谦. 金融体制改革和货币问题研究[M].北京： 经济科学出版社， 2009：348-349.

[13] 刘庆玉. 人民币汇率升值对我国收入分配的负面效应[J].财经科学， 2006， （7）：42-47.

[14] 佚名. 人民币汇率逼近“5时代”[N].经济参考报， 2013-10-25（A02）.

[15] 张明. 人民币汇率升值对收入分配的负面影响及其对策[N].中国经营报， 2006-02-05.

[16] Kiminofi Matsuyama. Endogenous Inequality[J].Review of Economic Studies， 2000，67（4）：743-759.

[17] 谢杰， 张厚明. 信贷约束、再分配及不平等对增长的影响[J].财经科学， 2007，（7）：45-52.

[18] 冯果， 李安安. 民生金融法的语境、范畴与制度[J].政治与法律， 2012， （8）：2-11.

[19] 范化理， 高建宁. 信贷约束与公平分配的实现[J].上海经济研究， 2009， （1）：50-52.

[20] 郑长德.中国转型时期的金融发展与收入分配[M].北京： 中国财政经济出版社， 2007：246.

[21] Anan J. Schwartz. Origins of the Financial Market Crisis of 2008[J].Cato Journal， 2009，29（1）：19-23.

[22] 鲁桂华. 资产定价泡沫与财富再分配[N].第一财经日报， 2011-02-19.

[23] 彭国华. 2010年A股造就824位亿万富豪 70%散户亏损[N].南方日报， 2010-12-27（A16）.

[24] 冯果， 李安安. 收入分配改革中的金融公平[J].经济法研究，2012， （10）：108.

[25] 李昌麒. 中国改革发展成果分享法律机制研究[M].北京：人民出版社， 2011：109-151.

[26] 阿玛蒂亚·森. 以自由看待发展[M].任赜， 于真，译. 北京： 中国人民大学出版社， 2002：25.

[27] 佚名.尤努斯：贷款是一项基本人权[N].第一财经日报， 2006-10-16.

[28] 蒋大兴. 公司组织形态与证券（融资）权利——摒弃有限公司“改制上市”的法律习规[J].现代法学， 2013， （1）：71-84.

[29] 张守文. 经济法原理[M].北京： 北京大学出版社， 2013：11-13.

[30] 罗豪才， 宋功德. 软法亦法——公共治理呼唤软法之治[M].北京：法律出版社， 2009：3.

[31] 冯果， 李安安. 包容性监管理念的提出及其正当性分析——以农村金融监管为中心[J].江淮论坛， 2013， （1）：109-116.

[32] 江春. 论人民币汇率政策思路的重大转变[J].财经科学， 2008， （1）：1-9.

[33] 卢凌波. 预算稳定调节基金：财政储备还是预算调节[J].财贸经济， 2012， （12）：37-44.

[34] 杨序琴. 小额信贷发展的占优均衡：福利主义宗旨与制度主义机制的有机融合[J].金融理论与实践， 2007， （2）：23-25.

[35] 冯果. 资本市场为谁而存在——关于我国资本市场功能定位的反思[J].公民与法， 2013， （6）：2-4.endprint